Административно-правовые нормы . Исходя из общетеоретического понятия правовых норм и понятия административного права как отрасли права, данное в начале курса, дадим следующее определение. Административно-правовые нормы – это правовые нормы, регулирующие властные отношения, возникающие в связи с управленческой деятельностью исполнительных органов власти.

Данные нормы делятся на следующие виды. Во-первых, они классифицируются, в зависимости от способа выражения, содержащегося в них предписания, на обязывающие, запрещающие и управомочивающие. Обязывающие нормы приказывают лицам совершать определенные действия, они в наибольшей степени применимы в административном праве ввиду публичной, властной принадлежности этой отрасли. Примером будет следующее правило: «На объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия» (п. 1 ст. 27 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»). Запрещающие нормы приказывают не совершать определенные действия, иными словами, приказывают бездействовать при определенных условиях. Таково правило: «Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения» (п. 2 ст. 35 Закона об объектах культурного наследия). Управомочивающие нормы признают права или наделяют правами (полномочиями) лиц; данные нормы неверно считать диспозитивными[59], так как диспозитивными нормами, имеющими место в частном праве, являются нормы, которые стороны вправе отменить или изменить, административно-правовые нормы же независимо от вида императивны. Другое дело, что управомочивающая норма может предлагать несколько вариантов поведения, а окончательный выбор делает уже конкретное лицо: «Декларирование товаров производится декларантом или таможенным брокером (представителем) по выбору декларанта» (п. 1 ст. 124 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ). К управомочивающим нормам относятся и стимулирующие нормы (нередко выделяемые в самостоятельный вид), в частности, нормы о премировании за выявленные правонарушения (см., например, ст. 45 ранее называемого Федерального закона «О континентальном шельфе РФ»). Есть еще рекомендательные нормы, предписывающие наиболее бесспорный вариант поведения, но последние не носят правового обязательного характера, т.е. вообще не являются правовыми нормами, но ввиду того, что они являются официальным толкованием по применению иных норм, мы считаем целесообразным их рассмотрение. Так, в Методических рекомендациях по проверке полномочий лица на подачу таможенной декларации на этапе таможенного контроля после выпуска товаров (направленных письмом ФТС от 14 июня 2007 г.) говорится: «Принимая во внимание, что проверка полномочий лиц, подавших таможенную декларацию, требует комплексного применения норм таможенного, трудового и гражданского законодательств, необходимо проводить детальный анализ представленных документов с привлечением в каждом конкретном случае специалистов правовых отделов и отделов административных расследований таможенных органов». В виде рекомендательных обычно принимаются и нормы различных типовых документов для подведомственных органов (например, Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (утв. постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71).

Во-вторых, административно-правовые нормы, в зависимости от степени их общеобязательности, делятся на общие и отраслевые (например, предназначенные только для госслужащих или только для энергетики), которые, в свою очередь, разделяются на общероссийские, региональные и местные.

Административно-правовые нормы также обычно делят на материальные и процессуальные. Материальные нормы якобы посвящены собственно правам и обязанностям различных лиц, а процессуальные нормы – порядку осуществления материальных норм (порядок заседаний, проведения проверок, принятия решений, порядок привлечения к административной ответственности). На самом деле такие процессуальные нормы также содержат права и обязанности, поэтому нет смысла таким образом делить нормы.

Источники административного права РФ . При рассмотрении административно-правовых норм мы уже обращались к содержащим их законам. Таким образом, изучение административного права немыслимо без понимания его источников.

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. Следует иметь в виду, что административное право является наиболее обширной отраслью публичного права, отсюда вытекает огромное число документов (источников права), содержащих его нормы. В области частного права аналогичную роль играет гражданское право, но, в отличие от административного права, его нормы носят устоявшийся характер, реже изменяются и в значительной степени систематизированы путем кодификации в единый Гражданский кодекс РФ. Административные же нормы постоянно отменяются и изменяются, кодифицированы лишь частично, а в основном содержатся в большом числе отдельных законов и в еще большем числе ведомственных подзаконных актов. Если же сюда добавить то, что согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, то предстает картина, как уже сказано, огромного количества федеральных, региональных и муниципальных документов по административному праву, которое в этой части без преувеличения является наиболее сложной отраслью российского права. Полностью кодифицировать административное право и невозможно, но неплохим вариантом была бы инкорпорация административного законодательства. Такой опыт имеется как в некоторых иных, так и в нашей стране. Мы ранее говорили о появлении первой конституции в Швеции, там же впервые был осуществлен опыт инкорпорации всего законодательства: в 1734 г. принят Закон Шведского королевства, состоящий из 9 разделов по всем отраслям права и действующий до сих пор, хотя ныне большинство его норм изменены, а ряд законов уже не включаются в него. В 1832 г. в нашей стране был принят Свод Законов Российской Империи в 15 томах (позднейшие редакции включали 16 т. и еще делили некоторые тома на отдельные части), значительная часть которого содержала именно административное право. Наконец, успешным современным примером является Кодекс Соединенных Штатов (United States Code), переиздаваемый 1 раз в шесть лет и состоящий из 50 разделов (например, пятый «Органы исполнительной власти и государственная служба»), в которые включаются нормы всех принимаемых законов.

Перечислим и приведем примеры источников административного права РФ в порядке убывания их юридической силы.

1. Законы – нормативные правовые акты, принимаемы как законодательными органами власти, так и всенародным голосованием. На первом месте здесь находится, конечно, Конституция РФ. Например, п. 1 ст. 78 гласит: «Федеральные органы исполнительной власти при осуществлении своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». В ст. 112 определен порядок утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти.

Среди иных законов в первую очередь следует назвать федеральные конституционные законы, например, ранее называемые законы о Правительстве РФ и о чрезвычайном положении, в котором содержатся нормы об особенностях государственного управления в чрезвычайных условиях. Далее следуют федеральные законы, в т.ч. кодексы. В полной мере в настоящее время кодифицирована лишь часть административного права, а именно нормы о федеральных административных правонарушениях и производстве по делам об этих правонарушениях, содержащиеся в Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Также кодифицированы нормы об исполнении уголовных наказаний в виде Уголовно-исполнительного кодекса РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ, о таможенном деле в Таможенном кодексе РФ и о городском планировании в Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ в Градостроительном кодексе РФ от инимаемых законов.нных Штатов (о. щий до сих пор, хотя ныне большинство его норм изменена, а. В меньшей степени относятся к источникам административного права такие кодексы, как Земельный, Лесной, Водный (т.к. в основном они посвящены экологическому праву, которое можно рассматривать в качестве части административного права либо выделившейся из него отрасли; тем не менее даже при выделении экологического права в названных кодексах имеются чисто административные нормы об управлении природопользованием и охраной окружающей среды) и Жилищный кодексы. Из иных законов важнейшую роль играют: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции»; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.
№ 5487-I; Федеральные законы от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 27 июля 2004 г. № 188-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и др. Следует помнить, что источниками административного права РФ являются и законы субъектов федерации. Например, Законы Алтайского края от 28 октября 2005 г. № 78-ЗС «О государственной гражданской службе Алтайского края» и от 3 ноября 2005 г. № 93-ЗС «О системе органов исполнительной власти Алтайского края».

2. Подзаконные нормативные правовые акты. Это наиболее многочисленный вид источников административного права. Важнейшими из них являются нормативные указы Президента РФ, например, Указ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ». Далее следуют постановления Правительства РФ, например, «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» от 11 ноября 2005 г. № 679. Наиболее многочисленны акты иных федеральных и региональных органов исполнительной власти (министерств и др.), например, Приказ Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. № 205 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» и Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 11 марта 2007 г. № 94). Следующая разновидность подзаконных актов – нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления либо местных референдумов, например, решения Барнаульской городской Думы. Наконец, к подзаконным актам относятся локальные нормативные акты, принимаемые организациями и предпринимателями, но источником административного права могут быть только те, что принимаются в государственных организациях.

3. Нормативный правовой договор. Длительное время в литературе вообще не допускалась возможность существования публично-правовых, властных договоров (кроме международных), считалось, что эта форма характерна лишь для частного права; примеры средневековых договоров с князьями также рассматривались в качестве гражданско-правовых[60]. Действительно, казалось бы, что властные отношения неравных не подходят под форму договора. Но после того, как в самой Конституции РФ были предусмотрены, во-первых, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 11) (например, Соглашение о разграничении полномочий в области охраны окружающей природной среды между Правительством РФ и администрацией Алтайского края от 24 июля 1999 г. № 7) и, во-вторых, соглашения о взаимной передаче полномочий органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ (ч. 2-3 ст. 78), хотя нередко федеральная власть передает полномочия вниз в одностороннем порядке, законом (см., например, ст. 26 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г.
№ 74-ФЗ), проблема официально была снята. Таким образом, не только международные договоры, но и внутригосударственные конституционно-правовые договоры могут являться источником административного права. Сложнее проблема чисто административных договоров. Их наличие сейчас признают одни авторы[61] (при этом они, как правило, не понимаются в качестве источника права) и отрицают другие[62] (в частности, из-за их последующего утверждение нормативными актами). На наш взгляд, административно-правовые договоры существуют и делятся на: 1) международные соглашения российских и иностранных органов исполнительной власти о сотрудничестве на границе и т.п.; 2) различные соглашения о сотрудничестве между российскими органами исполнительной власти как по вертикали, так и по горизонтали (например: Соглашение об информационном обмене между Федеральной налоговой службой и Федеральной регистрационной службой по вопросам представления интересов РФ в делах о
банкротстве и в процедурах банкротства от 3 июня 2005 г.
№ САЭ-27-19/1 и № 29; Соглашение о сотрудничестве Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы от 14 июля 2005 г.); 3) контракты с государственными и муниципальными служащими; 4) договоры между органами исполнительной власти и частными лицами, содержащие административно-правовые нормы (примеры: договоры органов государственной власти и местного самоуправления с казачьими обществами в целях содействия последними в осуществлении властных задач (ст. 7 Федерального закона от
5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества») или Соглашение от 14 апреля 2003 г. № 4/1 между Министерством образования РФ и Ассоциацией негосударственных высших учебных заведений России о сотрудничестве в области лицензирования и государственной аккредитации негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования). Следует заключить, что конституционно-правовые и административные договоры, являясь на этапе заключения добровольными, становятся в дальнейшем источниками регулирования властных отношений; разумеется, не все вышеназванные договоры направлены на многократное применение, среди них следует различать многократные и индивидуальные договоры, не являющиеся при узком понимании источников права таковыми.

Не являются источниками административного права РФ судебный и административный прецедент, правовая доктрина и правовой обычай. Прецеденты и доктрина вообще официально не считаются источниками права в России, в отличие от ряда стран, хотя фактически оказывают влияние на практику. Правовые обычаи же признаны лишь в гражданском праве, хотя фактически могут складываться и в административном праве.

Граждане и иностранцы