Административно-правовые формы правотворчества

И правоприменения

Понятие и виды административно-правовых форм. Из предыдущего параграфа следует, что исполнительная власть в лице ее органов непосредственно осуществляется лицами, занимающими государственные и муниципальные должности, а также государственными и муниципальными служащими. Для этого они должны внешне выражать властную волю; властные действия неминуемо имеют юридически-значимые последствия, в отличие от чисто совещательных, информационных и, тем более, технических (вспомогательных), например, делопроизводственных мероприятий, хотя и они чаще регулируются теми или иными нормами. Так, вспомогательный характер носит Научный центр правовой информации при Минюсте РФ, однако и непосредственно органы власти могут совершать действия вроде заявлений, обращений и т.п., не имеющие правового характера. В отдельных случаях, как уже говорилось, властными полномочиями могут наделяться и иные лица, например, Фонд социального страхования РФ или ФГУ «Государственная речная судоходная инспекция РФ».

Подобно тому, как в гражданском праве волеизъявления, имеющие юридическими последствия, именуются сделками, так в науке административного права используется понятие административно-правовых форм[74]. Административно-правовые формы – это управленческие и организационные действия органов исполнительной власти, осуществляемые должностными лицами и служащими, а в отдельных случаях иными лицами, в пределах их властных полномочий, и имеющие юридические последствия. Термин «формы» используется в связи с тем, что содержание управления, в т.ч. методы, не является предметом, во всяком случае, не должно являться, административного права как науки и учебной дисциплины (это предмет теории управления и других разделов знания); административное право решает именно задачи правового оформления, законности принимаемых решений; содержательная сторона будет затронута при перечислении примеров тех или иных форм.

Все административно-правовые формы, на наш взгляд, предпочтительнее делить на: 1) формы правотворчества и 2) формы правоприменения (принятие правоприменительных ненормативных (индивидуальных) правовых актов и заключение административных договоров, совершение других юридически значимых действий).

Правотворчество. Правотворчество – это принятие подзаконных нормативных правовых актов (односторонние действия органов исполнительной власти) либо заключение нормативных договоров (двусторонние и многосторонние действия органов исполнительной власти и иных лиц) в виде документов, содержащих административно-правовые нормы. То есть это установление различных правил в области публичного управления. В силу особой значимости этой административно-правовой формы для широкого круга лиц установлен перечень органов, правомочных принимать такие акты (в частности, ими не могут быть структурные и территориальные подразделения органов власти), перечень наименований подзаконных актов, принимаемых теми или иными органами власти, порядок их принятия, вступления в силу и обнародования, а в отдельных случаях и юридико-технические требования к их оформлению (в частности, неиспользование в подзаконных актах деления на статьи).

Так, правотворческая деятельность Президента РФ, если эту должность все же рассматривать в качестве административной, осуществляется путем принятия указов (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ), Правительство РФ принимает постановления (ст. 23 Закона о Правительстве РФ). Виды нормативных актов иных федеральных органов исполнительной власти определены Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009): это постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Таким образом, разъяснения, письма и т.п. не могут быть видом нормативного акта. Особые государственные органы, например, Банк России, принимают нормативные указания, положения и инструкции (ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Акты Президента и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания; официальными являются также тексты актов, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Особенностью обладают указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения, подлежащие, кроме того, скорейшему обнародованию по радио и телевидению (см. Федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положении). Нормативные акты Президента и акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования; иные акты Президента и Правительства, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания (может быть установлен другой порядок вступления их в силу).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и обязанности человека, положение юридических лиц или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, включающей правовую экспертизу, Министерством юстиции РФ и включению в Реестр таких актов в срок до 15 рабочих дней; они подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства (официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»). Акты, не требующие регистрации, публикуются в ведомственных изданиях, например акты Министерства природных ресурсов – в журнале «Государственное управление ресурсами» и газете «Природные ведомости». Кроме общеобязательных требований к опубликованию, в положениях о тех или иных органах власти может предусматриваться и размещение актов на их официальных сайтах. На неопубликованные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Акты вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу, а акты, не подлежащие опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Таким же образом субъекты федерации регулируют правотворческую деятельность собственных органов исполнительной власти. Согласно ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», главы субъектов РФ или их высших исполнительных органов принимают правовые акты в виде указов (постановлений) и распоряжений. Если говорить об Алтайском крае, то ст. 86 его Устава предусмотрено принятие нормативных правовых актов Губернатора и Администрации края в виде постановлений; что касается иных краевых органов исполнительной власти, то они, несмотря на то, что определяются в качестве правоприменительных, как говорилось ранее, в соответствии с ч. 8 ст. 5 Закона Алтайского края от 9 ноября 2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» могут наделяться функциями по принятию нормативных правовых актов, так, Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края вправе принимать решения и приказы. Положительным моментом является то, что в отличие от федерального уровня в Алтайском крае и ряде иных субъектов федерации пошли по пути принятия особого закона, посвященного законодательной и подзаконной правотворческой деятельности (речь о названном Законе о правотворческой деятельности, до него действовал закон 1995 г.). Согласно ему, подзаконные нормативные правовые акты краевых органов власти подлежат опубликованию (если не содержат закрытой информации) в течение 14 дней со дня подписания (принятия) в Сборнике законодательства Алтайского края или газете «Алтайская правда» и вступают в силу в день опубликования, если не предусмотрено иное, а акты, затрагивающие защиту прав человека, – через десять дней. Нормативные акты берутся на учет в аппарате Администрации края, а также направляются в Управление Минюста РФ по краю для включения в Федеральный регистр актов субъектов РФ (Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ 2000 г.). В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные нормативные правовые акты (в форме решений) принимаются только местными представительными органами, что исключает правотворчество местных администраций.

Нормативные договоры – это ранее называемые: 1) Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ; 2) международные соглашения российских и иностранных органов исполнительной власти о сотрудничестве на границе и т.п.; 3) соглашения о взаимной передаче полномочий органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ; 4) вертикальные и горизонтальные соглашения о сотрудничестве между органами исполнительной власти. В административном праве, в отличие от гражданского, есть только письменная форма договоров.

Формы правоприменения. Принятие правоприменительных ненормативных (индивидуальных) правовых актов – односторонние действия органов исполнительной власти, а в отдельных случаях иных лиц, которым были переданы властные полномочия, в виде документов, содержащих распорядительные решения, влекущие возникновение, изменение или прекращение административных прав и обязанностей. Принятие правовых актов такого вида является куда более распространенной практикой; это объясняется как значительно более широким кругом уполномоченных органов и лиц, в т.ч. территориальными подразделениями органов и лицами, вообще не являющимися по статусу органами власти, так и их правоприменительным характером, т.е. применением общих норм к конкретному случаю. Именно эти акты без преувеличения можно считать типичной административно-правовой формой: с одной стороны, в отличие от нормативных актов они более соответствуют подзаконной природе исполнительной власти (в идеале нормативными должны быть только законы), с другой, они несут строго официальную юридическую форму, обеспечивая законность принимаемых решений. Примерами ненормативных правовых актов выступают: акты оперативно-распоряди-тельного (разовые поручения) и хозяйственно-оперативного содержания, акты о создании и т.д. организаций (кроме органов власти), решения о назначении на должности или повышении по службе, решения о созыве совещаний (см. Общероссийский классификатор управленческой документации ОК 011-93 (утв. постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 № 299), технические акты, если они не содержат правовых норм (статистические формы, тарифные справочники и др.), акты рекомендательного характера, лицензии и шире все разрешения, удовлетворяющие заявления о праве ведения определенной деятельности, в т.ч. решения о регистрации прав и др., надзорные решения о приостановлении или отзыве лицензии или требования о прекращении какой-либо деятельности, акты выездных проверок, решения о возбуждении дел об административных правонарушениях и иные акты о применении административно-принудительных мер, акты о дисциплинарных взысканиях, постановления о разрешении споров и все акты, действие которых исчерпывается однократным применением. В названных выше источниках, устанавливающих виды принимаемых актов тем или иным органом власти, говорится и о ненормативных актах. Так, Президент РФ принимает с этой целью как указы, так и распоряжения, а в военной области также приказы и директивы (п. 1 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»), Правительство РФ или, например, Губернатор Алтайского края – распоряжения, иные органы исполнительной власти довольно свободны в выборе нужной формы. Главы местных администраций издают постановления и распоряжения (последние, по вопросам работы самой администрации), иные местные должностные лица – распоряжения и приказы (ст. 43 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Следует помнить, что подзаконные правовые акты нередко бывают смешанными, когда в одном документе содержатся и нормативные, и индивидуальные предписания, к примеру, об ответственном лице за его исполнение, такие акты в целом будут относиться к нормативным.

Заключение индивидуальных административных договоров – двусторонние и многосторонние действия органов исполнительной власти и иных лиц, в виде документов, содержащих индивидуальные права и обязанности сторон. Рассматривая источники административного права, мы, по сути, уже обозначили примеры такого рода действий, это: 1) контракты с государственными и муниципальными служащими, включая поступающих на военную службу (в силу вывода этих договоров из сферы трудового права) и 2) договоры, заключаемые между органами исполнительной власти и частными лицами. Множество иных договоров, заключаемых органами власти (о купле-продаже имущества, аренде, приеме на работу вспомогательного персонала и т.д.) не являются административно-правовыми формами (договорами), ибо здесь органы власти выступают не в роли властного лица, но в качестве равной стороны гражданских и трудовых отношений.

Совершение других юридически значимых действий – письменные, устные и иные действия исполнительных органов власти и иных управомоченных ими лиц, вне формы правовых актов, имеющие юридические последствия. Несмотря на положительные качества индивидуальных правовых актов (четкость, подконтрольность), нецелесообразно каждый шаг управления оформлять именно ими; но раз речь идет об осуществлении властных полномочий, а не прочих мероприятий, то они подобно иным административно-правовым формам имеют юридические последствия (акты официального толкования права могут быть обязательны для применяющих соответствующие нормы, влияют на оценку качества службы, влекут привлечение к ответственности и др.). Таковы акты официального толкования права (обычно содержащиеся в разъяснениях и письмах органов власти), письменные и устные ответы служащих на обращения граждан, письменное заключение о результатах служебной проверки, выдача справок, составление отчетов, устные и даже конклюдентные (с помощью свистка, жестов) требования и замечания работников милиции и других органов, досмотр вещей, проверка документов, устные служебные поручения, боевые приказы, физическое воздействие и применение оружия и др.