Порядок законотворчества

В России уже в Средние века действовали такие представительные органы власти, как вече старших городов, Боярская Дума, Земский Собор, Вече. В Новое время законосовещательным органом был Правительствующий Сенат, позднее Государственный совет. Законодательные органы действовали на автономных территориях Российской империи: в 1818 г. начал работу Польский сейм, а в 1864 – Финляндский. Наконец, в 1906 г. была учреждена общероссийская Государственная дума. В советские годы законодательство было в ведении Съезда Советов и Верховного Совета СССР, позднее, Верховного Совета РФ.

Правовое положение Федерального Собрания. Деятельность Федерального Собрания регулируется в основном гл. 5 Конституции РФ[47]. Федеральное Собрание – парламент – является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94). Только этот орган осуществляет федеральную законодательную власть. Поэтому в Конституции его название приводится без добавления слов «Российской Федерации», хотя в иных законах название состоит из четырех слов. Определение, кроме указания на законодательную направленность деятельности Федерального Собрания, называет его также представительным органом, что означает наиболее демократический характер этого органа: если Президент РФ может быть избран и небольшим перевесом половины избирателей, то смысл парламента представлять и оппозиционные партии, а также интересы каждого субъекта федерации. Слово «парламент» вошло в определение в качестве широко известного термина для обозначения законодательных органов; так первоначально называлась судебная палата в средневековой королевской курии Франции, позднее так стал называться представительный орган Англии.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (названия по сути воспроизводят наименования дореволюционных Государственного совета и Государственной думы) (двухпалатными являются парламенты большинства стран, а одна палата, например, в Микронезии, Новой Зеландии, Украине, Швеции, Финляндии). Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации. Порядок формирования Совета Федерации Конституцией не определен, отдавая это на регулирование отдельного закона. Таким образом, он не обязательно должен избираться, как было в начале 90-х годов. Действующим Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ предусмотрено назначение по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта федерации, а согласно новым изменениям они должны быть из числа местных или региональных депутатов.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий (см. также Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ). Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент может созвать заседание ранее. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

Конституцией предусмотрено, что палаты избирают из своего состава Председателей и их заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком, а также образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Подробнее это расписывается в принимаемых палатами регламентах (см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г.
№ 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ»).

К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ;

б) решение вопроса о доверии Правительству РФ;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (этот орган образуется для осуществления парламентского контроля за исполнением федерального бюджета, порядок деятельности которого определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ»);

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По всем названным вопросам принимаются постановления.

К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ;

б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

д) назначение выборов Президента РФ;

е) отрешение Президента РФ от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. По данным вопросам также принимаются постановления.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ», палаты Федерального Собрания вправе создавать комиссию для парламентского расследования, например, в 2009 г. такая комиссия расследовала причины аварии на Саяно-Шушенской ГЭС. Расследование не может производиться в отношении Президента РФ, судов и уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и следствия.

Среди перечисленного не была названа законотворческая функция, т.к. об этом говорится отдельно в ст. 104-108 Конституции.

Государственная Дума распускается Президентом после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ и может быть распущена в случае двукратного выражения недоверия Правительству РФ. В случае роспуска Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Дума не может быть распущена: 1) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 2) в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения; 3) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента; 4) при двукратном выражении недоверия Правительству, в течение года после ее избрания.

Алтайское краевое Законодательное Собрание. Говоря о федеративном устройстве страны, ранее уже было отмечено, что в субъектах РФ создаются собственные законодательные (представительные) органы, например, Законодательные Собрания в Алтайском крае и Республике Карелия, Государственное Собрание – Эл Курултай Республики Алтай и Ил Тумэн Республики Саха, Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея, Великий хурал Республики Тыва, Самарская Губернская Дума или просто Парламент Чеченской Республики. В отличие от Федерального Собрания, в большинстве субъектов федерации законодательные органы являются однопалатными, хотя в Республике Тыва и Свердловской области они двухпалатные. Подробнее остановимся на законодательной власти Алтайского края.

Алтайское краевое Законодательное Собрание (далее – Законодательное Собрание) – постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти Алтайского края – образовано и действует в соответствии с ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, гл. II (ст. 4-15) Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», гл. 8 (ст. 67-77) Устава (Основного Закона) Алтайского края, Законом Алтайского края от 8 мая 2001 г. № 22-ЗС «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании», Законом Алтайского края от 4 декабря 2000 г. № 76-ЗС «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания» и Регламентом Алтайского краевого Законодательного Собрания (принят постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 9 января 2001 г. № 7). Надо признать, в основном его вопросы урегулированы федеральным законом, оставляя на долю края определение вопросов наименования органа, численности депутатов, срока их полномочий в пределах рамочного пятилетнего срока и т.п. Законодательное Собрание состоит из 68 депутатов, избираемых по новым правилам на 5 лет; депутаты могут работать на профессиональной основе, в ином случае они не могут одновременно замещать иные государственные и муниципальные должности. В структуру Законодательного Собрания входят Председатель, его заместители, постоянные комитеты, комиссии и депутатские объединения. Среди полномочий Законодательного Собрания назовем: принятие законов Алтайского края и постановлений; утверждение краевого бюджета; толкование Устава; контроль за исполнением краевых законов; наделение полномочиями Губернатора края по представлению Президента РФ (кандидатуры которому предлагает наиболее многочисленная партийная фракция); дача согласия на назначение первого заместителя Губернатора, руководителей отдельных органов исполнительной власти и прокурора края; и др. Законодательное Собрание может быть распущено в случаях: установления судом принятия депутатами нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству или Уставу, и не устранения противоречий в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда (Губернатором или Президентом РФ после предупреждения); факта не проведения сессий в течение 3 месяцев, установленного судом (Губернатором); отклонения дважды представленной кандидатуры Губернатора Алтайского края Президентом РФ.

Не являются законодательными органами Общественные палаты РФ и субъектов РФ, созданные на основании соответствующих законов (см. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ЗС «Об Общественной палате РФ»; Закон Алтайского края от 3 ноября 2005 г.
№ 87-ЗС «Об Общественной палате Алтайского края») в целях взаимодействия государства с представителями некоммерческих организаций и имеющие право общественной экспертизы проектов законов, результаты которой носят рекомендательный характер (сложно оценивать данное явление, где наряду с плюсами прослеживается констатация не вполне представительного характера самих законодательных органов власти). Не являются законодательными органами власти и так называемые молодежные парламенты – своего рода место встречи политически активной молодежи при органах власти.

Порядок законотворчества. Законотворческая деятельность есть основная роль законодательного органа. Порядок законотворчества (законодательный процесс) можно разделить на 4 этапа.

1. Законодательная инициатива, т.е. внесение законопроектов федеральных законов в Государственную Думу. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

2. Принятие законопроектов Государственной Думой. Законопроекты выносятся на обсуждение Советом Государственной Думы. Само принятие проходит в трех чтениях, каждое из которых оформляется постановлением (см. раздел III Регламента Государственной Думы). Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией (имеются в виду случаи повторного принятия отклоненных законов или принятия федеральных конституционных законов). Принятые законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

3. Одобрение законопроектов Советом Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ;
е) войны и мира.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

4. Подписание и обнародование законов Президентом РФ. Президент в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует его. Если Президент отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию. Конституционный Суд РФ в постановлении от 6 апреля
1998 г. № 11-П указал на обязанность подписания даже неконституционных законов, т.к. противоречие закона Конституции РФ устанавливается только Судом.

Некоторыми особенностями обладает принятие федеральных конституционных законов, которые в отличие от федеральных принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Такие законы считаются принятыми, если они одобрены большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Они в течение четырнадцати дней подлежат подписанию Президентом, без права на отклонение, и обнародованию. (Про Законы РФ о поправках к Конституции РФ говорилось ранее.)

Что касается обнародования законов, то это урегулировано в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Они подлежат опубликованию в течение 7 дней после подписания в Российской газете, Собрании законодательства РФ или Парламентской газете и вступают в силу по истечении 10 дней после первого опубликования, если самим законом не установлен другой срок (чаще всего законы содержат норму о вступлении в силу с момента опубликования).

Порядок законотворчества в Алтайском крае (ст. 74-75 Устава (Основного Закона) Алтайского края) в целом схож с вышеизложенным с учетом однопалатности Законодательного Собрания. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам (депутату) Законодательного Собрания, Губернатору края (чей проект рассматривается в первоочередном порядке), представительным органам местного самоуправления, избирателям Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа, представившим в Законодательное Собрание проект закона или иного нормативного правового акта в порядке краевой народной законодательной инициативы. Право законодательной инициативы принадлежит также Алтайскому краевому суду, Арбитражному суду Алтайского края, Уполномоченному по правам человека в Алтайском крае, прокурору Алтайского края, Алтайскому краевому Совету профсоюзов и Избирательной комиссии Алтайского края по вопросам их ведения. Проекты законов Алтайского края о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Алтайского края, иные проекты законов Алтайского края, предусматривающие расходы, покрываемые за счет краевого бюджета, рассматриваются по представлению Губернатора либо при наличии его заключения. Принятые законы не позднее десяти дней направляются Губернатору Алтайского края для подписания и обнародования, который в течение десяти дней со дня поступления к нему закона подписывает и обнародует его. В соответствии со ст. 33 Закона Алтайского края от 9 ноября 2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» обнародование осуществляется в газете «Алтайская правда» и (или) Сборнике законодательства Алтайского края. (Закон может быть до истечения срока, установленного для его подписания, отклонен Губернатором и возвращен в Законодательное Собрание для повторного рассмотрения с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении отклоненного закона он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством голосов не менее двух третей установленного числа депутатов, то Губернатор обязан подписать его в течение пяти дней со дня поступления к нему закона без права повторного отклонения.)

Нормативные правовые акты субъектов РФ, в т.ч. законы, включаются в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ (Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ»; Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904); в Алтайском крае ведется и собственный систематизированный Реестр нормативных правовых актов Алтайского края (утв. постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от 8 мая 2001 г. № 121) (обновляется по состоянию на 1 января каждого года и помимо законов включает также нормативные постановления Администрации Алтайского края).