Политические и экономические реформы в России конца XX – начала XXI вв. повлекли за собой изменения многих сфер социальной практики, в частности, падение уровня доходов, и как следствие – снижение уровня жизни большей части населения; резкая поляризация между богатыми и бедными; увеличение количества беженцев и вынужденных переселенцев; снижение рождаемости. Поэтому появилась необходимость в повышении эффективности социальной защиты населения, реализуемая через систему социального обслуживания. Это в свою очередь привело к переосмыслению опыта социального обеспечения населения в советский период, сущность которого заключалась в политике государственного патернализма, ориентированного в основном на решение материальных проблем лиц, оказавшихся в сложной жизненной ситуации.

Очевидно, что социальная политика прошлых лет не отвечала потребностям общества, что на практике не позволяло в полной мере удовлетворить потребности граждан в социальных услугах. Поэтому закономерно возникла необходимость реформирования системы социального обслуживания населения.

В данной статье предпринимается попытка рассмотрения системы социального обслуживания и анализа пути ее реформирования.

Изучая теоретические основы любого процесса, необходимо четко понимать его основные категории.

Системный анализ, заключающийся в изучении информации о важнейших сторонах и связях между элементами социального обслуживания, показывает, что в научных публикациях имеются различные определения социального обслуживания. В «Словаре социальной работы», Р. Баркера, под социальным обслуживанием понимается предоставление конкретных социальных услуг людям, зависящим от других людей (тем, кто не может позаботиться сам о себе), в целях удовлетворения их потребностей, обеспечивая им нормальное развитие.

Е.И. Холостова трактует социальное обслуживание, как совокупность мер, направленных на оказание социальной помощи нуждающимся гражданам, с целью сохранения общественного здоровья, стабилизации жизнедеятельности, разрешения кризисных ситуаций, развития самообеспечения и взаимопомощи.

Г.С. Максимова считает, что социальное обслуживание является социальным институтом, который включает нормы, правила, установки, регулирующие отношения в данной области, а также учреждения, имеющие полномочия и обладающие материальными ресурсами для предоставления помощи индивиду, удовлетворяя его потребности в социальных услугах, которые обеспечивают его жизнедеятельность и способствуют развитию внутренних сил.

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 442-ФЗ), социальное обслуживание – деятельность по предоставлению социальных услуг населению.

Поэтому, необходимо отметить, что сущностным ядром деятельности системы социального обслуживания являются социальные услуги. Концепция социальных услуг состоит в предоставлении каждому клиенту возможностей личностного развития, а также в возможном изменении ценностей и жизненных ориентиров.

Мы полагаем, что социальное обслуживание необходимо рассматривать как систему, которая представляет совокупность норм, правил, установок, регулирующих отношения в этой системе, а также сеть учреждений, обладающих межведомственной взаимосвязью, определенным порядком взаимодействия органов социального обслуживания, наделенных полномочиями, владеющими материальными средствами для оказания помощи конкретному человеку, удовлетворения его потребностей в социальных услугах, обеспечивающих его жизнедеятельность и развитие внутренних ресурсов.

Исследование темы затрудняется тем, что в российской науке в широкий оборот еще не вошло определение такого термина, как «реформирование системы социального обслуживания», и нет единой трактовки его сущности.

Глагол «реформировать» указывает на предписанные или планируемые попытки устранения обнаруженной проблемы, на усовершенствование посредством реформ. Поэтому термин «реформирование», мы будем трактовать через глагол «реформировать». Т. И. Грицкевич справедливо говорит о том, что на данный момент в справочниках и научных трудах наблюдается дефицит его определений. Продолжая эту мысль, мы отмечаем, что и трактование понятия «реформа» содержится не во многих научных источниках. Классическое определение реформы заключается в преобразовании, изменении, переустройстве какой-либо структуры, не разрушающее фундамента существующей социальной структуры.

Термин «реформирование» нам удалось обнаружить только в одном источнике справочной литературы, и то это больше отсылка, чем определение: «реформирование – процесс действия по значению несовершенного глагола «реформировать». На наш взгляд, реформирование в системе социального обслуживания – это способ усовершенствования сферы социального обслуживания или отдельных ее элементов без изменения сущности этой сферы, используемый государственной властью, в целях преодоления трудной жизненной ситуации получателей социальных услуг. Иными словами, реформы являются своеобразным двигателем развития системы социального обслуживания, а реформирование – государственным механизмом, управляющий этим двигателем в масштабе всей системы.

Рассмотрим более подробно опыт реформирования системы социального обслуживания в России.

За последние годы ситуация в сфере социального обслуживания населения претерпела значительные изменения. Одна из основных целей реформирования системы социального обслуживания – это превращение гражданина из пассивного потребителя услуг в активного преобразователя, несущего персональную ответственность за свою судьбу.

Важной вехой в реформировании системы социального обслуживание стало принятие в 2013 г. Федерального закона № 442-ФЗ. Новый федеральный закон серьезно меняет систему социального обслуживания.

Представляется важным обратиться к основным новациям закона. Среди основных изменений стоит отметить появление термина «получатель социальных услуг», сменившего термин «клиент социальной службы». Получателем социальных услуг является гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга.

Также в новом законе появляется понятие «поставщик социальных услуг», трактуемое как «юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание». Фактически социальные услуги оказывались частными предпринимателями и ранее, однако четкое закрепление этого на законодательном уровне произошло впервые.

В субъектах Российской Федерации сформированы регистры получателей социальных услуг и реестр поставщиков социальных услуг, подлежащий опубликованию на официальном сайте уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Следует отметить, что Федеральный закон № 442-ФЗ не содержит понятия «трудная жизненная ситуация». Согласно ст. 15, гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании при наличии определенных обстоятельств.

Вводится понятие «профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании», которое включает систему мер, направленных на выявление и устранение причин, послуживших основанием ухудшения условий жизнедеятельности граждан, снижения их возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.

Также в законе появляется понятие «социальное сопровождение» – содействие в предоставлении педагогической, юридической, медицинской, психологической социальной помощи, которые не относятся к социальным услугам. Социальное сопровождение основывается на межведомственном взаимодействии соответствующих организаций и фиксируется в индивидуальной программе предоставления социальных услуг.

Новый закон поспособствовал изменению подхода к перечню предоставляемых социальных услуг. До вступления в силу нового закона граждане получали консультативную и материальную помощь, социальное обслуживание на дому и в стационарных учреждениях, временный приют, реабилитационные услуги, а также имели право на дневное пребывание в учреждениях социального обслуживания.

После принятия нового закона граждане могут рассчитывать на получение следующих социальных услуг: социально-правовых; социально-бытовых; социально-медицинских; социально-трудовых; социально педагогических; социально-психологических; срочных социальных услуг; услуг, повышающих коммуникативный потенциал получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности.

С принятием нового закона бесплатно получить социальные услуги могут: лица, не достигшие совершеннолетнего возраста; граждане, которые пострадали во время вооруженных межнациональных/межэтнических конфликтов, чрезвычайных ситуаций и граждане, доход которых не превышает полуторной величины суммы прожиточного минимума, установленной регионом для бесплатного предоставления социальной услуги.

Предоставление социальных услуг, согласно ст. 17 осуществляется на основании договора, заключаемого между гражданином либо его законным представителем и поставщиком социальных услуг, в основе которого индивидуальная программа предоставления социальных услуг. Индивидуальная программа составляется, основываясь на потребностях гражданина в социальных услугах, пересматривается не реже чем раз в три года, в зависимости от изменения этой потребности. Индивидуальная программа для гражданина или его законного представителя обладает рекомендательным характером, для поставщика социальных услуг – обязательным характером. Индивидуальная программа включает сведения, указывающие на форму социального обслуживания, периодичность, виды, условия, объем, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, сроки предоставления социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению. Реализуемая реформа законодательства в сфере социального обслуживания обеспечивает право каждому принимать участие в формировании индивидуальной программы предоставления социальных услуг, а также быть самостоятельным в выборе набора услуг и поставщиков этих услуг.

Таким образом, федеральный закон № 442 – ФЗ определяет основной принцип социального обслуживания, заключающейся в смене категориального подхода в предоставлении услуг (то есть всем «льготным» категориям граждан) на адресное предоставление услуг (то есть социальные услуги предоставляются, если гражданин имеет обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности).

Вывод

Подводя итог, можно констатировать, что реформирование социального обслуживания направлено на мотивирование граждан на самостоятельное преодоление жизненных трудностей, адресный подход, а также на повышение количества и разнообразия предоставляемых гражданам услуг.

Среди главных научных проблем, требующих внимания исследователей (теоретиков в тесном союзе с практиками) можно назвать следующие:

1)  разработка концептуальной модели менеджмента в социальной работе;

2) проектирование организационных структур управления социальной работой на региональном и федеральном уровне;

3) оценка эффективности работы социальных служб (учреждений, организаций и их структурных подразделений);

4) разработка критериев оценки текущей деятельности и аттестация персонала (социальных работников) социальных служб;

5)  мотивационный подход к руководству персоналом, новые персонал-технологии;

6)  разработка научных методов прогнозирования социальной работы;

7)  исследование информационных потоков и качества коммуникаций в территориальных системах социальной работы.

Разумеется, что в данном случае определены далеко не все проблемы, решение которых могло бы способствовать повышению эффективности работы социальных служб. Но бесспорно и другое: решение далее части обозначенных проблем принесет несомненную пользу практике социальной работы.