В настоящее время управление задолженностью Российской Федерации перед международными финансовыми организациями (далее МФО) нацелено на минимизацию привлечения новых займов и ускоренное использование средств займов по действующим проектам.

Следует исходить из необходимости сохранения сформировавшейся в предыдущие годы тенденции к привлечению займов МФО только на цели реализации задач общегосударственного значения, увеличивая при этом российское софинансирование осуществляемых проектов.

Минимизация внешних заимствований не означает свертывание сотрудничества с международными финансовыми организациями. Акцент в отношениях с МФО в перспективе будет смещаться в сторону оказания России консультационно-аналитического содействия по структурному реформированию отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных параметров, использования Россией опыта международных организаций в организации проектного финансирования. При этом имеется в виду, что такое содействие будет оказываться за счет средств операционных бюджетов МФО, а также грантовых средств. Решение задачи сокращения заимствований у МФО, однако, может потребовать некоторого увеличения объема привлекаемых от МФО средств, с тем, чтобы ускорить реализацию уже действующих проектов.

Несмотря на имеющиеся положительные результаты осуществления проектов с привлечением средств МБРР (или Всемирного банка) и ЕБРР, надо отметить, что тематические проверки, проведенные, например, Счетной палатой РФ по вопросам исполнения отдельных займов, и рассмотрение всего портфеля проектов показывают, как правило, на недостаточно эффективное и рациональное использование заемных средств. Во многом это является следствием отсутствия опыта участия России в МФО и, тем более, в качестве страны-получателя их кредитов и услуг.

С другой стороны, отсутствует опыт работы в местных условиях Российской Федерации самого Всемирного банка или ЕБРР, созданного специально для оказания финансовой помощи развивающимся странам Азии, Африки и Латинской Америки (по терминологии ООН того периода - слаборазвитых стран). Это является одной из основных причин того, что начиная со времени вступления Российской Федерации в члены Всемирного банка и ЕБРР ни один инвестиционный проект не был реализован без каких-либо проблем или выполнен в сроки, установленные ее соглашениями с этими организациями. Сроки завершения реализации проектов в ряде случаев достигали 8 лет. Нельзя исключить наличия субъективных причин, связанных с заинтересованностью персонала групп реализации проектов сохранять status quo (особенно когда их функции возлагаются на специально созданные для этих целей общественные фонды с высоким уровнем оплаты труда сотрудников и привлекаемых отечественных и иностранных консультантов).

Для определения финансовой эффективности инновационного (инвестиционного) проекта, расходования средств и погашения кредитов МБРР/ЕБРР предлагается:

1. При подготовке реализации инновационных (инвестиционных) проектов, финансируемых за счет средств займов МБРР и ЕБРР, определить потребность в инвестициях и/или гарантиях по привлекаемым финансовым ресурсам:

общий объем инвестиций, необходимых для реализации инновационного проекта;

объем финансирования, запрашиваемый у кредитора и других МФО;

объем собственных привлекаемых средств и их доля в общей потребности финансирования;

бюджетное финансирование (из федерального и регионального бюджетов) и/или средства внебюджетных фондов;

заимствования на фондовом рынке (дополнительная эмиссия акций, выпуск облигаций и т.д.);

объем необходимых гарантий и виды покрываемых ими рисков (технические, коммерческие, экологические и т.д.);

дополнительное обеспечение возврата кредита (залог имущества заемщика, переуступка прав по контрактам на поставки производимой продукции и т.д.);

предварительный краткий план денежных расходов, поступлений и выплат средств кредита МБРР (или ЕБРР) на период реализации инновационного проекта (источники возврата привлекаемых заемных средств и предварительный график возврата заемных средств, с учетом процента за кредит поставке процента ЛИБОР + 2,5%).

2. Процедура обработки данных базируется на анализе сравнительных характеристик (сравнение показателей), полученных в ходе оценки объекта, и предусматривает получение расчетных данных по эффективности проекта в следующих разрезах:

а) экономическая эффективность проекта:

показатели эффективности проекта (сокращение государственных субсидий, экономия издержек производства, выпуск дополнительной продукции, рост экспортного потенциала и др.);

увеличение поступлений в федеральный и региональный бюджеты;

б) экологическая эффективность проекта:

категория проекта с точки зрения возможности неблагоприятного воздействия и масштаб воздействия на окружающую среду (национальный, региональный, местный);

соблюдение требований природоохранного законодательства;

прогнозируемое снижение/повышение выбросов, сбросов и отходов;

проведение специального экологического аудита;

в) социальная эффективность проекта.

3. Процедура ведения учета, составления отчетности и проведения контроля (аудита) инновационного (инвестиционного) проекта базируется на требованиях, изложенных в нормативно-правовых актах и внутрифирменных стандартах, изложенных в соглашении (контракте, договоре) между партнерами.

На основе учетных данных происходит стоимостная оценка объекта интеллектуальной собственности, который приходуется в виде нематериальных активов на балансе органа, ответственного за реализацию проекта (с обязательным условием его публичного размещения для ознакомления российской общественности с результатами научных изысканий и консультаций, проведенных в процессе реализации инновационного проекта).

В связи с этим целесообразно определить цикл направления отчетности ее потребителям, включая контролирующие органы.

Цикл направления отчетности ее потребителям при реализации инновационного (инвестиционного) проекта, финансируемого за счет средств займов МББР и ЕБРР (под государственную гарантию субфедеральных органов исполнительной власти или муниципальную гарантию муниципального образования), представлен на рисунке 3.

В процессе соблюдения условий данной процедуры в условиях реализации инновационного (инвестиционного) проекта (реализация осуществляется предпринимательскими структурами при участии государства как гаранта), финансируемого за счет займов МБРР или ЕБРР, естественной потребностью станет необходимость оценки и оприходования созданных объектов интеллектуальной собственности в виде нематериальных активов (случаи необеспечения по исполнению требований в рамках данных условий будут выявлять в процессе государственного контроля (финансового аудита или аудита эффективности использования государственных средств), в том числе посредством проведения аудита государственных долговых обязательств).

Собственно это может стать тем основным результатом, который будет достигнут в процессе взаимодействия государства и предпринимательских структур, участвующих в реализации инновационных (инвестиционных) проектов, финансируемых за счет средств МФО (МБРР, ЕБРР).

Главной задачей аудита эффективности по использованию государственных средств на инновационное или инвестиционное развитие конечных заемщиков-участников рассматриваемых проектов должна стать оценка эффективности результатов реализации инновационного (инвестиционного) проекта:

оценка финансовой эффективности, учитывающая финансовые результаты (последствия) реализации проекта для его непосредственных участников;

оценка бюджетной эффективности, отражающая последствия для бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного);

оценка экономической эффективности, учитывающая затраты и результаты, связанные с реализацией проекта, в том числе социальные и экологические последствия.

Вполне логично разработать и определить другие варианты подобных оценок эффективности (с учетом требований, например, аудита эффективности использования государственных заемных средств).

В результате проведенной работы можно получить финансовую, бюджетную и экономическую оценку инновационных (инвестиционных) проектов. Базовым показателем является достигнутый бюджетный эффект от реализации указанных проектов.

Дополнительно можно отразить направления собственных средств участника инновационного проекта, оценку изменения инвестиционной привлекательности, прогноз финансового состояния предприятия.

В связи с этим следует учесть уже имеющийся опыт работы с такими проектами. Наиболее значительное снижение эффективности из-за задержек в освоении средств займов было обусловлено финансовым кризисом 1998 г., когда конечные заемщики средств были вынуждены многократно увеличить выплаты (в рублевом эквиваленте) по обслуживанию и погашению перекредитованных им средств МБРР и ЕБРР. Это привело к резкому сокращению или срыву работ по инвестиционным проектам, причем там, где эта деятельность имела наиболее конкретный характер и была нацелена на получение практических результатов. В связи с тем, что финансирование работ осуществляется, например, согласно правилам Всемирного банка через аккредитованные коммерческие банки, кризис привел к практическому прекращению использования средств по этим кредитным линиям.

В меньшей степени кризис сказался на положении центральных органов управления этих проектов, а также выполнении проектов, связанных с получением консультационной помощи, поддержкой реформ в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве и других подобных проектах.

Все это привело, помимо срывов проектной деятельности, к нарушениям выполнения финансовых обязательств перед федеральным бюджетом конечных заемщиков кредитов МБРР и ЕБРР, в первую очередь администраций субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и их предприятий. В качестве мер по выходу из создавшегося положения органы исполнительной власти провели сокращение первоначально установленных размеров займов с учетом возможностей конечных заемщиков в полной мере выполнять взятые на себя финансовые обязательства перед федеральным бюджетом.

Процедура сокращения неэффективно используемых займов (субзаймов) методологически отработана слабо и имеет длительный (до 1 года) период исполнения. По существу сокращения объемов финансирования уже действующих проектов и другие недостатки в управлении кредитными средствами МБРР и ЕБРР являются проявлением недостаточного внимания к вопросам планирования проектной деятельности и отсутствия гибкой системы ее корректировки как в нашей стране, так и, например, у Всемирного банка, впрочем не пострадавшего финансово от малой эффективности использования его ресурсов.

По нашему мнению, для повышения эффективности государственного финансового контроля за использованием займов МБРР или ЕБРР необходимо, во-первых, разработать и принять методику и соответствующий порядок оценки эффективности реализации займов.

Очевидно, что невозможность оценки эффективности проекта на основе утвержденных принципов и критериев существенно тормозит и снижает эффективность системы финансового контроля. Отсутствие утвержденной методики лишает возможности достаточно оперативно и точно определить эффективность исполнения проекта, что в свою очередь могло бы дать возможность оперативно принимать решения о целесообразности вложений, эффективности использования займов, рациональности дальнейшего использования средств по какому-либо направлению. В конечном счете утверждение подобной методики помогло бы значительно усовершенствовать действующую систему контроля.

По нашему мнению, одним из путей повышения эффективности и оптимизации государственного финансового контроля за использованием займов МБРР или ЕБРР является формирование более действенной законодательной базы, направленной на повышение ответственности органов и должностных лиц за нарушения, выявленные в ходе проверок. Важным вопросом является также и формирование законодательной базы для внедрения международных стандартов в ревизионную практику, а также методик проведения и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий на базе изучения и анализа международного опыта.

Действенным шагом к повышению эффективности государственного финансового контроля за использованием займов МБРР, по нашему мнению, должно стать усиление координации действий по управлению государственным долгом органов государственного финансового контроля и других государственных структур, на которые в соответствии с законодательством, наряду с основными задачами, возложены отдельные функции финансового контроля. При этом необходимо четко разграничить полномочия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению финансовых нарушений.

Координация усилий обеспечит прозрачность и гласность результатов контрольных мероприятий на базе плановых мероприятий по обсуждению отчетов о проверках и выявленных значительных нарушениях финансового и бюджетного законодательства.

Общие усилия позволят создать единую информационную систему для доступа к данным, единую базу данных по государственному долгу, необходимые для контроля за формированием и исполнением бюджетов. Только усиление координации и совместные действия позволят разработать единую методологию учета внешних долговых обязательств.