Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Иными словами, это — отношения, которые возникают, осуществляются, изменяются и прекращаются в соответствии с предписаниями норм земельного права. Права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельного права, составляют содержание земельных правоотношений.
Для характеристики земельных правоотношений используется метод классификации, или распределения правоотношений по труппам в соответствии с выбранными критериями. Наиболее распространена классификация земельных правоотношений по основным институтам земельного права. В соответствии с этим критерием земельные правоотношения можно классифицировать на правоотношения собственности на землю, землепользования, государственного земельного управления, правоотношения в области охраны земель и правоотношения юридической ответственности.
Правоотношения собственности имеют место в случаях установления той или иной формы собственности на земельный участок. Они возникают при приватизации государственных или муниципальных земель, при купле-продаже или иных сделках, связанных с отчуждением земель, при конфискации, реквизиции земель. Правоотношения собственности на землю занимают основополагающее место, так как во многих случаях определяют содержание других видов правоотношений.
Правоотношения землепользования являются составной частью правоотношений собственности, поэтому для собственника они возникают одновременно с отношениями собственности и не требуют для этого особых дополнительных оснований. Одновременно правоотношения землепользования могут выделяться из правоотношений собственности и приобретать самостоятельное значение в силу того, что не во всех случаях собственник сам использует свой земельный участок, а заинтересован в передаче прав пользования другим лицам. В этом случае между собственником и таким заинтересованным лицом возникают правоотношения землепользования, в рамках которых обе стороны принимают на себя взаимные права и обязанности. Для возникновения правоотношений землепользования требуются дополнительные фактические и юридические условия, закрепляющие такие взаимные права и обязанности.
Правоотношения землепользования можно подвергнуть более детальной классификации. Так, в зависимости от категории земель правоотношения землепользования можно разделить на правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель лесного и водного фондов, земель запаса. По условиям возникновения права землепользования можно выделить правоотношения общего и специального землепользования, по времени реализации — правоотношения срочного и бессрочного землепользования.
Правоотношения государственного земельного управления имеют место в случаях, когда государственные и местные органы (если им делегированы государственные полномочия) выполняют возложенные на них функции управления. Они включают предоставление земель в собственность либо пользование с выдачей и регистрацией необходимых документов, учет земель и ведение земельного кадастра, землеустройство и лицензирование землеустроительных работ, контроль за использованием и охраной земель и привлечение нарушителей к юридической ответственности.
Правоотношения в области охраны земель охватывают общественные отношения, урегулированные теми нормами земельного права, которые нацелены на сохранение полезного потенциала земли как основы хозяйственной деятельности и элемента окружающей природной среды. Их содержание составляют права и обязанности собственников и пользователей по охране земель, включая мероприятия по мелиорации, рекультивации земель, консервации земель и восстановительные мероприятия на загрязненных и деградированных землях.
Правоотношения юридической ответственности возникают при нарушении норм земельного права, субъективных прав и обязанностей собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земель. Данные правоотношения в отличие от других, упомянутых выше, реализуются на основании норм как земельного, так и иных отраслей права. Соответственно структуре этих отраслей можно выделить правоотношения уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной ответственности.
В реальных ситуациях земельные правоотношения проявляются как сложное сочетание различных видов. Скажем, ведение фермерского хозяйства на земельном участке реализуется через правоотношения собственности, когда для этих целей приобретается земельный участок; через правоотношения государственного управления, когда государственные органы контролируют состояние земельного участка или проводят учетные действия, правоотношения охраны земель, когда фермеры проводят мелиоративные мероприятия, и т.д.
Возникновению, изменению и прекращению земельных правоотношений предшествуют юридические факты — события или действия (бездействие), с которыми право связывает определенные юридические последствия. Эти юридические факты называются основаниями возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений. Они могут носить как правомерный, так и неправомерный характер. Не все события, действия или бездействие относятся к основаниям возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений, а только те из них, которые признаются законодательством таковыми.
Общим основанием возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений являются наличие правовой нормы и действия граждан, совершаемые по собственному волеизъявлению в соответствии с данной нормой. В отдельных случаях наличие закона служит достаточным и единственным основанием для возникновения, изменения или прекращения земельных правоотношений. Это означает, что для их реализации не требуется дополнительных юридически значимых действий. Типичным примером является право общего землепользования граждан, которое осуществляется свободно, т.е. без дополнительных разрешений. Так, граждане имеют право совершать допускаемые законом действия на землях общего пользования в городах, на берегах водоемов общего пользования, землях лесного фонда, не закрепленных в пользование за отдельными гражданами и юридическими лицами, иных землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и общее пользование которыми не ограничено, без специальных разрешений, а лишь в силу соответствующих положений Земельного, Лесного и Водного кодексов, иных нормативных правовых актов. Правомерность такого основания в конкретных случаях определяется на месте в зависимости от того, допустимо ли общее землепользование в пределах данного земельного участка и не требуется ли при этом соблюдение каких-либо особых условий.
Закон также может служить единственным основанием возникновения отношений государственной собственности. В этом случае такие правоотношения возникают по поводу всех земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, на основании ст. 214 ГК РФ. На основании закона (поправки к Конституции СССР 1978 г., Основ земельного законодательства, Конституции РФ, Земельного кодекса) в свое время были прекращены отношения исключительной государственной собственности на землю и осуществлен переход к государственной форме собственности. Наличие закона и действия, совершенного в его нарушение (бездействия), достаточно и для возникновения отношений юридической ответственности.
Однако в большинстве случаев возникновение, изменение и прекращение земельных правоотношений требуют соблюдения дополнительных условий. Одним из таких условий является необходимость получения заинтересованными субъектами специальных документов, издаваемых государственными органами и, по сути, удостоверяющих право на совершение определенного рода действий, связанных с землями. Речь идет о государственных разрешительных документах — лицензиях, свидетельствах. Применительно к земле своего рода разрешением на совершение определенных действий служит также договор между заинтересованными субъектами, учитывая, что договоры, предметом которых выступают земельные участки, подлежат санкционированию государством, что реализуется через процедуру государственной регистрации договоров.
В зависимости от права на земельный участок, который желает получить субъект, целей землепользования и категории земель документы, служащие основанием возникновения земельных правоотношений, могут быть различными. Для возникновения права частной собственности физических и юридических лиц помимо наличия соответствующих правовых норм необходимо получение свидетельства о регистрации права собственности. Возникновению права собственности РФ, субъектов РФ, а также муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю предшествуют включение земельных участков в состав соответствующих категорий земель и утверждение перечней земельных участков Правительством РФ, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности.
Право пользования землями лесного фонда возникает на основании договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования либо договора концессии участка лесного фонда, заключаемого заинтересованным пользователем с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, а также дополнительно лесорубочного билета, ордера
или лесного билета, выписываемых лесхозами и другими уполномоченными государственными органами.
Право пользования землями водного фонда приобретается на основании лицензии на водопользование, выдаваемой специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, и договора водопользования, заключаемого в соответствии с лицензией между органом исполнительной власти субъекта РФ и заинтересованным субъектом.
Для возникновения арендных отношений и отношений временного пользования на иных категориях земель не требуется наличие такого сложного комплекта документов, а необходимо лишь заключение договора.
При совершении сделок с землей в большинстве случаев предусматривается заключение договора. К примеру, договор купли-продажи (купчая) является необходимым условием возникновения отношений частной собственности на землю при совершении сделки купли-продажи либо при приобретении прав на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Также договором оформляется сделка дарения земельного участка и передачи земельной доли в доверительное управление.
При наличии спора по земельному участку основанием возникновения того или иного права служит вступившее в законную силу решение суда.
Земельное законодательство устанавливает различные процедуры издания необходимых государственных разрешительных документов и заключения договоров, которые предусматривают определенную последовательность действий сторон. Соблюдение этой последовательности является обязательным условием признания правомерности приобретенных прав на земельные участки. Действия, совершенные в соответствии с процессуальными нормами земельного права, служат еще одним дополнительным условием возникновения земельных правоотношений.
При всем разнообразии действующих процедур они имеют общие черты.
Выдаче разрешительного документа либо заключению договора с государственными или муниципальными органами предшествует ходатайство заинтересованного субъекта. Если заинтересованных субъектов несколько, а также если земельные участки предоставляются для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, действует конкурсный или аукционный порядок получения права на земельный участок. К примеру, конкурсный или аукционный порядок передачи права на земельные участки предусмотрен при продаже государственного и муниципального имущества, предоставлении в аренду земельных участков национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, размещении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения радиоактивных материалов. Также преимущественно на торгах (конкурсах, аукционах) предоставляются земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам в собственность.
Для некоторых видов земельных правоотношений в качестве основания возникновения выступают определенные административные действия. Так, в определенных случаях возникновению отношений собственности либо землепользования должны предшествовать принятие компетентными органами решения о предоставлении земельных участков, принятие федеральных целевых и региональных программ, предусматривающих использование земель для строительства объектов, согласование возможности выдачи разрешительного документа с соответствующими органами.
Земельным законодательством предусматриваются и условия, при которых происходит изменение земельных правоотношений. К примеру, изменение режима земель, связанное с установлением специальных зон вокруг хозяйственных объектов, особо охраняемых территорий, не влечет обязательного изъятия земель, находящихся в частной собственности, однако ограничивает его использование. В пределах охранных зон, создаваемых вокруг заповедников, запрещается деятельность, вредно влияющая на заповедный режим. Загрязнение земель токсичными промышленными отходами, радиоактивными веществами, приведшее к их деградации, также не влечет обязательное изъятие земель у собственников и пользователей, т.е. не прекращает правоотношения собственности и пользования, однако дает государственным органам право временно исключать их из хозяйственного оборота (консервировать). В этом случае изменяются правоотношения собственности или пользования, объектами которых выступают упомянутые земельные участки. Основаниями изменения этих правоотношений являются решения соответствующих государственных органов: в первом случае об установлении охранной зоны, а во втором — о консервации деградированных земель.
Установление права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) также изменяет правоотношения собственности. Для этого необходимы заключение договора либо решение суда. Соответствующая запись об ограничении пользования земельным участком его собственником вносится в свидетельство о государственной регистрации права частной собственности.
Земельные правоотношения прекращаются при наличии различных случаев и условий, предусмотренных законодательством. Общие основания прекращения прав на земельные участки определены Земельным кодексом РФ (гл. VII) и ГК РФ (гл. 17). Перечень оснований прекращения прав собственности и пользования содержится также в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Водном и Лесном кодексах применительно к землям водного и лесного фондов, в законах Московской области «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области», Саратовской области «О земле», Земельном кодексе Республики Коми применительно к землям соответствующих субъектов Федерации. В связи с принятием нового Земельного кодекса РФ положения законов субъектов РФ применяются в той мере, в какой они не противоречат Земельному кодексу РФ.
В обобщенном виде в число оснований прекращения прав на земельные участки входят добровольный отказ от земельного участка, отчуждение собственником своего земельного участка, использование земли не по целевому назначению, истечение срока пользования, ликвидация юридического лица, смерть гражданина-землепользователя (собственника, владельца), нерациональное использование земель, использование земель способами, приводящими к ухудшению их состояния, неуплата земельного налога, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в государственную или муниципальную собственность в порядке обязательного отчуждения (ст. 3—5 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), прекращение трудовых отношений, когда объектом является служебный земельный надел, и некоторые другие.
Следует различать основания, в силу которых права собственности, владения, пользования прекращаются безусловно, независимо от воли участников правоотношений, и основания, при которых прекращение прав возможно, но зависит от взаимного или одностороннего волеизъявления участников.
Основанием безусловного, автоматического, не зависимого от волеизъявления сторон прекращения прав на земельный участок являются истечение срока пользования, смерть гражданина-землепользователя. Также безусловно прекращается право собственности на земельный участок либо земельную долю из земель сельскохозяйственного назначения при возникновении оснований для их обязательного отчуждения. Отказ от земельного участка не влечет безусловного прекращения права на данный земельный участок, потому что такой отказ нередко означает и прекращение обязанностей. Освобождение от обязанностей не может зависеть от собственного усмотрения землепользователя, а нуждается в согласии стороны, предоставившей земельный участок в пользование. Поэтому не просто отказ как одностороннее волеизъявление, а отказ, принятый другой стороной, может служить основанием прекращения права землепользования.
Нарушение правил пользования также не влечет безусловного прекращения права частной собственности, аренды, пользования и иных прав, ибо прекращение прав как мера ответственности может применяться только в случаях, прямо указанных в законе, при наличии к тому веских оснований и в большинстве случаев по решению суда. Подобная же ситуация возникает и при ликвидации предприятия. В этом случае от бывшего пользователя требуется выполнение всех возложенных на него обязанностей, в частности по приведению земельного участка в надлежащее состояние.
Предусматриваются и другие условия прекращения земельных правоотношений, которые появились в земельном законодательстве впервые. Так, право пользования участками лесного фонда, включая земли лесного фонда, может быть ограничено и приостановлено для защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного и природного наследия, прав и законных интересов граждан.
3.ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА.
Источники права представляют собой форму закрепления общеобязательных правовых норм.
В российской системе права источниками права являются писаные законы — нормативные акты и нормативные договоры. В качестве источников права признаются также решения Конституционного Суда РФ, а также обычай в случаях, установленных законодательством. Можно сказать, что в России господствует континентальная система права, но при условии, что судебные, арбитражные и административные прецеденты, в том числе обобщенные в постановлениях высших судебных органов, не признаваемые источниками права, практически создают обычаи, традиции судебной, арбитражной и административной практики. Благодаря этому они играют большую роль в правовом регулировании отношений внутри государства, придавая законодательству определенную интерпретацию. В качестве источника права обычай признается Гражданским кодексом. На основании обычая также регулируются отношения по использованию природных ресурсов
малочисленными народами на территориях традиционного природопользования.
Тем не менее законодательство играет основную роль. Говоря о законодательстве, следует определить, что в соответствии с общепринятыми взглядами на понятие законодательства в его содержание включаются практически все действующие правовые принципы и нормы. Это не только содержащиеся в законах, но и те, которые существуют в составе подзаконных нормативных актов — постановлениях правительства, решениях местных властей, нормативных актах министерств и ведомств. Это так называемое широкое понятие законодательства, практически совпадающее с понятием права.
Первичным элементом законодательства является нормативный правовой акт, который представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой норм. К ним относятся Конституция РФ, законы, кодексы, президентские указы, постановления правительства, ведомственные акты, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные постановления и решения местных органов самоуправления.
Неотъемлемыми атрибутами, признаками каждого нормативного акта являются его наименование и дата, а также указание того, кем он издан. В российской практике за последнее время появилось и такое положение, которое касается обязательного опубликования нормативного акта как условия его юридического признания. Если акт не опубликован, он не должен применяться. Для подзаконных нормативных актов обязательна их регистрация в Министерстве юстиции РФ. Отдельные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти подлежат государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. В целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, обеспечения единства правового пространства предусматривается ведение регистра нормативных правовых актов субъектов РФ.
Для характеристики нормативных актов следует воспользоваться распространенным способом их классификации. Существуют различные способы классификации.
Во-первых, для понимания структуры законодательства необходимо учитывать ранжирование нормативных актов по двум пересекающимся линиям. По одной — законодательство делится на отрасли по критерию предмета правового регулирования: конституционное, гражданское, административное, трудовое, жилищное и т.д. Здесь же выделяется и земельное законодательство. По другой — законодательство делится на уровни, т.е. имеется законодательство федеральное, субъектов Федерации и нормативные акты местных властей. Состав отраслей законодательства на каждом уровне частично определен Конституцией РФ, которая в ст. 71 и 72 устанавливает соответственно исчерпывающий перечень предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одновременно в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ имеют право развивать собственное законодательство, которое может формировать дополнительные отрасли. В соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство относится к совместному ведению, что означает право государственных органов Федерации и субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты по земельным вопросам. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения также в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ проходят процедуру согласования с субъектами РФ.
Во-вторых, распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. В этом случае все они делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. К законам относятся нормативные правовые акты, принимаемые законодательным органом РФ — Федеральным Собранием и законодательными органами субъектов РФ. При этом Конституция РФ и федеральные законы в соответствии со ст. 4 Конституции РФ «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Они действуют на территории всей страны и обладают высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам. Подзаконные нормативные правовые акты — нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти. Подзаконные акты принимаются в соответствии и во исполнение закона и включают постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные акты, акты, издаваемые исполнительными органами субъектов РФ.
Особое место в системе законодательства занимают указы Президента РФ, объявленного в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства. Указы, изданные Президентом, не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). В этом смысле указы Президента РФ по юридической силе стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер. Но в отличие от нормативных актов Правительства они не носят исключительно исполнительный характер. Сложилась практика, когда указами осуществляется правовое регулирование по вопросам, еще не нашедшим отражения в законе, и их действие продолжается до тех пор, пока по данному вопросу не будет издана норма закона. Легитимность этой практики подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ определяет место указов Президента РФ как «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
Несмотря на такое ясное предписание Конституционного Суда РФ, принятие закона не означает автоматической отмены либо прекращения действия указов Президента РФ. Известно, что для этого Президентом РФ должно быть принято самостоятельное решение в те сроки, которые он сочтет необходимыми, либо вынесено решение Суда, отменяющего соответствующий указ Президента РФ. Пока такие решения не приняты в каждом конкретном случае, сохраняется ситуация юридической неопределенности относительно действия тех или иных положений закона и указов
Президента РФ.
Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными правовыми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти, а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения. Несмотря на такую кажущуюся ясность, выявление источников земельного права остается довольно сложной задачей. Это в первую очередь связано с определением соотношения системы права и системы законодательства.
Если следовать доктрине, в соответствии с которой эти две системы не совпадают и система законодательства шире, чем система права, то по своей предметной характеристике источниками земельного права являются как земельное законодательство, объединяющее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию и охране земель (ст. 3 ЗК), так и нормативные правовые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регулирующие в отдельных своих положениях земельные отношения наряду с другими общественными отношениями. Соответственно в части положений, регулирующих общественные отношения, объектом которых выступает земля, земельные участки, их части, земельные доли или права на землю, они также являются источниками земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства. Так, источником земельного права является лесное законодательство, и в частности Лесной кодекс РФ в части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда; водное законодательство, включающее Водный кодекс РФ в части его положений, устанавливающих порядок пользования землями водного фонда. Также источниками земельного права может быть признано аграрное законодательство, представленное, к примеру, Законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» в части его положений, регулирующих земельные отношения; гражданское и уголовное законодательство, представленное частично Гражданским и Уголовным кодексами РФ.
Такой подход позволяет относительно ясно разграничить полномочия РФ и субъектов РФ в области регулирования земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ. В частности, субъекты РФ, сохраняя право регулировать отношения по использованию и охране земель совместно с РФ (ст. 72 Конституции РФ), не могут принимать нормативные акты, устанавливающие меры уголовной ответственности за земельные преступления, либо регулировать земельные имущественные отношения, в частности связанные с совершением сделок и распоряжением земельными участками. Эти вопросы соответственно являются предметом уголовного и гражданского законодательства и в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относятся к исключительному ведению РФ. При этом земельные нормы, включая те, которые определяют порядок распоряжения землями, государственного земельного контроля, содержащиеся в нормативных правовых актах различных отраслей законодательства, образуют единую систему земельного права.
Как уже упоминалось, земельное законодательство входит в соответствии с Конституцией РФ в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Порядок принятия федеральных законов и законов субъектов РФ определен в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем, в частности, определено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Кроме того, действует особая процедура принятия федеральных законов, проекты которых должны быть согласованы с органом государственной власти субъектов РФ.
Дальнейшее позитивное развитие земельного законодательства субъектов РФ можно ожидать с учетом полномочий по правовому регулированию земельных отношений, которыми они наделены ЗК, Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Вторую группу источников земельного права образуют нормативные договоры и соглашения, заключаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Наиболее распространенным и широко известным видом договоров являются договоры и соглашения между РФ и отдельными субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения подлежат занесению в реестр соглашений, а также официальному опубликованию в местных средствах массовой информации. Договоры и соглашения носят комплексный характер, и земельные вопросы затрагиваются в них лишь в самом общем плане. К примеру, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы передает в ведение органов государственной власти г. Москвы предоставление земельных участков, находящихся в собственности Москвы, органам государственной власти. РФ, представительствам субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Коми не выделяет земельные отношения в качестве отдельного вопроса, а регулирует их в совокупности с другими экологическими отношениями. Здесь предусмотрено, что органы государственной власти Республики Коми по согласованию с органами исполнительной власти РФ в целях реализации предусмотренного Конституцией РФ совместного ведения РФ и Республики Коми в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами определяют порядок пользования природными ресурсами и их охраны.
Договоры подписываются Президентом РФ, с одной стороны, и главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ — с другой. Земельные отношения, однако, более детально могут регулироваться в соглашениях, заключаемых в развитие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ. Соглашения подписываются главами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации и признаются неотъемлемой частью договоров.
Единую систему источников земельного права составляют нормативные правовые акты субъектов РФ, многие из которых уже приняли основополагающие законы, комплексно регулирующие земельные отношения.
4.ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ КАК ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА.
Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикции действуют 21 конституция республик. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.
Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно регулирующих земельные отношения. Заметное место в Конституции занимают вопросы собственности на землю (ст. 8, 9
и 36).
Статья 8 Конституции содержит своего рода перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в РФ. Этот перечень не законченный, и помимо частной, государственной и муниципальной допускается существование иных форм собственности. Конституция не уточняет, каких, и этот перечень дополняется практикой. К примеру, собственность общественных организаций, создаваемых в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», определяется при регистрации как общественная. При этом в общественной собственности не могут быть земли, а лишь товарно-материальные ценности. Данное положение ст. 8 Конституции прямо связано с ч. 2 ст. 9, которая распространяет данный перечень форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ней провозглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной) государственной, муниципальной и иных формах собственности».
Статья 36 Конституции подтверждает возможность иметь в частной собственности землю и уточняет субъектный состав: земля может находиться в частной собственности граждан и их объединений. На основе этой статьи можно говорить о существовании двух видов частной собственности: частной собственности физических и юридических лиц. Частью второй этой же статьи закрепляется право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, которое, однако, может быть реализовано в той мере, в какой оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. Таким образом, здесь отражен принцип приоритета общественных интересов перед частными. Часть третья ст. 36 устанавливает процессуальные требования, предусматривая, что условия и порядок пользования землей, находящейся в частной собственности, определяются на основе федерального закона.
Правильное толкование данного положения ст. 36 Конституции важно, так как речь идет о распределении нормотворческих полномочий. Практически важно знать, обладает ли Федеральное Собрание РФ исключительным правом регулирования в данной области, или это право принадлежит всем субъектам, обладающим нормотворческими полномочиями (Президенту РФ, Правительству РФ), которые, однако, должны определять порядок пользования землей на основе принятого федерального закона по этому вопросу. Данное положение Конституции получило известность в связи с принятием Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», подвергшегося критике, в том числе за нарушение Конституции.
В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права. Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды (ст. 1 ЗК), действие данной статьи Конституции распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного праве, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное конституционное положение закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения рационального землепользования.
В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной, принятие гражданского законодательства.
При всей кажущейся ясности некоторые положения этих статей, касающиеся земельных вопросов, наводят на размышления. К примеру, ст. 71 Конституции (п. «о») передает в ведение РФ гражданское законодательство, а ст. 72 (п. «к») — земельное. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 130) земля — недвижимое имущество, регулирование отношений по поводу которого осуществляется в рамках гражданского законодательства (ст. 2). Если исходить из такой теоретической позиции, то субъекты РФ не могут регулировать вопросы собственности на землю и другие имущественные земельные отношения. На практике же происходит иначе, и субъекты РФ как в своих основных законах (конституциях, уставах), так и в законодательстве, регулирующем земельные отношения, обращаются к вопросам собственности. По всей видимости, такие действия субъектов РФ выходят за рамки конституционных полномочий.
Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения.
Федеральное земельное законодательство развивается достаточно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений. Уже перестали действовать некоторые федеральные законы, принятые в первые годы политических преобразований в России, — законы о земельной реформе (1990), о собственности в РСФСР (1990). После принятия Конституции РФ в 1993 г. и в несколько изменившихся политических условиях происходит дальнейший рост числа земельных законов и подзаконных нормативных правовых актов. Важным событием в развитии земельного законодательства стало принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ, а также Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», признавшего недействующими ряд законов, в том числе Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».
Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицированным федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования земель гражданами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.
Земельный кодекс восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве за предшествующие годы, а также создал ряд новых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствовавшие в Земельном кодексе РСФСР. В развитие положений ЗК принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Этим Законом определены особые условия совершения сделок, возникновения и прекращения прав на сельскохозяйственные угодья и другие сельскохозяйственные земли, находящиеся в собственности или пользовании сельскохозяйственных организаций, фермерских хозяйств, а также граждан, владеющих долями в общей собственности сельскохозяйственных организаций.
Финансовые аспекты земельных отношений развиты в Законе «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные изменения. Закон детально определяет порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначения, а также распределения полученных средств. Особенностью Закона является то, что он не охватывает все виды земельных плат. Вопросы налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и некоторые другие регулируются отдельно.
Порядок ведения государственного учета земельных участков установлен в Федеральном законе «О государственном земельном кадастре». Законом установлен порядок сбора, хранения и предоставления заинтересованным лицам сведений о земельных участках, включая информацию об их состоянии и использовании, местоположении, экономических и качественных характеристиках. Проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулируется Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве».
Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мелиоративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мелиорированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором — установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении пользователями хозяйственной деятельности. Они включают установление прав и обязанности пользователей по повышению плодородия почв на предоставленных им землях, обязанности Правительства РФ ежегодно готовить Национальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификации почв, агрохимикатов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным использованием.
Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имущественных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» развивает ст. 72 (п. «м») Конституции РФ о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. В целях такой защиты установлен особый правовой режим жизнедеятельности, в том числе землепользования, в местах проживания малочисленных народов в пределах большого географического региона страны. Такие земли отнесены к категории особо охраняемых территорий, а земельные участки предоставляются малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Правовое регулирование общественных отношений на этих территориях осуществляется не только на основании нормативных правовых актов, но и обычаев малочисленных народов при условии, что они не противоречат законодательству РФ и субъектов РФ.
Основные процессуальные требования, предъявляемые к юридическому оформлению права собственности на землю, а также вопросы организации государственного управления в данной области содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Закон вносит изменения в порядок регистрации прав на земельные участки, предусматривая, в частности, создание Единого государственного реестра прав и передавая в систему Министерства юстиции РФ полномочия по его ведению.
Эти процессуальные нормы развиты в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», который устанавливает порядок образования федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на землю.
Правовой режим земель, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, определен в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Земельные нормы сконцентрированы в гл. III Закона. Закон ориентирован на установление государственного контроля за развитием садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем использования таких механизмов, как зонирование территории, регистрация и учет желающих получить земельные участки, определение оснований предоставления и отказа в предоставлении земель и др.
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», заменивший принятый в 1992 г. Закон «О залоге», регулирует порядок ипотеки (залога) недвижимого имущества, включая землю. Глава XI Закона определяет особенности порядка ипотеки земельных участков, хотя за пределами этих особенностей все иные требования Закона в равной степени распространяются на земли. В данном разделе определяются субъекты и объекты ипотеки, установлены ограничения на совершение сделок ипотеки земель, права и обязанности сторон договора ипотеки.
Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», не регулируя прямо земельные отношения, может быть также отнесен к источникам земельного права, так как его положения дополняют нормы о правовом режиме земель, используемых для ведения сельского хозяйства. Данный Закон, в частности, устанавливает механизм реализации требования земельного законодательства об обязанности землепользователей эффективно использовать землю, повышать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки.
Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в Лесном (1997) и Водном (1995) кодексах, законах «О недрах» (1992), «О сельскохозяйственной кооперации» (1995), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002), «О Государственной границе Российской Федерации» (1993), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об основах федеральной жилищной политики» (1992), «О товариществах соб-ственников жилья» (1996), Градостроительном кодексе (1998).
Указы Президента РФ играют важную самостоятельную роль в регулировании земельных отношений. Президент РФ, используя свое конституционное право, издает от своего имени указы и распоряжения. Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению землями. Одним из наиболее дискутируемых стал Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», которым расширены права собственников земельных долей по распоряжению собственностью, а также урегулированы некоторые вопросы предоставления земель для сельскохозяйственных целей.
Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные постановлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными.
Небольшое число постановлений Правительства РФ касается вопросов приватизации земель и реализации отношений собственности. Среди них — постановления от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», постановление Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».
Более значительна роль постановлений Правительства РФ в регулировании исполнения государственными органами функций земельного управления. В развитие Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» были приняты постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 1 ноября 1997 г. № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (в ред. от 12 марта 1996 г.) «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам», от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» определяются содержание и порядок выполнения контрольных и учетных функций государственных органов.
Постановление Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обеспечивает исполнение федеральных законов «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и «О государственном земельном кадастре».
В связи с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 г. следует ожидать дальнейшего расширения земельного законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Президенту РФ и Правительству РФ надлежит в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами РФ договоры в соответствие с Земельным кодексом РФ. Сроки исполнения этой обязанности уже нарушены. Продолжают действовать прежние подзаконные акты, хотя они применяются в той степени, в какой не противоречат федеральному законодательству, т.е. ЗК.
Серьезной проблемой развития земельного законодательства, а также других отраслей законодательства, регулирующих земельные отношения, стал рост числа коллизионных норм. Такие коллизии возникли относительно прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения государственных унитарных предприятий и некоторых других организаций, ипотеки, права собственности и права аренды.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ: ПОНЯТИЕ, ОБЪЕКТЫ, СОДЕРЖАНИЕ, ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ.
Право муниципальной собственности на землю — правомочия владения, пользования, распоряжения земельными участками, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления имеют право предоставлять земельные участки во временное и постоянное владение и пользование (бессрочное) физическим и юридическим лицам, аренду, собственность физических и юридических лиц и совершать иные сделки.
Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные- РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при разграничении государственной собственности на землю. Кроме этого, муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выкупа) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муниципальную собственность, конфискации земельного участка у граждан и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхозяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).
В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории, т.е. в границах, муниципальных образований, так и за их пределами.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законами соответствующих субъектов РФ. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. Передача земель в муниципальную собственность не влечет автоматического изменения границ муниципальных образований, за исключением случаев, когда это прямо не предусмотрено законами субъектов РФ. Это означает, что то или иное муниципальное образование может иметь в собственности земли на территории другого муниципального образования.
Особый порядок формирования муниципальной собственности установлен для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. Право муниципальной собственности в этих городах возникает при передаче земельных участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов. Образование муниципальной собственности в порядке разграничения государственной собственности на землю не допускается.
В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.
Основное назначение муниципальных земель — обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель поселений, за исключением земель, расположенных за их чертой. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями.
Допускается приватизация муниципальных земель. Условия приватизации определяются местными органами самоуправления в порядке, установленном ЗК. Средства от продажи муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в поселениях.
Дата: 2019-12-10, просмотров: 244.