В настоящее время формируется новая сфера правового регулирования в Российской Федерации - сфера миграционных отношений. Вместе с тем принятое значительное количество правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволяет адаптировать имеющиеся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям. Сохраняется спонтанный, во многом неуправляемый характер миграции, которая оказывает негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Во многом такая ситуация связана с тем, что имеющаяся нормативная правовая база по степени регулирования миграционных отношений пока еще явно недостаточна и не успевает за динамично развивающимися на территории страны миграционными процессами. Кроме того, законодательная основа регулирования миграционных отношений не отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики. Она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам[35].

Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. В одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации вопросы совершенствования законодательства о миграции рассматриваются в очень общем виде, без указания конкретных этапов и сроков реализации законодательной программы[36]. Требуется нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности. Это позволит целенаправленно определять развитие законодательства в области миграции населения. В современной миграционной политике, к сожалению, не получил должного применения программно-целевой метод регулирования. Он, в свою очередь, мог бы оказать существенную помощь в решении проблемы добровольного переселения в малонаселенные местности, в регулировании рынка труда, поддержке социально незащищенных категорий мигрантов. С помощью данного метода можно эффективно распределять материальные и финансовые средства, направляемые из бюджета на цели миграционной политики, контролировать достижение этих целей.

Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия "мигрант" в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как "беженец", "вынужденный переселенец", "лицо, ищущее убежища", "иностранный работник", "иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий "миграция", "мигрант" на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются[37].

Анализ и прогноз современной демографической и социально-экономической ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в долгосрочной перспективе будут приобретать для российского государства все большую значимость.

Общая численность населения России за период 2006-2009 годов сократится на 2,8 млн. человек. При этом население в молодых возрастах за эти годы уменьшится на 4,7 млн. человек (с 27,8 млн. до 23,1 млн.). Одновременно следует учитывать, что за пределами указанного периода начнется абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста, общие потери которого за 2010-2015 годы оцениваются в 7,4 млн. человек[38].

Учитывая, что по прогнозным оценкам Минэкономразвития России среднегодовые темпы роста ВВП в 2006-2009 годах составят на менее 4%, Российская Федерация уже в ближайшие годы может столкнуться с проблемой обеспечения отраслей экономики кадрами, адаптированными к рыночной экономике. В связи с изложенным, обеспечение все возрастающей потребности отраслей экономики в квалифицированных кадрах в перспективе возможно не только за счет подготовки кадров из числа молодежи, но и за счет миграции квалифицированных работников из стран ближнего зарубежья.

В связи с этим роль и значение государственной миграционной политики в среднесрочной перспективе неизмеримо возрастет, что предполагает необходимость комплексного решения проблем внешней и внутренней миграции населения.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в области миграции населения связаны с реализацией Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, а также Федеральной миграционной программой на 2004-2007 годы, в рамках которых предусматривается разработка и реализация мероприятий по государственному регулированию миграционных процессов и, в частности:

· по обеспечению условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования ими различных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. При этом, поскольку возможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены, поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам, основные же усилия при этом будут концентрироваться на создании условий для их самообеспечения и самообустройства;

· по содействию привлечению иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке - граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), с учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной основе. Предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будет уделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграции иностранной рабочей силы;

· по усилению влияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономики отдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направление предполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимых социальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других, защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержки вынужденных переселенцев. При этом предусматривается ограничить государственные обязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем более активного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей) [39].

В регионах с экстремальными природно-климатическими условиями предусматривается постепенный переход на преимущественно ротационную систему привлечения необходимых квалифицированных кадров, с учетом реальных потребностей производства, в том числе на основе более широкого использования вахтового метода ведения работ.

Предстоит разработать механизм участия собственных средств мигрантов и вынужденных переселенцев в приобретении (строительстве) жилья, а также участия работодателей в финансировании жилищного обустройства указанных категорий граждан.

В силу того, что страны все чаще испытывают трудности в решении миграционных проблем, возрастает необходимость в эффективном сотрудничестве разных стран в этой сфере. В частности, необходимо управление миграцией для обеспечения упорядоченных миграционных процессов. По программе технического сотрудничества в области миграции (ТСМ) Международная организация по миграции предлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные и стратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией. Такое сотрудничество является важным аспектом для общего технического сотрудничества - ключевой стратегии ООН по развитию.

С завершением холодной войны, и в качестве ответа на глобализацию и экономический спад во многих странах, внимание мирового сообщества переместилось с оказания традиционной помощи на стимулирование большей самодостаточности правительств-бенефициаров.

В то же время региональные процессы интеграции, которые происходят в Европейском Союзе (ЕС), Латиноамериканском Общем Рынке Юга (МЕРКАТУР) и Южноафриканском Сообществе по развитию (САДК), вызывают потребность в новых формах сотрудничества по миграционным проблемам между государствами.

На этом фоне очень важно внимание, которое уделяется усилению возможностей правительств в администрировании, в особенности в странах, находящихся в переходе к демократическим гражданским структурам.

Новые формы миграции и изменения в традиционных направлениях миграции населения также требуют усиления управления в области миграции, включая новые подходы к политике и менеджменту. Формирование политики в области миграции отражает необходимость двустороннего и многостороннего консенсуса правительств по вопросам влияния миграции на трудовые рынки, здоровье, образование и безопасность.

ТСМ помогает правительствам улучшить их управленческие возможности в области миграционной политики, законодательства и администрирования. ТСМ также обладает мандатом укреплять национальные возможности в области управления миграцией в секторах, играющих ключевую роль в развитии страны[40].

Деятельность в области ТСМ дополняет национальные и международные усилия по более эффективному управлению миграцией. Программы в области ТСМ направлены на удовлетворение конкретных потребностей правительств с целью развивать всеохватывающие и последовательные механизмы для решения миграционных проблем в быстроизменяющейся международной среде. Для достижения этих целей МОМ признает, что миграция, и то, как ею управляют, является предметом озабоченности во всем мире, неразрывно связана с такими главнейшими проблемами как торговля, развитие, безопасность, здоровье и окружающая среда.

МОМ отвечает на потребности и приоритеты правительств, но Организация также привержена международным принципам прав человека и повышению благосостояния мигрантов. ТСМ также стремится решать проблемы женщин-мигранток, вне зависимости от их правового статуса, прилагая усилия, чтобы гендерные вопросы были отображены в проектах и программах.

МОМ связывает свою деятельность в области ТСМ преимущественно с развитием, в особенности в контексте региональных миграционных диалогов, пост-кризисной реабилитации и особенных потребностей стран с переходной экономикой. Это предполагает сотрудничество в идентификации проблем и реалистичных путей их решения.

Программы и деятельность в области ТСМ осуществляются по четырем направлениям.

§ техническое сотрудничество в укреплении управленческих возможностей правительств в области миграционной политики, законодательства и администрирования;

§ управление миграцией в пост-чрезвычайных обстоятельствах для обеспечения стран технической помощью необходимой для решения миграционных проблем.

§ обмен экспертами для передачи знания и практического опыта по широкому кругу проблем;

§ возращение и реинтеграция квалифицированных мигрантов для предотвращения "утечки мозгов" и стимулирования социального и экономического развития страны происхождения.

Эта деятельность улучшает понимание миграции, укрепляет институциональные возможности для работы с ней и стимулирует интерактивные подходы между государствами. Техническое сотрудничество по миграции осуществляется непосредственно МОМ или с помощью привлечения экспертов и определяется на двустороннем или многостороннем уровне с правительствами, желающими получить такую помощь, донорами и другими партнерами.

Техническая помощь может осуществляться в рамках самостоятельных проектов или может быть частью другой деятельности по развитию, имеющей гуманитарный характер. Хотя ТСМ не предполагает оказание непосредственной помощи мигрантам в чрезвычайных ситуациях, такая помощь может быть оказана в сотрудничестве с другими заинтересованными органами в управлении чрезвычайными ресурсами[41].

В будущем деятельность в области ТСМ будет фокусироваться на следующих направлениях:

· нерегулярная миграция: МОМ будет увеличивать объем услуг по обучению и консультированию для обеспечения эффективного пограничного управления во всех регионах и обеспечит механизмы для правительств и других партеров для нахождения взаимовыгодных двусторонних и многосторонних решений;

· гармонизация/взаимодополняемость политики и законодательства: МОМ продолжит обеспечивать оказание экспертных услуг и многостороннее поле сотрудничества для того, чтобы этот процесс происходил эффективно и гармонично.

· трудовая миграция: МОМ будет расширять свою информационную базу и объем консультационных услуг в странах происхождения, транзита и назначения для построения возможностей у правительств для лучшего управления трудовой миграцией.

· Возращение, реинтеграция мигрантов: МОМ будет укреплять возможности правительств и сообществ для интеграции возвращающихся лиц.

2.2 Понятие и организация федеральной миграционной службы

Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России) являлся на протяжении последних лет федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграции населения, обеспечивающим создание условий для защиты прав коренных малочисленных народов Севера на социально-экономическое и культурное развитие и осуществляющим в установленном порядке координацию деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации осуществляло свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, комитетами и комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, национально-культурными автономиями, общественными и религиозными организациями (объединениями), научными и другими организациями по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства.

Министерство, его территориальные органы, входящие в их состав посты иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и находящиеся в ведении Министерства организации, образовывали единую систему Министерства.

Основными задачами Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации являлись:

1) участие в разработке и проведении государственной политики в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и миграционных процессов, содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных интересов коренных малочисленных народов;

2) участие в формировании правовых, организационных и социально-экономических основ федеративных и национальных отношений, местного самоуправления и регулирования процессов миграции;

3) подготовка предложений о приоритетных направлениях и способах реализации государственной национальной и миграционной политики;

4) координация усилий органов государственной власти, политических, общественных и религиозных объединений для достижения межнационального согласия;

5) участие в разработке и реализации мер государственного регулирования социально-экономического развития регионов Российской Федерации;

6) прогнозирование развития политических процессов в регионах Российской Федерации, содействие проведению экономических и социальных реформ, расширению интеграционных процессов и межрегионального сотрудничества;

7) обеспечение в пределах компетенции Министерства повышения эффективности расходования средств федерального бюджета, направляемых на решение проблем в сфере федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики, местного самоуправления;

8) осуществление мер по государственному регулированию процессов внешней трудовой миграции, а также по защите прав и интересов трудящихся мигрантов и предупреждению проявлений ксенофобии и других форм национальной нетерпимости;

9) организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства;

10) участие в проведении государственной политики, направленной на поддержку соотечественников за рубежом[42].

Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в соответствии с возложенными на него основными задачами осуществляло следующие основные функции:

1) координировало деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере развития федеративных и национальных отношений, местного самоуправления, миграции населения, разрабатывало совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и представляло в установленном порядке предложения по совершенствованию системы их взаимодействия и организации;

2) обобщало практику применения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в области федеративных и национальных отношений, местного самоуправления, миграции населения и защиты прав мигрантов и коренных малочисленных народов Российской Федерации с целью выработки соответствующих рекомендаций и предложений;

3) разрабатывало и представляло в установленном порядке предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в области федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики, местного самоуправления, межбюджетных отношений, а также проекты соответствующих нормативных правовых актов;

4) подготавливало предложения с обоснованием перспективных направлений государственной политики в сфере федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики, местного самоуправления, разрабатывало краткосрочные и долговременные прогнозы миграционных процессов, проекты программ первоочередных действий Правительства Российской Федерации по реализации этих направлений;

5) осуществляло взаимодействие с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации и ассоциациями муниципальных образований Российской Федерации;

6) участвовало в подготовке предложений по региональным и межрегиональным аспектам развития экономики, в осуществлении мер по оказанию финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям;

7) разрабатывало проекты федеральных и межрегиональных программ по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, и обеспечивает их реализацию, включая выполнение в установленном порядке функций государственного заказчика; оказывало содействие в реализации комплексных программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

8) участвовало в разработке и обосновании направлений и методов совершенствования экономических взаимоотношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в подготовке проектов концепций, стратегий и программ социально-экономического развития регионов;

9) подготавливало предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере регулирования вопросов функционирования некоторых территорий Российской Федерации (закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны, приграничные территории и т.д.);

10) участвовало в разработке программ повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении деятельности по управлению государственной собственностью, включая природо- и недропользование;

11) участвовало в разработке и реализации государственной инвестиционной политики, региональных инвестиционных программ и проектов, в совершенствовании законодательства по этим вопросам;

12) участвовало в пределах своей компетенции в разработке и реализации программ комплексного социально-экономического развития регионов и отдельных субъектов Российской Федерации (в том числе районов проживания малочисленных народов Севера), а также программ межрегионального сотрудничества;

13) участвовало в реализации международных программ и проектов в области федеративных отношений, региональной, национальной и миграционной политики и местного самоуправления;

14) распределяло в установленном порядке средства федерального бюджета, выделяемые на реализацию мероприятий по проведению миграционной политики, а также осуществляло контроль за их использованием;

15) разрабатывало и обеспечивало применение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка признания беженцем или вынужденным переселенцем, порядка предоставления политического или временного убежища, а также порядка лишения, утраты и продления соответствующего статуса; вело учет этих лиц;

16) проводило идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществляло их обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию;

17) обеспечивало в установленном законодательством Российской Федерации порядке оформление и выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства соответствующих документов, вело учет выданных документов;

18) обеспечивало совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации условия для работы по приему и временному размещению граждан Российской Федерации, эвакуируемых из зон чрезвычайных ситуаций (включая их проезд к местам временного и постоянного проживания);

19) оказывало содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве на территории Российской Федерации; определяло совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядок выплаты беженцам и вынужденным переселенцам пособий, установленных законодательством Российской Федерации;

20) организовывало и обеспечивало работу центров временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами, центров медико-психологической реабилитации, учебно-методических центров, пунктов первичного приема лиц, ходатайствующих о признании вынужденными переселенцами, создавало места временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами;

21) разрабатывало и осуществляло совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти меры по предупреждению и пресечению незаконной миграции, по обеспечению установленных законодательством Российской Федерации условий проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан, которые следовали транзитом в третьи страны с целью получения в них убежища или поиска работы[43].

Данное Министерство возглавлял Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Министр нес персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и осуществление им своих функций.

В Министерстве на постоянной основе работала коллегия в составе Министра (председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а также руководителей структурных подразделений и территориальных органов Министерства, ведущих ученых и специалистов.

Члены коллегии, кроме лиц, входящих в нее по должности, утверждались Правительством Российской Федерации по представлению Министра.

Коллегия на своих заседаниях рассматривала важнейшие вопросы деятельности Министерства.

Решения коллегии принимались большинством голосов ее членов, оформлялись протоколами и реализовывались, как правило, приказами Министра.

В случае разногласий между Министром и членами коллегии окончательное решение принимал Министр, докладывая Правительству Российской Федерации о возникших разногласиях. Члены коллегии также могли сообщить свое мнение в Правительство Российской Федерации.