Развитие земельного законодательства является основой стабильности регулируемых отношений. Теоретические взгляды на региональное земельное законодательство колебались от предложений не утверждать федеральный кодифицированный нормативный акт о земле62 (на практике это привело бы к увеличению числа расхождений в регулировании земельных отношений в субъектах Российской Федерации) до точки зрения, что земельное законодательство должно быть исключительно федеральным63. Практика же законотворчества концептуально придерживалась среднего варианта.

Принятие в 2001 г. нового ЗК РФ потребовало от субъектов приведения своих нормативных актов в соответствие с этим федеральным законом, а также определило новые условия формирования регионального земельного законодательства. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений - ЗК РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом.

К полномочиям субъекта Российской Федерации относится также определение порядка выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения и доли в праве на такие земельные участки в соответствии с ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Субъект Федерации устанавливает также порядок отказа собственников, пользователей, владельцев от земельных участков, если земельный участок либо переходит в собственность субъекта Федерации либо находится в собственности субъекта Федерации.

ЗКРФ и Вводным законом установлено также, что ряд отношений должны быть урегулированы законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации. В компетенции субъекта РФ, в частности, установление максимальных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность из земель, находящихся в государственной собственности бесплатно; цена земельных участков из земель поселений под строениями и сооружениями, выкуп которых осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК РФ и 2 Вводного закона; установление и прекращение публичного сервитута, а также порядок использования земельного участка, на котором установлен публичный сервитут, как собственниками, землевладельцами и землепользователями, так и лицами, использующими участок в рамках установленного сервитута; порядок утверждения и изменения черты городских и сельских поселений; порядок резервирования земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых территорий регионального значения.

Однако следует заметить, что исходя из конституционного принципа совместного ведения, для субъекта Российской Федерации не установлены четкие ограничения в области регулирования земельных отношений. Несмотря на относительно широкую компетенцию органов власти субъектов Федерации в области регулирования земельных отношений, вопросы осуществления права собственности на земельные участки остались нерешенными, если не считать права субъекта Федерации определять максимальный размер участков, передаваемых в частную собственность, а также устанавливать сервитута.

В связи с этим считаем оправданным конкретизировать норму п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, указав, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы пользования землей, недрами и другими природными ресурсами, тогда как вопросы владения и распоряжения земельными участками должны, как и остальные вопросы гражданско-правового регулирования, относиться к ведению Федерации (п. «о» ст. 71).

Так в соответствии с п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Согласно п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами местного самоуправления решений о резервировании земель... для муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (ред. от 09.05.2005) «Об особо охраняемых природных территори- ях»64 на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Кроме того представляет определенный интерес содержание п 5.3.1. Положения о федеральном дорожном агентстве65, в соответствии с которым названное Агентство организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомобильных дорог, а также по регистрации соответствующих прав на них. Привлекает внимание изложение логики и последовательности действий, предписываемых Агентству. Вначале земельный участок изымается, в том числе путем выкупа. Затем он закрепляется за конкретным лицом на определенном праве. После этого включается в резерв земельных участков для государственных нужд.

В силу п. 1 ст. 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным ЗКРФ и иными федеральными законами. Законы субъектов Российской Федерации не могут устанавливать ограничения права на землю. Для того, чтобы резервирование земельных участков как обременение, вызывающее ограничения имущественных прав граждан и юридических лиц, носило законный характер следует закрепить ограничения в федеральном законодательстве. С этой целью, если в этом действительно есть необходимость, п. 2 ст. 56 ЗК РФ необходимо дополнить положением, которое при резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусматривало следующие ограничения на землю, в том числе: -

ограничения регистрации по месту жительства в муниципальных квартирах лиц, за исключением несовершеннолетних детей, нетрудоспособных родителей и приравненных к ним лиц; -

исключение стоимости неотделимых улучшений объектов недвижимости, произведенных после резервирования земельных участков, из общего объема убытков, подлежащих возмещению; -

запрет на строительство и на регистрацию объектов недвижимости, возведенных после резервирования находящегося под ним земельного участка; -

запрет на перевод зарезервированных земельных участков в категорию земель иного назначения; -

иные ограничения, предусмотренные федеральными законами в связи с резервированием земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того ограничения прав на объекты недвижимости, предусмотренные федеральными законами, могут быть включены в содержание градостроительных и землеустроительных документов, документы планирования, развития и использования земель, утвержденные в установленном законом порядке. Они могут быть вызваны особенностями предстоящего использования земель, в том числе и генеральным планом застройки. Правовым основанием закрепления таких ограничений является п. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: -

виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; -

предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; -

ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В этом случае перечисленные действия, совершаемые органами местного самоуправления, будут носить законный характер.

К резервированию в определенной степени применимо действие ст. 56 ЗК РФ. Согласно п. 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ к ограничениям права собственности относятся «условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности».

Действующее российское и законодательство Краснодарского края допускает резервирование и изъятие земельных участков только для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим нуждается в ответе вопрос о том, а может ли быть отнесена к числу муниципальных нужд реконструкция поселения, в том числе краевого центра, где проживает около 800 тыс. человек либо его центральной части. Удовлетворение муниципальных нужд осуществляется через муниципальный заказ, предполагающий, прежде всего, бюджетные источники финансирования. При отсутствии финансовых средств для обеспечения муниципальных нужд резервирование может создавать ничем не оправданные растянутые по вре- мени ограничения в осуществлении принадлежащих гражданам и юридическим лицам прав66.

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (п. 3 ст. 55 ГК РФ).

В ГК РФ эти отношения урегулированы в ст. 279 «Выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которой земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (п. 1 ст. 279 ГК РФ).

В соответствии с п. 2 ст. 279 ГК РФ «решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Как следует из текста федерального Закона такими правомочиями органы муниципальных образований не обладают. Государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муни- ципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.

С целью снижения негативных последствий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в гражданском законодательстве предусмотрены меры информационного характера.

Так согласно п. 3 ст. 279 ГК РФ « Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника».

Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты (п. 4 ст. 279 ГК РФ).

Как следует из содержания ч. 2 п. 1 ст. 239 ГК РФ требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

Проблема правового регулирования резервирования и изъятия земельных участков отчасти решается подготовкой проекта Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд)67.

Следует согласиться с точкой зрения большинства авторов о том, что компенсационные выплаты при изъятии земельного участка не могут реально возместить вред, причиняемый его владельцу, и их предложениями заменить денежные выплаты предоставлением равного по рыночной стоимости земельного участка, либо земельного участка в совокупности с денежной компенсацией, представляющей собой разницу между рыночной стоимостью изъятого и предоставленного участков. В этой связи надежным способом защиты прав землепользования является судебный порядок.

Действующее российское законодательство содержит множество противоречий при регулировании отношений, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Необходимо скорейшее внесение изменений и дополнений в действующие Земельный кодекс РФ, Закон о приватизации и иные федеральные законы с целью введения единого и четкого определения не только понятия «приватизация земельного участка», но и критериев ее возмездности либо безвозмездности, порядка принятия решений уполномоченными органами.

В земельном праве действует ряд общих принципов, характерных для возмещения убытков, причиненных земельным правонарушением. При этом основополагающим принципом, как это следует из ст. 62 ЗК РФ, должен быть принцип полного возмещения вреда, причиненного нарушением прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.