Бюджетная политика на 2009-2011гг. направлена на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации, создание основ для улучшения качества роста экономики.

Основными целями бюджетной политики в 2009-2011гг. являются:

1. Сохранение бюджетной политики в качестве важнейшего инструмента макроэкономического регулирования. Бюджетная политика в среднесрочной перспективе должна быть направлена не только на поддержание бюджетной сбалансированности, но и на обеспечение сбалансированного развития экономики в целом.

2. Усиление роли бюджета в стимулировании долгосрочного роста экономики и повышении уровня жизни населения. Повышение устойчивости бюджета в условиях непредсказуемости ситуации в мировой экономике.

3. Создание налоговых стимулов для увеличения инвестиций в человеческий капитал, включая сферы образования, здравоохранения, ускорение инновационного развития страны.

Повышение эффективности налоговой системы. Ускоряющиеся процессы глобализации мировой экономики требуют интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения.

4. Кардинальное повышение эффективности бюджетных расходов. Реформирование и оптимизация бюджетного сектора. Реализация мер по повышению качества государственных услуг, росту производительности труда в госсекторе.

5. Создание устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу.

6. Реализация механизма частно-государственного партнерства. Обеспечение максимальной эффективности созданных институтов развития. Улучшение финансовой прозрачности деятельности всего государственного сектора.

I. В последние годы наблюдается все большее отклонение совокупного спроса от предложения. В 2007 году совокупный спрос увеличился на 14%, то есть почти в два раза выше возможностей экономики по его удовлетворению.

Источниками внутреннего спроса являются: относительно мягкая денежно-кредитная политика, ускорение роста расходов федерального бюджета, масштабное потребительское кредитование, ослабление сберегательной активности населения, рост внешних заимствований частного сектора, опережающий рост заработной платы по сравнению с увеличением производительности труда.

Сохранение высоких цен на нефть и приток капитала способствуют росту золотовалютных резервов, которые за 2007 увеличились на 173 млрд.долл. США, а за пять месяцев 2008 года – еще на 71 млрд.долл.США. Это приводит к увеличению денежного предложения в экономике, которое частично изымается бюджетом и инструментами Банка России. Изъятие в 2007 г. избыточного денежного предложения Банком России составило 314 млрд.руб. В результате в экономике сохраняются низкие процентные ставки – они отрицательные в реальном выражении. Среднегодовая фактическая ставка по предоставленным однодневным межбанковским кредитам в 2007 г. составила 4,3%, за четыре месяца текущего года – 3,8%.

В результате денежное предложение увеличивается темпами, опережающими целевые ориентиры. Прирост денежного предложения (по агрегату М2) по итогам прошлого года составил 47,5%, в то же время, по оценке Минфина России, неинфляционный рост М2 в 2007 году составил 36%.

Прирост денежного предложения в немалой степени связан с увеличением кредитной активности банков. Наблюдается ускорение темпов роста кредитов предприятиям. В 2007 г. они увеличились на 52%, а на 1 апреля 2008 г. годовой прирост составил 68%. Этот процесс происходит наряду с замедлением динамики депозитов населения (рис. 2).

Рисунок 2. - Темпы роста кредитов (прирост, % к предыдущему году)

Одним из существенных источников роста кредитов в последние годы являются внешние заимствования предприятий и банков. Внешний долг частного сектора увеличился с 262 млрд.долл.США на начало 2007 г. до 413 млрд.долл.США на начало 2008 года. При этом консолидированный внешний долг Российской Федерации на 1 января 2008 г. составил 460 млрд.долл.США, а золотовалютные резервы на ту же дату составили 476 млрд.долл.США.

Наряду с мягкой денежно-кредитной политикой ключевым фактором роста совокупного спроса является ослабление бюджетной политики.

Средний темп роста расходов федерального бюджета в 2005-2007гг. в реальном выражении составил 18% с учетом корпораций и 14,2% без учета госкорпораций, в то время как экономика росла по 7,3 процентов в год. В 2008 году к 2007 году без учета госкорпораций расходы увеличатся еще на 16,9% в реальном выражении.

Следующим немаловажным источником роста совокупного спроса является заработная плата, которая растет опережающими темпами по сравнению с ростом производительности труда – разрыв примерно в два раза в последнее время. Расходы на оплату труда федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов в 2004-2007гг. увеличивались ежегодно на 29,7 процентов в номинальном выражении. Фонд заработной платы в целом по экономике за эти же годы увеличивался на 35,1 процентов ежегодно. При этом доля фонда заработной платы в экономике в ВВП увеличилась с 23% в 2004 г. до 24% в 2007 г. (рис. 3)

Рисунок 3. - Прирост производительности труда и реальной заработной платы (% к предыдущему году)

Совокупное действие всех вышеперечисленных факторов приводит к наращиванию внутреннего спроса в экономике высокими темпами, что приводит к росту цен и импорта. Импорт в физическом выражении в 2007 году увеличился на 30%, в то время как экспорт всего лишь на 7 процентов (рис. 4).

Рисунок 4. – Импорт за период 2000-2007 гг.

По состоянию на 16 июня 2008 г. индекс потребительских цен составил 8,3% против 5,1% за аналогичный период 2007 года (рис. 5).

Рисунок 5. – Прирост цен на продовольствие

Для замедления роста цен Банком России в 2008 г. были предприняты меры по ужесточению денежно-кредитной политики. С начала года три раза повышалась ставка рефинансирования (общее повышение составило 0,75%), дважды принималось решение об увеличении нормативов отчислений коммерческих банков в фонд обязательного регулирования

Реализация этих мер, а также высокая база прошлого года приводят к замедлению темпов роста денежного предложения. Кроме того, сказывается менее активный приток частного капитала. Учитывая существование временного лага между влиянием динамики денежного предложения на инфляцию нынешние темпы роста М2 окажут влияние на рост цен ближе к концу года.

Инфляция на 2007 год составляет 10,5%. В последующие годы для обеспечения целей по инфляции необходимо ужесточить денежно-кредитную политику и не допускать дальнейшего наращивания расходов бюджета, поскольку поступающие дополнительные ненефтегазовые доходы бюджета в большей степени связаны с более высокой инфляцией и, если они направляются на расходы, начинает раскручиваться «инфляционная спираль». Сохранение сложившейся тенденции может привести к быстро растущему дефициту счета текущих операций, что сделало бы российскую экономику потенциально уязвимой по отношению к внешним факторам.

В этих условиях бюджетная политика должна стать важным инструментом восстановления сбалансированного развития, играя тем самым важную роль в снижении инфляции.

II. Для обеспечения долгосрочной устойчивости бюджета и усиления его роли в развитии экономики требуется удлинение горизонта бюджетного планирования.

К 1 августа 2008 года Минфином России совместно с субъектами бюджетного планирования разработана первая долгосрочная Бюджетная стратегия на период до 2023 года.

Целями долгосрочного бюджетного планирования являются обеспечение устойчивого роста экономики благодаря всесторонней оценке альтернативных вариантов налогово-бюджетной политики, своевременное выявление основных угроз бюджетной устойчивости, взвешенное решение социальных проблем.

Источники дисбалансов могут лежать как на стороне доходов, так и на стороне расходных обязательств. Наметившаяся тенденция замедления роста добычи углеводородного сырья и сокращения удельного веса бюджетных доходов из этого сектора может привести к заметному снижению суммарных доходов бюджетной системы в процентах к ВВП. С другой стороны, происходящие сдвиги в структуре населения в сторону увеличения удельного веса пожилого населения, требуют существенного увеличения социальных выплат, а для реализации инновационно-инвестиционного сценария необходимо повысить объем и качество расходов на здравоохранение, образование и науку.

Долгосрочное бюджетное планирование позволит сформулировать долгосрочные приоритетные цели и задачи бюджетной политики, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы.

Необходимо, чтобы уже в текущем году каждый субъект бюджетного планирования разработал долгосрочную программу повышения эффективности бюджетных расходов, содержащую полную инвентаризацию действующих обязательств и отказ от низкоэффективных расходов, оптимизацию численности, повышение энергоэффективности, ликвидацию «узких» мест в экономике.

Одной из наиболее важных проблем долгосрочной бюджетной политики является обеспечение сбалансированности пенсионной системы при реализации стоящей перед государством задачи обеспечения достойной и социально справедливой пенсии. Коэффициент замещения сократился с 31,2% в 2000 г. до 24% в 2007 г. Основными факторами влияния являются в первую очередь демографические: рост числа пенсионеров, сокращение численности трудоспособного населения, рост продолжительности жизни.

Наряду с решением задач возрастающей демографической нагрузки, повышением качества человеческого капитала важной задачей в предстоящие годы будет повышение конкурентоспособности экономики страны в результате ее модернизации. В 2007 году Правительство РФ приступило к формированию государственных корпораций с целью обеспечения условий для развития инновационной и научно-технической сфер, оказывающих влияние на повышение эффективности производств и конкурентоспособности российской продукции, образующих систему комплексной поддержки инвестиционных и инновационных проектов, а также поддержки проектов, которые имеют высокую социально-экономическую значимость. На сегодняшний день деятельность каждого из институтов развития законодательно определена.

Однако остаются проблемы, которые требуют решения. Это:

· низкая степень прозрачности использования средств госкорпорации,

· отсутствие прямого контроля за деятельностью госкорпораций со стороны федеральных органов,

· отсутствие критериев оценки эффективности их функционирования, отсутствие у отдельных госкорпораций процедур долгосрочного планирования.

Необходимо повысить контроль за эффективным использованием государственных средств, что повысит степень институционального развития и качество роста экономики, улучшит финансовую прозрачность деятельности всего государственного сектора.

Субъектам Российской Федерации рекомендуется также перейти к новому горизонту бюджетного планирования на 15 лет. При этом долгосрочные финансовые планы (бюджеты) должны быть в обязательном порядке ориентированы на достижение конечных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

2.2 Прогноз социально-экономического развития страны для разработки проекта федерального бюджета на 2009-2011 годы

Проект федерального бюджета на 2009-2011 годы рассчитывался на основе прогноза основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации и параметров прогноза на период до 2011 года.

Расчеты бюджетных проектировок на 2009-2011 годы осуществлены с учетом ожидаемого снижения цен на нефть марки «Юралс» с 92 долл.США/бар. в текущем году до 72 долл.США/бар. в 2011 году. Фактор внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявший высокие темпы роста в предшествующие годы, заметно снижается: с 2,7 п.п. (из 7,2% прироста ВВП) в 2004 году и 2,6 п.п. в 2005 году до 1 п.п. в 2009 году. В 2009-2011гг. ежегодные темпы роста ВВП составят 6,2-6,6% в год против прогнозируемых 7,6% в текущем году.

Инвестиции в основной капитал в среднесрочной перспективе будут возрастать ежегодно на 10-15%. Высокими темпами в 2009-2011гг. будут продолжать увеличиваться доходы населения – на 7,9-10,0% в год.

Средняя заработная плата по экономике в 2009-2011 годах будет возрастать в среднем за год на 11,2% в реальном выражении, пенсии – на 12,1%.

Это будет способствовать сокращению уровня бедности в стране. Доля лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения сократится с 12,3% в 2008 году до 10,0% в 2011 году.

Низкие темпы роста физических объемов экспорта, а также прогнозируемое снижение мировых цен на энергоресурсы приведет к снижению стоимостных объемов экспорта с 459 млрд. долл. США в 2008 году до 451 млрд. долл. США в 2011 году. Вместе с тем, дальнейшее повышение уровня жизни населения и доходов предприятий будет способствовать росту импорта – за 2009-2011 годы он увеличится на 56,7% до 468,1 млрд. долл. США. В результате такой динамики внешней торговли значительно сократится ежегодный прирост золотовалютных резервов – со 125 млрд. долл. США в текущем году до 0-10 млрд. долл. США в 2011 году.

При этом произойдет усиление счета операций с капиталом и финансовыми инструментами. Чистый приток частного капитала в 2011 году может составить от 95 до 105 млрд. долл. США против 30 млрд. долл. США в 2008 году.

Целевые параметры инфляции определены на 2009 год в размере 6-7,5%, 2010 год – 5,0-7,0%, 2011 год – 5,0-6,8%. Снижение инфляции до верхней и особенно до нижней границы предполагает значительное снижение базовой инфляции (по сценарным условиям 4,1% в 2009 году и 3,9% в 2010-2011 годах) в результате ужесточения денежной политики и нейтрализации роста инфляционных ожиданий населения и экономических агентов рынка.

Увеличение разницы между ростом потребительских цен и уровнем базовой инфляции связано прежде всего со значительным ростом цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и услуги ЖКХ.

Так, среднегодовой прирост тарифов на для населения на услуги ЖКХ в 2009-2011 годах составит 19,7% в том числе на электроэнергию 25%, на газ природный – 31,7%, на пассажирские железнодорожные перевозки – 13,3%.

На основе этих параметров прогноза социально-экономического развития подготовлены параметры федерального бюджета на 2009-2011гг. (таблица 1).

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета

В 2008 году в банковскую систему поступают средства корпорации нанотехнологий и фонда содействия реформированию ЖКХ в размере 0,8% ВВП. Такое существенное расхождение планируемых и фактических расходов бюджета оказывает значимое влияние на денежно-кредитную политику и экономику в целом.

В последующие годы доходы в относительном выражении будут уменьшаться. Результатом такой динамики станет снижение профицита федерального бюджета с 4,6% ВВП в 2008 г. до 1,1% ВВП в 2011 г.

На начало июня 2008 года совокупный объем средств Резервного фонда составил 3069,94 млрд.руб. Ожидается, что к концу года он составит 3533,7 млрд.руб. (8,4% ВВП). По прогнозам, его объем на конец 2009 г. составит 4585,1 млрд.руб. (9,4% ВВП), на конец 2010 г. – 5677,8 млрд.руб. (10,2% ВВП).

Объем средств Фонда национального благосостояния на начало июня 2008 года составил 773,93 млрд.руб., к концу года он существенно увеличится и превысит 2 трлн.руб. (5,8% ВВП). На конец 2009 г. объем средств Фонда составит 2522,3 млрд.руб. (5,2% ВВП), на конец 2010 г. – 2722,9 млрд.руб. (4,9% ВВП).