Стратегия реформирования социального сектора, предложенная нынешним российским правительством,[25] включает предложения по развитию отдельных отраслей комплекса социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, занятость, социальная защита, спорт и др.). Общие ориентиры здесь: обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, к которым относятся, прежде всего, медицинское обслуживание и среднее образование; обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств; создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления.

В основу реформы социальной защиты положены следующие принципы:

1) Перераспределение социальных расходов в пользу бедных домохозяйств. Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы, предусматривается сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо пересмотреть федеральное социальное законодательство. Социальная помощь должна предоставляться преимущественно в адресной форме и только тем домохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума.

Для этого органы управления на региональном и местном уровне должны будут шире использовать процедуры обязательной проверки нуждаемости получателей социальной помощи. Предусматривается также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье.

Переход к адресному порядку предоставления помощи может значительно улучшить положение малоимущих семей. Тем не менее, для ограниченного числа получателей, таких как ветераны Великой Отечественной войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России, категориальные льготы сохраняются независимо от их материального положения. Эти льготы предполагается перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, также должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в оплату труда.

2) Перераспределение полномочий по реализации федерального социального законодательства. Стратегия реформирования социального сектора предполагает изменение действующего порядка взаимодействия органов власти федерального и регионального уровня и местного самоуправления в области социальной защиты. В целом предполагается передача большего объема полномочий по определению размеров и форм предоставления помощи на региональный и муниципальный уровень. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций.

Потребности регионов в финансировании социальной помощи должны определяться на основе анализа уровня бедности и учитываться при определении величины федеральных трансфертов. Новая система потребует усиления методической роли федеральных органов социальной защиты населения, включая разработку методик и типовых нормативных документов.

3) Диверсификация обслуживания. Приоритетные задачи в этой сфере - расширение возможностей граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми услугами, по выбору производителей услуг, в том числе в области здравоохранения и образования, а также диверсификация форм предоставления услуг на основе активного вовлечения негосударственного сектора. Предусматривается обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги.

Некоторые из этих предложений включены в "План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.", утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1072 (июль 2000 г.). Основные задачи в области социальной поддержки населения включают помощь домохозяйствам, фактические доходы или потребление которых ниже прожиточного минимума; сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг; сокращение социально неоправданных льгот; перевод натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов, в форму оплаты труда и денежного довольствия; расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в определении приоритетов оказания социальной помощи. Потребности регионов в финансировании социальной помощи будут учитываться в формуле межбюджетного выравнивания.

Сокращаются только так называемые "социально неоправданные льготы", часть помощи будет по-прежнему предоставляться без учета нуждаемости. Тем не менее, это определенный шаг в области практической реализации стратегии.

Заключение.

Несмотря на позитивные тенденции повышения уровня реальных доходов населения, наметившиеся в 2000 году, уровень бедности продолжает оставаться довольно значительным. Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения в 2000 году составила 30,2%. Остается высоким уровень экономического неравенства: соотношение денежных доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения - 13,7 раза.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень.

Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи, требуется сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом необходимо более широкое использование процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости приведет к значительному увеличению доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям.

В связи с этим должна быть усилена методическая роль федеральных органов социальной защиты населения. В их задачу должна входить разработка широкого спектра методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом применении таких методик, включая их адаптацию к местным условиям. При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения.

Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам.

Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном уровне допустимо лишь для ограниченного числа получателей, таких, как ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России. В этом случае льготы необходимо перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Пособие на детей также должно быть сохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться исключительно семьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный период финансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральных целевых субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, по мере создания необходимых организационно-технических условий перечисление средств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.

Необходимо также перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума, что позволит существенно повысить охват оздоровительными мероприятиями детей из бедных семей.

Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату. В части льгот по проезду на общественном транспорте должны быть разработаны механизмы, обеспечивающие в необходимых случаях предоставление вышеуказанным работникам проездных документов, оплачиваемых за счет соответствующих федеральных министерств и ведомств. Данный подход должен быть реализован и для работников осуществляться и для работников правоохранительных органов, финансируемых за счет территориальных бюджетов. При этом необходимые доплаты к денежному содержанию и оплата проездных документов должны производиться из средств соответствующих бюджетов.

В сфере социальных услуг, не относящихся к здравоохранению и образованию, приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:

расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;

переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного финансирования;

обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги

объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительными организациями.

обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;

развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;

привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета, в том числе через создание при местных и федеральных органах власти различных общественно-государственных советов экспертного, консультационного и координационного назначения;

разработка системы оценки качества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) они исполняются;

развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета

упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность.

Литература.

1. Уровень жизни населения России // Госкомстат России: Статистический сб. М., 1996.;

2. Основные показатели социально-экономического положения за январь-август 1999 г. М., 1999; Россия в цифрах: Краткий статистический сб. М., 1999.;

3. Мониторинг социально-экономического потенциала семей // Министерство социальной защиты населения Российской Федерации и Госкомстат России. М., 1996.; Россия 2000:

4. Статистический справочник // Госкомстат России. М., 2000; 3-й квартал 1996 г. М., 1996. С. 64;

5. Ежегодные доклады ИСЭПН РАН за 1995 и 1996 гг. : Россия 1995 (1996). Социально-демографическая ситуация. М., 1996 (1997). ИСЭПН РАН.

6. Брейтуэйт Д.. Адресность и относительно длительная бедность в России: Доклад. 2 февраля 1999 г. Всемирный банк, 1999.  Трубин В.В. Реформа системы социальной защиты населения: Материалы семинара "Реформирование системы социальной защиты населения" // Центр стратегических разработок. 14 апреля 2000 г.;

7. Трубин В.В. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации. М., 2000

8. Мисихина С.Г. Социальные пособия, льготы и выплаты в Российской Федерации, распределение по группам населения с различным уровнем дохода: проблемы и решения // TACIS, проект "Социальные последствия преобразований и приватизации в Российской Федерации" (EDRUS 9410). М., 1999.

9. "Роль органов местного самоуправления в реализации программ социальной помощи в России". Р. Страйк и Б. Ричман, the Urban Institute, США.

10. Госстрой России. Стратегия государственной жилищной политики на 2001-2005 гг. и долгосрочную перспективу.

11. Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 28 июня 2000 г.; Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. // Коммерсантъ. 2000. № 83. 12 мая

12. http://www.legislature.ru/index.shtml

13. http://www.budgetrf.ru/index.htm

14. http://www.akm.ru/

Приложения.

Приложение 1

Результаты инвентаризации нормативно-правовых актов, разграничивающих расходные полномочия федеральных органов власти государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по состоянию на 1 июля 1999 года

Федеральный бюджет