Одна из важнейших задач реформы социальной защиты в России - замещение масштабного субсидирования поставщиков услуг адресной помощью бедным. Рассмотрим основные этапы развития социальной защиты в переходный период, уделяя особое внимание вопросам адресности. Основные виды социальной поддержки представлены в таблице 5.2. Потребность в переходе к адресной помощи особенно остро проявилась в жилищном секторе, который необходимо было перевести на рыночные рельсы. Начавшаяся в 1992 г. перестройка системы финансирования оплаты жилья и коммунальных услуг предусматривала повышение платы за жилье и коммунальные услуги в муниципальном секторе, который представляет собой большую часть жилого фонда страны, особенно в городах.

Чтобы защитить интересы малообеспеченных семей, чей доход недостаточен для оплаты жилья, были введены специальные жилищные субсидии. Они стали первой общероссийской программой адресной социальной помощи, реализация которой на местном уровне началась в 1994 г. К июлю 1995 г. 90 % населения страны проживали в регионах ее действия.

В отличие от методики оценки доходов косвенными методами, которые применяются в некоторых других странах с экономикой переходного периода, в частности, от системы "Парос" в Армении, право на участие в программе жилищных субсидий определяется на основе исчисления текущих денежных доходов. Не предусмотрен какой-либо категориальный "фильтр", ограничивающий круг получателей субсидии определенными группами населения. Не учитывается имущественный потенциал семьи. При определении права на участие в программе не оценивается предполагаемый уровень потребления на базе социально-демографических характеристик семьи или наличия собственности. Если доля доходов семьи, которая идет на содержание жилья (в случаях пилотных городов - от 10 до 18%), ниже, чем установленный норматив оплаты социальной нормы жилья, то семья имеет право на получение жилищной субсидии. Субсидия начисляется по формуле "компенсация разницы" между суммой оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и долей семейного дохода, которая в нормативном порядке предусмотрена для оплаты жилья и вышеупомянутых услуг, что позволяет выплачивать наибольшую сумму пособия самым бедным. В четырех пилотных городах средний ежемесячный размер субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг составлял от 35 до 60 руб.

Таблица 5.2. Обзор основных видов социальной помощи (2000)

Источнкик: Urban Institute (USA) и Фонд "Институт экономики города"

Начиная с внедрения первой адресной программы жилищных субсидий были предприняты следующие основные шаги:

в 1995 г. принят Закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", который установил основные принципы предоставления социальной помощи;

в 1997 г. законодательно установлена методика исчисления прожиточного минимума, который считается границей бедности при определении права на социальную помощь;

в 1997 г. субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления получили возможность ввести адресный принцип обеспечения детей первого-второго года жизни специальными продуктами детского питания;

в 1999 г. Закон "О государственной социальной помощи" определил условия предоставления адресной социальной помощи.

Наконец, изменения от 21 июля 1998 г. и от 17 июля 1999 г., внесенные в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", позволили ввести адресный принцип назначения крупнейшей программы социальной помощи - ежемесячных детских пособий. Как и многие страны, Россия долгое время предоставляла различные пособия гражданам с несовершеннолетними детьми. Унаследованная от СССР система, в рамках которой предоставлялось 13 пособий, отличалась "крайней сложностью и логической непоследовательностью".[18] Оценка нуждаемости при этом не проводилась, начислением пособий занимались предприятия и в некоторых случаях органы социального обеспечения.

С тех пор произошли существенные изменения. Система была упрощена, административная ответственность за начисление пособий передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Хотя не все виды пособий гражданам, имеющим детей, переведены в адресную форму, важнейшее из них, а именно ежемесячное пособие, предоставляется семьям с доходом ниже прожиточного минимума. Несмотря на введение процедуры оценки нуждаемости, сохранился фиксированный размер пособий, они не зависят от относительной разницы в доходах семей (как программа жилищных субсидий). Размер детских пособий учитывает только категорию получателя и место проживания, в частности, предусмотрено повышенное пособие на детей одиноких матерей и на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих, проходящих воинскую службу по призыву, а также гражданам, проживающим в местах с высоким уровнем стоимости жизни. Ежемесячное пособие составляло 70% от минимального размера оплаты труда (58 руб. в 1999 г.). Несмотря на переход к начислению пособия с учетом нуждаемости, многие территории не имели возможности обеспечить адекватное финансирование этой программы. Тем не менее, среди четырех пилотных городов только в одном (Томске) имелась задолженность по выплате детских пособий.

Хотя эти шаги демонстрируют последовательное движение к усилению адресности через использование методик оценки нуждаемости, развитие социальной политики последнего десятилетия в целом достаточно противоречиво. В 1990-х годах Государственная Дума приняла целый ряд законов, которые ввели множество категориальных льгот для представителей определенных социальных групп и профессий. Федеральным законодательством предусмотрены 206 видов социальных выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без учета нуждаемости 98 категориям населения, в том числе ветеранам, многодетным семьям и т.п., а региональным законодательством - 229 видов выплат и льгот для 332 групп граждан.[19] Льготы касаются оплаты жилищно-коммунальных услуг, лекарственных препаратов, транспорта, детских садов и др. Они предоставляются без оценки нуждаемости. При этом размер каждой из выплат, как правило, очень мал, составляя 1-7 % процентов от прожиточного минимума.

С помощью льгот реализуются совершенно разные социально-политические цели. Хотя часть из них призвана помочь социально уязвимым группам населения, множество адресатов категориальных льгот - судей, работников милиции и таможенных органов - нельзя считать бедными. Даже когда льготы касаются социально уязвимых групп, эффективность целевого назначения ограничена, так как эти группы, выделенные по демографическому принципу, неоднородны по своему материальному положению и могут включать небедных граждан. С другой стороны, множество малоимущих сегодня не относятся к какой-либо традиционной социально уязвимой категории. В результате, по разным данным, только от 19 до 25 % общей суммы социальных льгот и выплат приходится на долю беднейших слоев населения.[20]

В связи с ростом бедности и экономического неравенства в 1990-х гг. органы местного самоуправления повсеместно начали развивать собственные программы социальной помощи, дополняющие федеральное социальное законодательство, ответственность за реализацию которого также в значительной степени перешла на местный уровень. Анализ ситуации в четырех пилотных городах показывает, что местные программы во многом отражают общенациональные тенденции, включая льготы различным социально-демографическим группам наряду с помощью в денежной и натуральной форме, которая предоставляется на основе оценки нуждаемости.

Тем не менее, в отличие от федерального законодательства местные социальные программы больше склонны использовать метод "двойного фильтра" для определения права на получение помощи, так что получатели пособий должны принадлежать к определенной группе и иметь доход ниже установленного порога нуждаемости. Особенно это характерно для денежных пособий и помощи в натуральной форме. Право на их получение редко предоставляется всему населению и ограничено определенными социально уязвимыми группами. Например, в Новгороде денежные пособия на основе оценки дохода предоставляются восьми категориям, включая семьи с пятью и более детьми, семьи инвалидов с детьми, неработающих одиноких пенсионеров и беременных женщин.

Порог нуждаемости для определения права на участие в местных программах часто устанавливается на уровне прожиточного минимума или ниже его. Помощь в большинстве случаев не направлена на то, чтобы поднять доход получателя до прожиточного минимума и не дифференцируется в зависимости от материального положения семьи. К тому же многие виды пособий предоставляются ежеквартально или один раз в год. Тем не менее на местном уровне применяются различные инновации, например, оценка имущества при определении права на получение помощи. В отличие от помощи в денежной и натуральной форме местные льготы в обследованных городах расширяют или дополняют льготы, предусмотренные федеральным законодательством. Так, на федеральном уровне действуют льготы по оплате услуг детских образовательных учреждений для многодетных семей. Многие органы местного самоуправления расширили круг получателей этой льготы, включив детей одиноких матерей или детей из малообеспеченных семей.

Оказывая помощь в денежной и натуральной форме, органы местного самоуправления играют ведущую роль и в предоставлении социальных услуг. Однако федеральное законодательство устанавливает принципы социального обслуживания населения, определяя основные виды услуг:

1) Социальное обслуживание на дому. Предоставляется одиноким гражданам и гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и др.

2) Социальное обслуживание в стационарных учреждениях. Осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе, обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

3) Временный приют. Предоставляется детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, другим клиентам социальной службы, нуждающимся в предоставлении временного приюта.

4) Дневное пребывание в учреждениях социального обслуживания. Предоставляется социально-бытовое, социально-медицинское и иное обслуживание сохранившим способность к самообслуживанию и активному передвижению гражданам преклонного возраста и инвалидам, а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.

5) Консультативная помощь. Предоставляются консультации по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты.

6) Реабилитационные услуги. Помощь в профессиональной, социальной, психологической реабилитации инвалидам, лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в реабилитационных услугах.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут предлагать дополнительные виды социального обслуживания. Опыт пилотных городов показывает, что в качестве дополнительных услуг выступают прежде всего социально-бытовые услуги личного характера (бесплатный или льготный пошив одежды, ремонт обуви, химчистка, парикмахерская, ремонт бытовой техники и т.п.).

Многие услуги, предлагаемые муниципальными учреждениями, в частности консультативная помощь, осуществляются по принципу самоотбора клиентов, тогда как обслуживание на дому и социально-бытовые услуги - на основе оценки нуждаемости. В некоторых случаях плата за услуги дифференцирована, беднейшие не платят ничего, остальные - соответственно своим доходам.

Обзор бюджетных расходов в четырех пилотных городах показывает, что затраты на комплекс социальной сферы весьма существенны - в среднем 84% от всего бюджета, примерно 2000 руб. в год на душу населения. В основном это расходы на субсидирование жилья, здравоохранения, среднего образования и т.п. Собственно расходы на социальную поддержку населения в пилотных городах выделить довольно сложно. Из-за многообразия льгот и пособий, предусмотренных федеральным законодательством, городские администрации в пилотных городах испытывают сложности в учете и систематизации расходов по их обеспечению. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в расходах на социальную защиту преобладают затраты на категориальные льготы, детские пособия, жилищные субсидии и местные пособия, предоставляемые на основе оценки нуждаемости. Однако все органы местного самоуправления в пилотных городах отметили, что недостаток адекватной компенсации расходов местных бюджетов на обеспечение льгот, предусмотренных федеральным законодательством, препятствует развитию местных социальных программ.

В целом городские администрации в четырех пилотных городах достаточно широко используют оценку дохода семьи для того, чтобы повысить адресность социальной помощи. Когда федеральное законодательство предоставило возможность ввести адресный порядок обеспечения детей в возрасте 1-2 лет молочными смесями, два из пилотных городов воспользовались этой возможностью; в третьем городе этого не позволило сделать областное законодательство. Когда в 1999 г. детские пособия стали предоставлять с учетом нуждаемости, вышеупомянутые города смогли осуществить такого рода переход за несколько месяцев. Количество получателей сократилось в одном городе - на четверть и во втором - почти наполовину.

Хотя порядок предоставления местных льгот зачастую повторяет федеральное законодательство, т.е. льготы носят категориальный характер и начисляются без оценки нуждаемости, большая часть денежной и натуральной помощи на местном уровне предоставляется с учетом дохода семьи. Как и в случае с федеральными льготами, издержки на категориальные льготы выше, чем расходы на адресную помощь.

Органы местного самоуправления обладают более значительным опытом в предоставлении адресной помощи, чем это можно предположить, исходя из анализа системы социальной защиты на общенациональном уровне. Администрации обследованных территорий продемонстрировали гораздо большую заинтересованность в повышении адресной помощи, чем органы государственной власти на федеральном уровне. Еще до перевода детских пособий в адресную форму все они использовали оценку нуждаемости для предоставления денежной помощи. Отмечается интерес к совершенствованию методики оценки нуждаемости, в том числе к использованию оценки имущества, процедурам проверки доходов. С другой стороны, многие работники органов социальной защиты в пилотных городах были склонны определять право на участие в программе помощи на основе принадлежности клиента к традиционной социально уязвимой категории.

5.3. Управление системой социальной защиты на местном уровне.

Расширению роли органов местного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг способствовали несколько тенденций последнего десятилетия. Во-первых, политические реформы переходного периода существенно укрепили российский федерализм. Финансовая и административная ответственность за оказание социальной помощи, прежде всего за предоставление базовых социальных услуг, была децентрализована с передачей полномочий на региональный и местный уровень.

Во-вторых, переход к рыночной экономике изменил политику предприятий, которые ранее социально защищали своих работников. Для увеличения прибыльности производства они передали большую часть имущества социальной сферы, в том числе жилой фонд, на баланс муниципалитетов, так что местное самоуправление оказалось в каком-то смысле вынужденным заниматься социальными вопросами. И, наконец, само население ожидало от местных органов власти помощи в решении социальных проблем, обеспечении основными видами пособий и услуг.

Сегодня органы местного самоуправления играют значительную роль практически во всех вопросах социальной защиты. Они несут основную ответственность за предоставление льгот, предусмотренных федеральным законодательством, жилищных субсидий и местных пособий. Исключение составляют несколько видов помощи, напрямую предоставляемых федеральными органами; детские пособия (в одних случаях они предоставляются через муниципальные органы социальной защиты, а в других - органами социальной защиты субъекта Российской Федерации), а также ряд региональных пособий. В трех из четырех обследованных городов субъекты Российской Федерации играли незначительную роль в предоставлении социальной помощи. Поддержка со стороны региональных властей в основном выражалась в расширении круга получателей льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

Вопросы предоставления пособий и социального обслуживания слабо регулируются федеральным законодательством. Соответственно организационные структуры, созданные в каждом из пилотных городов, разнообразны. Тем не менее, все они имеют развитую сеть приема населения и центров социального обслуживания. У всех них сходная структура управленческих органов, включая управление социальной защиты, которое организует предоставление пособий и услуг населению.[21] Другие подразделения - управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства, управление образования и т.п. - также несут ответственность за предоставление разнообразных льгот, предусмотренных федеральным и местным законодательством для различных категорий населения. Кроме того, большинство городов предлагает однотипные услуги, и само содержание этих услуг определяет те или иные организационные решения. Например, во всех обследованных городах в ведении управления социальной защиты находились самостоятельные центры помощи бездомным, которые предоставляли ночлег и консультационные услуги.

Несмотря на эти общие черты, организация социальной помощи в пилотных городах различна. На рис. 5.1 и 5.2 представлены две модели, которые можно использовать при анализе типов организации управления социальной защитой. Особое внимание уделено программам, использующим оценку нуждаемости (например, жилищные субсидии, детские пособия и местная помощь).

Модель, описывающая децентрализованный, основанный на категориальном принципе обслуживания тип организации социальной помощи, представлена на рис. 5.1. В рамках этой модели детские пособия начисляются органами социального обеспечения субъекта Российской Федерации, жилищные субсидии - центрами жилищных субсидий управления жилищно-коммунального хозяйства, а местная социальная помощь предоставляется каждой категории населения отдельно через соответствующие социальные центры.

Рисунок 5.1. Модель децентрализованной, основанной на категориальном принципе обслуживания организации социальной помощи

Рис. 5.2 представляет модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи. В рамках второй модели детские пособия, жилищные субсидии и местная помощь предоставляются через различные структуры управления социальной защиты населения. Органы социальной защиты субъекта Российской Федерации и городские управления жилищно-коммунального хозяйства сотрудничают с этими структурами, но не руководят ими. Социальные услуги предоставляют местные центры социального обслуживания. Ни один из пилотных городов в полной мере не следует этим моделям, но все они в своей практике представляют их элементы, склоняясь к одной из них или комбинируя их. Два города, Новгород и Арзамас, преимущественно ориентированы на организацию обслуживания по категориям населения. В Новгороде, например, и денежная помощь на основе оценки нуждаемости, и услуги детям-инвалидам и пенсионерам предоставляются через соответствующие центры для этих категорий населения. В Арзамасе Центр социального обслуживания населения предоставляет большинство видов адресной помощи, однако услуги пенсионерам и семьям оказываются через разные центры. Небольшие города, такие как Арзамас и Новгород, не имеют районных отделов социальной защиты населения.

Рисунок 5.2. Модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи

В Томске и Перми социальная помощь организована по функциональному принципу. Начисление пособий и предоставление услуг разделены, хотя соответствующие структуры территориально могут находиться поблизости друг от друга. Практически нет деления по категориям населения. И подразделения социальной защиты, и центры социального обслуживания могут работать с разными группами - от пенсионеров до детей. В этих городах социальная помощь предоставляется в районах, что естественно для муниципальных образований большого размера. Каждый из семи районов Перми больше, чем весь Арзамас. Томск разделен на два округа. В обоих городах в административных районах есть и органы социальной защиты, и центры социального обслуживания.

Ни в одном из городов нет полной интеграции различных структур, которые проводят проверку нуждаемости. В Арзамасе и Новгороде начислением детских пособий занимаются городские органы социальной защиты. Несмотря на такой потенциал для интеграции, управление программой детских пособий, жилищных субсидий и местной адресной помощью осуществляется разными структурами.

В Томске и Перми начислением жилищных субсидий занимаются те же структуры, которые предоставляют местную социальную помощь; однако детские пособия находятся в ведении областных органов социальной защиты.

Эти формы организации самым существенным образом влияют на доступность социальной помощи для населения. Например, для получения жилищной субсидии или детского пособия человеку нужно обратиться в несколько подразделений социальной защиты, заполнить несколько заявлений и сдать несколько копий документов, даже если требования в программах одинаковы. Зачастую эти подразделения проводят проверку документов и определяют право на получение помощи без предварительных консультаций друг с другом. Подобная практика не только умножает административные расходы за счет дублирования функций, но и затрудняет получение помощи нуждающимися.

Координация между различными ведомствами явно недостаточна. Предоставление льгот одной и той же категории находится в ведении разных департаментов (образования, здравоохранения, социальной защиты, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Представители пилотных городов выражали заинтересованность либо уже работали над созданием интегрированных баз данных, которые позволят вести учет и анализ различных пособий и льгот, получаемых семьей (отдельно проживающим гражданином). Однако такой базы до сих пор нет ни у одного из этих городов, равно как и четкого плана, выражающего, как ее создание поможет мониторингу, планированию и росту эффективности социальных программ.

Крайне важна роль местного самоуправления в определении того, действительно ли получают помощь все граждане, имеющие на это право. Это справедливо также в случае, когда свобода действий ограничена рамками федеральных нормативных актов. Разница в интерпретации федерального законодательства по вопросам обеспечения льгот может привести к тому, что в одних муниципальных образованиях этот список будет расширен, а в других - сужен. Например, для таможенных офицеров предусмотрена 50-процентная льгота по оплате коммунальных услуг. В одних муниципалитетах льгота предоставляется только самому офицеру, в других - всей его семье. Бюджетный кризис и отсутствие адекватной компенсации расходов по обеспечению льгот, предусмотренных федеральным законодательством, из бюджетов вышестоящих уровней приводят к тому, что органы местного самоуправления предоставляют такую помощь выборочно.

Особенно ощутимо влияние местных администраций на точность определения получателей помощи и эффективность предоставления помощи в тех социальных программах, которые требуют проверки нуждаемости. Решения, принимаемые по вопросам сбора и проверки документов об источниках дохода, уровень квалификации работников социальной защиты, обеспеченность финансовыми ресурсами оказывают определяющее влияние на правильность выбора адресата помощи. Качество администрирования различалось не только в четырех обследованных городах, но и в разных подразделениях одного города. Например, центры жилищных субсидий обычно отличаются более высоким уровнем заработной платы и более высоким качеством работы, чем органы социальной защиты населения.[22]

5.4. Диверсификация социального обслуживания
на местном уровне.

Местное самоуправление несет практически полную ответственность за предоставление социальных услуг населению. Однако это не обязательно должно означать, что услуги предоставляются исключительно муниципальными учреждениями. Предложения по реформе системы социальной защиты в странах СНГ включают диверсификацию социального обслуживания.[23] По мере развития некоммерческого сектора в России он может стать альтернативой государственной монополии на предоставление социальных услуг. В тех областях, где местное самоуправление хочет расширить спектр предлагаемых населению услуг, но муниципальные центры не имеют необходимого опыта, последние могут существенно выиграть от сотрудничества с общественными организациями, специализирующимися по данной проблеме. Конкуренция между потенциальными поставщиками услуг, будь то общественные организации или частный бизнес, может также привести к снижению издержек и улучшению качества обслуживания. Наконец, муниципальные контракты могут обеспечить общественным организациям финансовую стабильность и снизить их зависимость от международных доноров.

Реальная возможность диверсификации социального обслуживания возникла с появлением в 1990-е гг. независимых негосударственных социальных учреждений. Во всех четырех городах численность официально зарегистрированных общественных объединений и некоммерческих организаций за последние несколько лет значительно возросла. По данным местных властей, количество организаций, не только зарегистрированных, но и активно работающих, составляет от 10 на 100 тыс. человек в небольшом Арзамасе до 70 на 100 тыс. человек в Новгороде - городе, активно работающем с донорскими организациями. От пятой части до половины негосударственных организаций в каждом городе предоставляют различные социальные услуги.

Виды услуг, предлагаемые общественными организациями, в обследованных городах существенно различаются. Наиболее распространенный вид услуг - консультирование: правовые консультации, психологическая помощь, помощь пострадавшим от насилия в семье. Общественный сектор в Перми и Новгороде отличается большим разнообразием услуг, консультационные и образовательные услуги сбалансированы предоставлением помощи в натуральном виде. В Арзамасе общественные организации предоставляют ограниченный спектр услуг, что объясняется небольшим размером самого общественного сектора. Некоммерческий сектор в Томске развит столь же хорошо, как в Перми и Новгороде, однако он менее разнообразен. В Томске доминируют образовательные услуги, что легко объясняется наличием в городе большого числа образовательных учреждений.

Российское законодательство обеспечивает необходимую базу для диверсификации социального обслуживания. Территории обладают широкими возможностями для работы с общественными и другими организациями в области предоставления социальных услуг. Например, органы местного самоуправления могут предоставлять гранты общественным организациям, которые обеспечивают услуги, важные с точки зрения администрации. Администрация может размещать муниципальный заказ на различные услуги, в том числе социальные, заключая договор с общественной или коммерческой организацией. Многие органы местного самоуправления, в том числе в пилотных городах, уже использовали эту возможность в других отраслях комплекса социальной сферы, прежде всего при организации обслуживания жилого фонда.[24]

Диверсификация социального обслуживания требует большего, чем просто наличие правовой базы и существование некоммерческих организаций. Муниципалитеты должны выразить готовность распрощаться со своей монополией в предоставлении социальных услуг и начать работать совместно с негосударственными организациями. Со своей стороны, общественность должна продемонстрировать готовность работать с местной властью и уровень профессиональной и управленческой компетентности, достаточный для удовлетворения потребностей в социальных услугах.

Анализ опыта четырех городов позволяет выявить имеющиеся тенденции в диверсификации социального обслуживания. В целом в этой области пока доминируют муниципальные социальные учреждения. Тем не менее та или иная степень сотрудничества с некоммерческим сектором присуща всем городским администрациям. Хотя реально собственно взаимодействие еще только формируется, его масштаб и используемые модели различны. Таблица 5.3 представляет индикаторы взаимодействия в четырех пилотных городах.

Пермь, где действует сильный центр поддержки негосударственных организаций, - безусловный лидер в развитии взаимодействия между общественностью и местным самоуправлением. Хотя формы сотрудничества самые разные, важнейшая модель - предоставление грантов на конкурсной основе тем общественным организациям, которые успешно предоставляют необходимые услуги местному сообществу. Успехи грантовых конкурсов вносят существенную лепту в развитие сотрудничества между городской администрацией и общественностью.

В Новгороде сильный некоммерческий сектор и администрация взаимодействуют по целому ряду вопросов, прежде всего в области помощи инвалидам. Хотя в Новгороде и был проведен муниципальный конкурс на поддержку социальных проектов, его не удалось довести до конца: победители не получили гранты, тем не менее в тех или иных формах помощь им обещала оказать администрация. В городе используются другие формы сотрудничества, в частности, предоставление общественным организациям муниципальных помещений.

Сравнительно с этими городами в Томске взаимодействие общественности и местной власти развито меньше. Однако здесь используются различные формы сотрудничества, например, организация совместных мероприятий. В Арзамасе низкий уровень взаимодействия обусловлен недостаточной активностью общественного сектора.

Хотя конкурсные механизмы распределения грантов уже использовались как минимум в одном из пилотных городов, ни один из них не имеет опыта конкурсного размещения муниципальных заказов на социальное обслуживание. Большинство из них сегодня готовы развивать это направление. На конец 1999 г. два города, Новгород и Томск, приняли необходимые нормативные документы, которые охватывают широкий круг вопросов, включая требования к справедливому и равному обращению с участниками конкурса, обеспечивают необходимый уровень прозрачности конкурсного процесса. Тем не менее томское законодательство ограничивает круг участников конкурса некоммерческими организациями. Ни один из нормативных документов не включает описания апелляции в случае несправедливого обращения с участниками конкурса.

На момент обследования в Арзамасе и Перми нормативная база была недостаточной для проведения конкурсов муниципального социального заказа. Пермское законодательство не разделяло социальный заказ и социальный грант.

Таблица 5.3. Взаимодействие между общественными организациями и органами местного самоуправления (январь 2000 г.)

Источник: интервью Urban Institute (USA) и Фонда "Институт экономики города" с представителями городских администраций Арзамаса, Новгорода, Томска и Перми.

Сложившаяся административная практика может рассматриваться как важнейшее препятствие для развития муниципального социального заказа. Ни один из четырех обследованных городов не ведет учет административных издержек на предоставление пособий или услуг силами муниципальных учреждений. Это, безусловно, осложнит попытки выявить экономию при заключении контрактов на предоставление услуг силами общественных организаций. Кроме того, размещение заказа требует большей административной нагрузки на органы управления, чем в случае предоставления грантов. Органы социальной защиты в обследованных городах не имели необходимой подготовки в этих вопросах.

Готовность общественных организаций к участию в конкурсах на размещение социального заказа различна. В Новгороде, и особенно в Перми, множество некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги, имеют опыт участия в конкурсах, проводимых либо местной властью, либо международными благотворительными фондами. Это не столь характерно для Томска и Арзамаса. Однако важнейшим препятствием для получения муниципального заказа может быть размер общественной организации. Множество организаций во всех пилотных городах совсем небольшие и не смогут предоставлять услуги в масштабе города и даже района, так как группа населения, которой необходимы услуги (например, пенсионеры, нуждающиеся в обслуживании на дому), весьма значительна. Кроме того, большинство общественных организаций не имеет необходимых лицензий на социальное обслуживание.

Большинство этих сложностей можно преодолеть. Однако там, где число некоммерческих организаций или других потенциальных поставщиков услуг невелико, вряд ли можно в ближайшем будущем ожидать развития муниципального социального заказа. Во всем остальном диверсификация социального обслуживания имеет хорошие перспективы, причем одни города, несомненно, имеют больше возможностей для ее скорейшего осуществления, чем другие.