Сложность раскрытия понятия содержания законности заключается в том, что ее нельзя понимать и рассматривать однозначно только как принцип. Законность представляет собой явление многогранное, которое характеризуется сложной внутренней структурой и различным выражением в государственной сфере. По мнению С.С. Алексеева «понятие законность характеризует правовую действительность, взятую под углом зрения практического осуществления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества»[123]. Таким образом, в юридической литературе существует очень много различного рода определений законности. Самые распространенные – это определения законности: как принцип, как метод и как режим. Следует сказать, что совокупность данных определений не противоречит друг другу, а напротив, отражает всю специфику многогранности данного понятия. Также необходимо отметить, что различные авторы при освещении понятия законности не ограничиваются каким-либо одним ее определением, а рассматривают данные явления с различных сторон. Таким образом, законность следует рассматривать в трех основных ее формах, а именно как принцип, метод и режим.

По мнению С.С. Алексеева, принцип законности представляет собой идею о целесообразности и необходимости реально правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась всеобщность права, действительная реализация субъективных прав[124].

Е.А. Лукашева при рассмотрении законности, как принципа раскрывает его более широко и отмечает, что как принцип права законность предполагает соответствие правовых предписаний объективно складывающимся общественным отношениям и такую реализацию этих предписаний, которая отвечала бы целям общества. По ее мнению, принцип законности призван ориентировать законодательные органы на научное выражение в праве закономерности общественного развития. Этим принципом также охватывается и сфера правореализации, где он может проявляться именно в требовании уважения к праву, закону и строго и неуклонного его соблюдения[125]. Данная позиция основывается на том, что принцип законности охватывает и сферу правотворчества и сферу реализации, хотя некоторые авторы, работая над проблематикой понятия законности, ограничивают исключительно охватом этого явления сферы правореализации. Н.Г. Александров считает, что «…законность представляет собой принцип требуемого государством поведения всех граждан, должностных лиц, учреждений, организаций». Этот принцип заключается в том, что требования соблюдать законы (и изданные во исполнение законов подзаконные акты) предъявляются в равной степени ко всем без исключения гражданам, должностным лицам, учреждениям, организациям[126]. В качестве принципа законность выступает специфической идеологической предпосылкой режима законности, и перед тем, как она выступит в качестве одного из методов государственного руководства, а в последствии как режим, законность должна быть внутренне осознана, то есть существует определенная необходимость закрепления законности в сознании субъектов права в виде основного вида деятельности. Как отмечает В.Н. Кудрявцев, идея законности есть немаловажная социальная ценность, в психологическом плане идея законности воспринимается, как твердая убежденность в необходимости строго соблюдения действующего законодательства, уверенность в устойчивости, обязательности и определенности правовых предписаний, в надежности защиты от правонарушений[127]. Таким образом, при раскрытии содержания законности как принципа авторы акцентируют внимание на ее идеологическом опосредовании.

Данный принцип выступает в роли своеобразного связующего звена, которое объединяет законность и правосознание, выявляет их взаимодействие. Развитое научно обоснованное правосознание вызывает укрепление законности и идеально моделирует организационно-правовые средства для обеспечения и охраны законности. Законность же, в свою очередь, способствует формированию высокого умосознания, утверждению в правосознании представлений о необходимости и ценности законности, воспитанию чувств законности и т.д[128]. По мнению А.П. Боннера, принцип законности, представляя собой существенную ценность, включает в себя ряд весьма важных аспектов. Она призвана выступать в качестве одного из важнейших методов государственного руководства обществом, принципа деятельности государственного аппарата и поведения граждан, принцип правового регулирования[129]. Анализируя определение, данное А.Т. Боннером напрашивается вывод, что, реализуясь в качестве принципа, законность как бы представляет себя другой гранью и уже выступает в качестве метода руководства обществом. Е.А. Лукашева дает наиболее полное и объемное определение законности как метода в соответствии с которым законность – основанный на изучении объективных потребностей общественного развития метод государственного руководства общества, состоящий в организации общественных отношений посредством сознания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов, направленных на осуществление целей господствующего класса[130]. В данной интерпретации законность представляет собой средство, с помощью которого граждане защищают себя от нарушения их прав и свобод и могут требовать исполнения юридических обязанностей от других граждан, учреждений, должностных лиц, и способ решения возникающих у государства и общества задач.

Законность, выступая в качестве разновидности правомерности, выражается в виде ее требований и вытекает из общезначимости права. Законность (как и правомерность в целом) опирается на весьма тонкий механизм регулирования, свойственный правоотношениям, в которых обладающий правом субъект лично заинтересован в исполнении юридической обязанности другой стороной. Следовательно, истоки законности – это интересы и потребности людей, точнее, права субъектов правоотношений, использование которых зависит от исполнения другими участниками правоотношений юридических обязанностей[131]. Следовательно, законность нельзя связывать лишь только с государственным принуждением, так как оно никогда не является гарантией законности, о чем свидетельствуют «черные пятна» истории нашей страны в период 20-50-х годов, пик 37-38 годы. Таким образом, лишь сама законность является единственной гарантией правомерности применения принуждения.

Наиболее основное, но в свою очередь и более общее назначение законности заключается в том, что она выступает в качестве метода государственного руководства обществом, является средством обеспечения правового регулирования. Выступающая в различных интерпретациях законность представляет собой составной элемент политического режима как совокупность методов и средств осуществления государственной власти. Но, в свою очередь, при реализации законности как принципа и в виде метода государственного руководства, законность вновь трансформируется и уже начинает выступать в качестве режима. Хотя эта трансформация является весьма личной, так как здесь можно говорить о том, что и принцип, и метод входит в содержание понятия «режим законности». При анализировании понятий «принцип», «метод» и «режим» можно сделать вывод о тесной их взаимосвязи. Определение режима включает в себя и принцип, который выступает в виде норм поведения, и метод, выступающий в качестве метода управления. Из этого следует, что данная сторона законности является наиболее важной и объемной. Этим и объясняется множество подходов к определению законности в качестве режима. Так, например, Д.И. Бахрах, определяя законность как режим, считает, что «… самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»[132]. Таким образом, законность представляется в облике режима взаимоотношений, взаимодействия между органами государственной власти, должностными лицами и другими субъектами отношений. Но, однако, при этом не уделяется внимание вопросу непосредственной деятельности органов государственной власти, в том числе и наделенных правом применять меры административного пресечения, по осуществлению предоставленных им правомочий, четкому осуществлению функциональных обязанностей.

В.И. Ремневым также делается попытка дать определение законности как режима, но его позиция относилась применительно к деятельности аппарата государственного управления. «Понятие законности в деятельности аппарата государственного управления – основанный на Конституции и других актах законодательства режим функционирования государственного аппарата, всех его служащих, в процессе которого обеспечивается неуклонное исполнение и соблюдение требований законодательства, а также постоянное совершенствование правового регулирования работы аппарата в соответствии с назревшими потребностями общества»[133].

Из приведенных выше определений отчетливо видно, что авторами делается акцент на деятельность аппарата государственного управления. С.С. Алексеев отмечает, что «… если понимать законность как особый общественный режим, то станет очевидным, что нарушение законов отдельными лицами и государственными органами имеет далеко не одинаковое значение»[134]. Несоблюдение юридических норм отдельными гражданами не наносит режиму законности такого существенного вреда, как те же действия, совершенные государственными органами или должностными лицами. В этом случае важное значение для системы исполнительной власти и государственного управления в целом приобретают организационные аспекты режима законности, который представляет собой четкую регламентацию деятельности органов государственной власти, поддержания правопорядка на федеральном, региональном и местном уровнях. Таким образом, именно от государства и его органов, должностных лиц, а точнее их деятельности, зависит сложатся ли экономические, политические и иные условия, способствующие обеспечению режима законности.

Если закон означает формальное признание масштаба свободы, то законность есть требование такого масштаба, а режим законности – состояние общественных отношений, при которых этот равный и относительно справедливый масштаб может быть реально использован субъектами права[135]. Из этого следует, что при рассмотрении определения законности как принципа, метода и режима четко видна тесная взаимосвязь между собой, ибо они вытекают друг из друга. В целом законность является концентрированным выражением природы и структуры правовой сферы и ее внутренних системных связей[136].

В выше приведенных определениях так или иначе речь идет о требовании строгого и неуклонного соблюдения законных и иных нормативных актов государственными органами и их должностными лицами. Вследствие этого некоторые авторы определяют законность лишь как строгое и неуклонное соблюдение действующего законодательства всеми субъектами права, участниками общественных отношений[137]. В таком изложении данное определение не способно раскрыть в необходимой степени такое явление, как законность, а ведь именно определение отражает содержание законности, которое раскрывает сущность законности в узком ее понимании.

Но понимание законности не должно ограничиваться лишь простым соблюдением законодательства, хотя данное условие и необходимо для установления и поддержания правопорядка на должном уровне, так как законность необходима и в сфере правотворчества. Законность должна пронизывать не только поведение исполнителей закона, но и деятельность законодателей. Таким  образом, отчетливо видно присутствие двух свойственных ей признаков, характеризующихся непосредственным единством: внешнего – обязанность исполнять законы и внутреннего – качество закона[138]. В ныне существующих реалиях теории права нельзя рассматривать законность в отрыве от законодательства, хотя эти положения раньше активно и не отрицались. Но в современный период совершенно иначе рассматривают и сам закон, и его связь с законностью. О полной реальной законности следует говорить лишь тогда, когда в ее внутренней основе лежит правовой закон, то есть именно тот закон, который одобряется основополагающими установлениями права, к которым можно отнести и его такие ценности, как свобода, равенство, справедливость, права и свободы человека. Вследствие этого представляется возможным определить сущность законности и в качестве издания правовых законов и строгого их исполнения. Рассматриваемая сущность законности в области управления проявляется в едином понимании, неуклонном соблюдении, строгом, точном, единообразном исполнении и применении норм права всеми субъектами государственного управления (в том числе и органами, применяющими меры административного пресечения в пределах своей компетенции), а также их (норм) непрерывное развитие в целях обеспечения безусловного соответствия издаваемых ими актов потребностям всеобъемлющего совершенствования и развития общественных отношений и общества в целом.

Соблюдение принципа законности, а также поддержание режима законности в сфере государственного управления в системе взаимоотношения субъектов исполнительной власти с гражданами и негосударственными организациями приобретают особо важное значение. По мнению Н.В. Витрука, нарушения законов, совершенные гражданами, не являются нарушениями законности, они есть нарушения правопорядка в обществе. Законность же состоит в том, что должностные лица полно выполняют требования законов, выявляют нарушения законов, пресекают их, восстанавливают нарушенные права, привлекают виновных к юридической ответственности[139]. Данное обстоятельство возникает в силу наличия определенных факторов. Во-первых, система органов исполнительной власти является наиболее многочисленной и разветвленной, таким образом, она охватывает наиболее важные сферы общества. Во-вторых, органы исполнительной власти как федеральные, так и субъектов Российской федерации издают нормативные акты, которые могут затрагивать права и свободы человека, определять правовое положение различного рода организаций и объединений. В-третьих, органы исполнительной власти в силу того, что они наделены властными полномочиями, непосредственно распоряжаются материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами. В-четвертых, ряд органов исполнительной власти, деятельность которых нас наиболее интересует, наделен правом осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность (например, органы внутренних дел, налоговые инспекции, налоговые полиции). В-пятых, в чрезвычайных условиях при установлении военного положения властные полномочия военной администрации, органов МВД, ФСБ, объем их юрисдикционной деятельности значительно расширяется.

Вследствие этого законность, представляя собой достаточно сложное явление, характеризуется многоплановостью своего выражения, ибо распространение ее воздействует на все основные сферы управленческой деятельности. Таким образом, соблюдение законности органами исполнительной власти обеспечивает повышение эффективности государственного управления.