Предоставляя льготу деньгами, мы даем льготнику возможность структурировать свое потребление в соответствии с его особыми потребностями. Единственным аргументом против этого является утверждение, что сидящий в системе социальной защиты бюрократ «лучше знает», что и в каком объеме следует потреблять льготнику. Но необходимо различать механизм назначения льготы, который имеет нерыночную природу, и механизм реализации самой льготы, который базируется на рыночных принципах.

«Монетизация» льгот – именно то решение, которое позволило повысить эффективность системы социальной поддержки. Предоставление права выбора структуры потребления самому льготнику способствует повышению эффективности использования средств, выделяемых на социальную помощь. Система стала более прозрачной (не создавая иллюзий в отношении действительного объема социальной помощи), но и более рациональной с точки зрения улучшения общего социального климата. С одной стороны, устранилась почва для конкуренции между потребителями льгот, с другой – ликвидировалась база для коррупции. Это решение сделало систему менее бюрократической, позволяя снизить административные издержки и направить высвободившиеся средства на социальные цели.

Переход к денежным компенсациям был предпочтителен даже в том случае, если размер реальных выплат льготникам оказался бы несколько меньше денежной оценки существующих льготных прав. Льготы на бумаге ничего не добавляют к социальной защищенности, но зато чреваты существенными негативными последствиями. Если же правительство сокращает денежные выплаты ниже уровня, который соответствует финансовым возможностям, то это – вопрос не полемики, а политического давления на правительство и законодателей. [16].

Какие позитивные задачи решил Федеральный закон по «монетизации» льгот:

- самое главное достижение – создание федерального и регионального регистра льготников;

- определение и регулирование полномочий и ответственности органов власти различных уровней по исполнению законов;

- установление финансовой ответственности органов государственной власти различных уровней по исполнению законов;

- установление финансовой ответственности органов государственной власти федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также органов муниципальной власти;

- модернизация механизмов реализации социальных функций, в частности, замена натуральных льгот денежными выплатами;

- адаптация социальной сферы к рынку;

- отказ от системы попустительских решений 1990-х гг., связанных с предоставлением различных льгот самому широкому спектру категорий граждан.[17]

Не все блага сразу перешли на денежное предоставление. Некоторые блага продолжили предоставляться бесплатно. Например, определенный объем услуг здравоохранения и образования. Разграничение благ на те, которые могут предоставляться бесплатно, и на те, для которых такой принцип исключен, провести было не сложно. Важно было обеспечить дифференцированный и разумный подход. Ведь предоставление, например, права на бесплатное удаление зубов не приведет к повальному желанию воспользоваться этим правом без надобности. Конечно, и здесь была проблема установления оптимального, т.е. соответствующего финансовым возможностям общества, объема блага не исчезает: она трансформируется в определение набора бесплатных услуг.

Поэтому бесплатными стали только те льготы, которые реализуются строго избирательно и адресно. Например, бесплатное предоставление инсулина диабетикам.[18]

Предполагалось, что принятие Федерального закона №122 занизит уровень бедности в стране. Но по результатам проводимых исследований по стране в целом, уровень бедности мало чувствителен к монетизации льгот, поскольку основной прирост доходов направляется в среднеобеспеченные группы населения. Следовательно, данная программа не может рассматриваться как значимый элемент политики, направленной на снижение бедности.

Распределение «выигрышей» и «проигрышей» в зависимости от демографического типа семей показывает, что в большей степени от принятых законом изменений выигрывают пенсионеры, поскольку именно эта категория населения является приоритетным получателем основной массы льгот.

Можно сделать вывод, что реформа льгот, предусмотренная Федеральным законом №122, в целом способствует повышению уровня материальной обеспеченности домохозяйств, но практически не влияет на динамику бедности.

Подход к замене льгот денежной компенсацией должен быть взвешенным, продуманным и тщательно подготовленным с тем, чтобы реализовался принцип «не ухудшить, не навредить». Реформа, которая затронула интересы большинства граждан России, не прошла экспериментальной апробации, не была широко обсуждена, а принята Думой в достаточно короткие сроки. Отсюда масса недоработок, отсутствие разработанных положений и нормативных актов по внедрению, которые должны сопутствовать принятию любого закона до начала его реализации.

Все перечисленное поставило региональные власти в весьма трудное положение необходимости исполнять закон, который они не имели возможности скорректировать на этапе обсуждения. В первую очередь это касается разделения (в значительной степени искусственного) на региональных и федеральных льготников. Никто из разработчиков такого закона так и не сумел ответить на вопрос о причинах такого распределения.

Введение «монетизации» льгот в условиях дефицита средств на социальную политику на региональном уровне:

- сохранило и углубило категориальный принцип предоставления льгот – традиции советской системы социальной поддержки людей, имеющих особые заслуги перед государством;

- значительно увеличило финансовые расходы всех уровней бюджета;

- фактически дезавуировало основные критерии социальной политики: адресность и нуждаемость;

- поспешность в проведении столь широкомасштабной реформы и разделение льготников на федеральных и региональных (порой в рамках одной семьи) вызвали крайне негативный психологический эффект;

- продемонстрировало игнорирование региональной (в том числе северной специфики проживания людей), унификацией размера денежных выплат;

- лишь частично решило одну из основных задач монетизации – «финансировать потребителя, а не производителя»

Альтернативным путем решения проблемы монетизации льгот называют адекватное повышение пенсий и зарплат. Одним из аргументов в пользу монетизации системы социальных льгот было повышение финансовой обеспеченности организаций, представляющих услуги (в частности, транспортных организаций). Реализация закона показала, что там, где региональные и муниципальные власти полностью покрывали выпадающие доходы транспортных организаций, после введения новой системы они стали терпеть убытки – население использует компенсации на более насущные нужды (питание, одежду) и ограничивает использование транспорта. Таким образом, встал вопрос о дополнительном софинансировании социально значимых маршрутов (отдаленные районы и поселки).

Если было необходимо участие региональных бюджетов в обеспечении монетизации льгот (что и лежало, по-видимому, в основе принятого решения), то это можно было сделать централизованно, не разделяя льготников, тем самым не усугубляя обстановку.

С точки зрения адекватности компенсаций, по сравнению с реальной стоимостью услуг, к категории «выигравших» принадлежат лишь льготники, которые ранее не пользовались полагавшимися им льготами, а теперь получили добавку в бюджет. Это жители сел, поселков, не имевшие возможности ездить в муниципальном транспорте и пользоваться льготным проездом, или пожилые люди, которые по возрасту и состоянию здоровья уже не могли воспользоваться санаторно-курортным лечение. Среди тех, кто пользовался льготами раньше, к числу «выигравших» относят группы с более высоким уровнем компенсаций. [19]

Проведенный анализ позволяет сделать следующий вывод: стратегия поддержки льготников должна работать в трех направлениях:

- повышение пенсий при постепенной отмене денежных компенсаций;

- для преодоления бедности базовым должен стать принцип нуждаемости на оценке уровня доходов;

- принципиально должна быть увеличена поддержка категорий, которые включены в активный процесс социализации;

тогда многократное увеличение расходов на социальные нужды можно считать более целесообразным и эффективным.

Заключение

Реформирование модели социальной защиты - закономерный шаг в сторону ее адаптации к рыночной экономике. По существу, натуральные льготы выступали как рудимент советской эпохи, условиям которой они были имманентны. Реформируемая в настоящее время система льгот несет на себе отпечаток не только советского прошлого, но и постсоциалистического периода.

Федеральный закон № 122-ФЗ еще до принятия вызвал массу споров по поводу реализации. В Государственной Думе шли горячие дебаты. Миллионы людей протестовали против принятия этого законопроекта. Столь высокий «градус» реакции общественности на введение данного закона не удивителен. Ведь он затрагивает интересы более 40 млн. россиян, причем наиболее уязвимых - ветеранов труда, инвалидов, жертв политических репрессий. Своими акциями протеста они фактически ставят оценку действиям властей.

Практика, которая, как известно, - критерий истины, выявила изъяны этого серьезнейшего социального проекта. Явно не продуманы решения, связанные, например, с обеспечением льготников лекарствами, с оплатой транспортных расходов: их размеры оказались во много раз меньше их фактической величины. Это вызвало резкий рост социальной напряженности во многих регионах страны. Перед федеральными и региональными органами власти встает задача максимально смягчить негативные последствия переходного периода, в кратчайшие сроки поправить свои ошибки и недоработки. Это тем более важно в преддверии реформ ЖКХ и системы здравоохранения.

Таким образом, Федеральный закон № 122-ФЗ - новая страница в социальной политике государства. Благодаря этому законопроекту Россия, возможно немного приблизится к моделям социального обеспечения многих европейских стран. Ведь большая часть льгот – это неспособность государства выполнять свои обязательства перед населением; это, по сути дела, вынужденная добавка государства (федеральных или региональных органов власти) к низким пенсиям и зарплатам, призванная хотя бы в минимальной степени материально поддержать нищих пенсионеров и инвалидов.

Список используемой литературы

1. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Режим доступа: http://www.garant.ru

2. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» - Режим доступа: http://www.garant.ru

3. Бурджалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. – М.: «Гардарика», 1996.

4. Социальная защита населения в России: уровень муниципальных образований / Дж. Л. Галлагер, М.Либоракина, В. Новик, Б. Ричман, – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

5. Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

6. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.

7. Скоробогатова В.И. Плюсы и минусы монетизации: итоги первого года// Отечественный журнал социальной работы - №1 – 2006

8. Таранух Юрий. Монетизация социальных льгот: эффективность и справедливость// Человек и тру - ,№2, - 2007

9. Шарин В. Принципы современной системы социальной защиты // Социальное обеспечение. - 2003. - №2.

10. Предложения по стратегии социальной защиты // Общество и экономика.- 2007.- № 4.

11. Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005. от 28 января

12. Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета. 2005. № 46 от 17 марта.

[1] Шарин В. Социальная защита населения: теоретические основы // Социальное обеспечение. -2005. -№ 14.- С. 23–24 и др.

[2] Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. //СПб., -2004.- С. 67-80.

[3] Бурджалов Ф. Современная социальная политика: между планом и рынком. – М.: Фирма

«Гардарика», 1996. – С. 111;

[4] Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика.// СПб., -2004.- С. 45-47

[5] Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»

[6] Шарин В. Принципы современной системы социальной защиты // Социальное обеспечение. - 2003.№2

[7] Дж. Л. Галлагер, М.Либоракина, В. Новик, Б. Ричман. Социальная защита населения в России: уровень муниципальных образований /, – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. – С. 10–11.

[8] Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. стр 50-51.

[9] Там же.

[10] Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. -2005.

[11] Монетизация льгот:отклики экспертов//Человек и Труд- 2004 -№8

[12] Предложения по стратегии социальной защиты // Общество и экономика. 2007. № 4. С. 80–92;

[13] Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005.

[14] Преамбула и п.2 ст.153 Федерального закона № 122-ФЗ

[15] Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета. 2005.

[16] Юрий Таранух Монетизация социальных льгот: эффективность и справедливость//Человек и труд – 2007-№2, С.21

[17] В.И. Скоробогатова Плюсы и минусы монетизации: итоги первого года //Отечественный журнал социальной работы – 2006 - №1 С.46

[18] Юрий Таранух Монетизация социальных льгот: эффективность и справедливость//Человек и Труд-2007-№2, С.22

[19] В.И. Скоробогатова Плюсы и минусы монетизации: итоги первого года // Отечественный журнал социальной работы– 2006 - №1 С.45-48