В настоящее время возбуждение уголовного дела - это первоначальная стадия уголовного судопроизводства, в ходе которой происходит получение, регистрация, проверка сообщения о преступлении, а в зависимости от результатов проверки содержания решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении.

В соответствии с положениями действующего уголовно - процессуального законодательства и теории российского уголовного процесса стадия возбуждения уголовного дела охватывает деятельность органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора с момента поступления сообщения о преступлении до вынесения процессуального решения о возбуждении уголовного дела или отказе в возбуждении дела.

Прокурор, как и другие субъекты уголовно - процессуальной деятельности, обязан принять, проверить поступившее к нему сообщение о любом готовящемся либо совершённом преступлении и в установленный законом срок решить вопрос о возбуждении, отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности, а по делам частного обвинения - по подсудности.

Особенности процессуального статуса прокурора, определяющие его самостоятельную и весьма значимую роль в стадии возбуждения уголовного дела, как и во всём досудебном производстве, заключается в наделении его полномочиями всех других участников. Это полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

Прокурорский надзор является важной гарантией обеспечения законности и прав граждан при принятии, проверке, разрешении сообщений о преступлениях. В его задачи входит предупреждение, выявление, устранение нарушений установленного законом порядка этой деятельности со стороны органов дознания, дознавателей, следователей, принятие в пределах своей компетенции мер к восстановлению нарушенных в результате несоблюдения данного порядка прав физических и юридических лиц[11].

Вся надзорная деятельность прокурора ограничена рамками закона. С одной стороны, это номы закона, за исполнением которых осуществляется надзор, с другой, нормы, регламентирующие полномочия прокурора при осуществлении надзора.

Исходя из важности факта своевременности и полноты регистрации и учёта сообщений о преступлениях, в пункт 1 части второй ст. 37 УПК РФ включено положение, согласно которому прокурор в ходе досудебного производства уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при осуществлении этих действий.

Среди учёных - юристов, обращающихся в разное время к данной проблеме, отсутствует единый подход к её разрешению. Так, авторы монографии по проблемам эффективности прокурорского надзора, изданной в конце 70-х годов прошло века, писали, что эффективность надзора определяется степенью достижения прокурорами целей, поставленных не только в законе, но и в иных нормативных актах[12]. В других работах по прокурорскому надзору и уголовному процессу, как правило, надзорная деятельность прокурора связывается только с обеспечением средствами прокурорского надзора требований закона[13].

Именно так решает этот вопрос Федеральный закон «О прокуратуре в Российской Федерации», в ст. 1 которого сказано: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов».

Прокурорами ежегодно выявляется и устраняется значительное число нарушений закона, допускаемых органами дознания следователями в ходе этой деятельности, путём отмены незаконно принятых решений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел, внесения представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, использование других мер прокурорского реагирования.

Это касается, в частности, предоставление прокурору права поручать органу дознания или следователю проверку сообщения о преступлении, распространённого в средствах массовой информации, требовать от последних передачи имеющихся в их распоряжении документов и материалов, подтверждающих сообщение о преступлении, а также данных о лице, предоставившем указанную информацию, права решения вопроса о продлении установленного законом 3-х суточного срока разрешения сообщений о преступлении до 10 суток, а при наличии предусмотренных законом оснований до 30-ти суток.

2.2 Полномочия прокурора на дознании и предварительном следствии

При осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве дознания внимание прокурора, прежде всего, обращено на защиту прав и законных интересов, потерпевших от преступлений, обеспечение внимательного рассмотрения их жалоб и заявлений, принятие всех необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, обеспечение личной безопасности потерпевших и членов их семей.

Уголовно - процессуальный закон предоставил прокурору достаточно широкий перечень полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

На первоначальном этапе расследования прокуроры, как правило, реализуют полномочия по даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственного и иного процессуального действия, допускаются только на основании судебного решения[14]. К таковым следственным и иным процессуальным действиям относятся: избрание меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и продление срока содержания под стражей; помещение подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей в медицинский или психиатрический стационар для производства, судебно - медицинской или судебно - психиатрической экспертизы; производства осмотра жилища при отсутствия согласия проживающих в нём лиц; производство обыска и (или) выемки в жилище; производство личного обыска, за исключением случаев, когда оно производится при задержании подозреваемого; производство выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счётах в банках и иных кредитных организациях; наложение ареста на корреспонденцию, дача разрешения на её осмотр и выемку в учреждениях связи, наложение ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях; временное отстранение подозреваемого или обвиняемого от должности; контроль и запись телефонных и иных переговоров; санкционированию производства следственных и иных процессуальных действий, которые допускаются только с согласия прокурора[15].

Выявив нарушения закона, прокурор обязан своевременно принять меры по их устранению. В этих целях он может использовать различные формы реализации своих полномочий.

1. Вынесение мотивированного постановления об отмене незаконного и необоснованного постановления следователя о возбуждении уголовного дела в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, на основании которых было возбуждено уголовное дело.

Данное полномочие прокурора установлено ч. 4 ст. 146 УПК РФ и направлено на восстановление конституционных прав лиц, незаконно и необоснованно вовлеченных в уголовное судопроизводство без наличия достаточных оснований к возбуждению уголовного дела или уголовного преследования.

Руководители следственных органов, получив постановление прокурора об отмене решения о возбуждении уголовного дела, направляют его следователю для вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо возобновлении проверки[16].

2. Постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. Право вынесения такого процессуального решения является одним из основных полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

После принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» действующим УПК РФ за прокурором оставлена функция осуществления уголовного преследования (ст. 21, 37 УПК РФ). В то же время названным Федеральным законом в УПК РФ фактически упразднен существовавший процессуальный механизм реализации данной функции прокурора. Так, прокурор лишен права возбуждения уголовного дела в соответствии с нормами гл. 20 УПК РФ, права производства следственных действий в отношении подозреваемого, обвиняемого и др. Предусмотренные же УПК РФ отдельные полномочия прокурора, реализация которых в какой-то мере направлена на изобличение подозреваемого и обвиняемого, полноценного механизма не создают. В связи с этим, по существу, возникает внутриотраслевая коллизия уголовно-процессуального закона. Эта коллизия должна быть разрешена только законодательно. При этом возможно упразднение функции уголовного преследования, закрепленной за прокурором, либо, наоборот, восстановление соответствующих его полномочий[17].

С позиции доктрины уголовного процесса и содержания действующего уголовно-процессуального законодательства такое постановление прокурора следует признавать поводом к возбуждению уголовного дела наряду с рапортом должностного лица, правоохранительного органа, составившего его в связи с получением сообщения о совершенном преступлении.

Данное полномочие прокурора относится к числу тех, которые он вправе реализовать, осуществляя любые из принадлежащих ему функций, но, прежде всего в случае, если проверкой исполнения федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях установлено сокрытие преступления от учета.

3. Требование устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия

Закон не регламентирует, в какой форме - письменной или устной - излагается данное требование прокурора. На мой взгляд, возможны оба варианта. При реализации прокурором своего полномочия по непосредственному организационному участию в расследовании преступлений путем присутствия при выполнении следственных действий он при установлении нарушений федерального закона вправе в устной форме выразить требование следователю об их устранении, которое следователь обязан в соответствии со ст. 166 УПК РФ отразить в протоколе следственного действия[18]. Это требование прокурор вправе изложить в протоколе собственноручно. В любом случае содержание требования удостоверяется подписью прокурора, как это предусмотрено[19]. При ознакомлении с материалами расследования по представленным материалам уголовного дела прокурор устанавливает факты нарушения федеральных законов. В этом случае требование об устранении нарушений федерального законодательства он выражает в письменной форме.

Независимо от формы выражения требование прокурора должно содержать конкретные факты нарушения федерального законодательства, в нем должны быть указаны должностные лица, допустившие нарушения. Мотивировка вынесения требования прокурора должна быть ясной, грамотной, аргументированной. В ней должны быть указаны нарушенные правовые предписания материального и процессуального федерального законодательства, последствия, которые наступили или могут наступить в результате допущенных нарушений (признание доказательств недопустимыми; возвращение уголовного дела на дополнительное расследование; постановка оправдательного приговора лицу, причастному к совершению преступления; незаконное возбуждение уголовного дела или привлечение к уголовной ответственности и т.д.). Наконец, в требовании прокурора должны излагаться конкретные предложения следователю, руководителю следственного органа (по уголовному делу, производство которого проводится в форме предварительного следствия), начальнику органа дознания, начальнику подразделения дознания (по уголовному делу, производство которого проводится в форме дознания) по устранению допущенного нарушения.

Следует иметь в виду, что письменные требования прокурора начальнику органа дознания, а также начальнику подразделения дознания являются для них обязательными к исполнению и обжалование ими требования прокурора вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения.

4. Письменные указания дознавателю о направлении расследования и производстве процессуальных действий

Такие указания в пределах своей компетенции прокурор может давать по любому уголовному делу, находящемуся в производстве органа дознания, и по любому следственному действию, в частности, об избрании, изменении или отмене мер процессуального принуждения, о проведении судебных экспертиз, о составлении и вручении письменного уведомления о подозрении в совершении преступления в соответствии со ст. 223.1 УПК РФ, о розыске преступников, о направлении дела в суд.

Указания прокурора должны даваться в письменной форме и быть конкретными[20]. Письменные указания являются процессуальными документами и поэтому приобщаются к делу, а копии их хранятся в наблюдательном производстве. Согласно ч. 4 ст. 41 и ч. 4 ст. 40.1 УПК РФ дознаватель вправе обжаловать указания прокурора - вышестоящему прокурору, не приостанавливая их исполнения.

5. Решение по письменной информации следователя о несогласии с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия.

Рассмотрев письменные возражения следователя по существу, прокурор вправе не согласиться с ними и, руководствуясь ч. 6 ст. 37 УПК РФ, а также п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, принять новое решение по устранению нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. Принятие такого решения является самостоятельной формой осуществления надзорной деятельности прокурора.

В соответствии с ч. 6 ст. 37 УПК РФ прокурор, в случае получения им возражений на его требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, от следователя или руководителя следственного органа, направляет новое мотивированное требование об устранении нарушений федерального законодательства при расследовании уголовного дела руководителю вышестоящего следственного органа. В случае получения возражений на требование прокурора и данного руководителя следственного органа прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти), в зависимости от ведомственной принадлежности следственного органа, поддержавшего возражения на требование прокурора. При выраженном несогласии соответствующего руководителя федерального следственного органа прокурор вправе обратиться по существу сложившейся ситуации с информацией к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным.

Другим возможным решением прокурора в случае несогласия следователя с его требованием является изъятие им уголовного дела у следователя, допускающего нарушения федерального законодательства в ходе предварительного следствия, и передача его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ с указанием оснований такой передачи.

6. Постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления нижестоящего прокурора или дознавателя.

Право отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, предусмотренное п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, вытекает из принципа единства и централизации организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Обеспечивая надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, прокуроры руководствуются установленной иерархией ведомственных уровней органов прокуратуры, следственных органов и органов дознания при распространении компетенции на субъекты, поднадзорные нижестоящим прокурорам[21].

Независимо от варианта соподчиненности вышестоящий прокурор вправе отменить постановление нижестоящего прокурора, если будет установлено, что данное постановление как акт правоприменения вынесено с нарушением норм процессуального и материального законодательства[22].

При производстве предварительного расследования в форме дознания дознаватель совершает разнообразные процессуальные следственные и иные действия, в том числе выносит постановления, т.е. принимает соответствующие решения в границах материалов расследуемого уголовного дела. Постановления дознавателя должны быть законными и обоснованными. Несоблюдение этого требования влечет за собой нарушение законности и прав граждан, препятствует успешному расследованию преступлений. Постановления дознавателя, не соответствующие закону, не могут оставаться в силе, и прокурор обязан отменить их своим мотивированным постановлением. В постановлении прокурора указываются причины отмены постановления дознавателя, а также что, как и в какой срок необходимо выполнить для устранения допущенных ошибок и нарушений закона.

7. Письменные указания дознавателю о направлении расследования, производстве процессуальных действий, утверждение постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

Полномочие прокурора давать дознавателю указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, с одной стороны, представляет собой способ процессуального руководства организацией проведения дознания, с другой - является средством принятия мер к полному, всестороннему и объективному проведению расследования и одновременно - особой правовой конструкцией, обеспечивающей законность принятия решения по результатам расследования[23]. Для его реализации применяются следующие основные методы:

- систематическое ознакомление с материалами расследования уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, путем непосредственной проверки и изучения материалов уголовных дел либо ознакомления с наблюдательным производством по уголовному делу;

- обобщение практики расследования преступлений за определенный период времени или по отдельным категориям уголовных дел, что позволяет прокурору выявлять типичные ошибки в правоприменительной деятельности органов дознания при осуществлении ими расследования и разрабатывать мероприятия по улучшению качества расследования преступлений.

Постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу подлежит утверждению прокурором, который проверяет материалы расследования на предмет полноты, всесторонности и объективности его проведения, точного, безусловного и единообразного исполнения требований уголовно-процессуального и уголовного законодательства органом дознания и его должностными лицами, осуществляющими производство по уголовному делу.

При выявлении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания, которые не позволяют сделать обоснованный вывод о наличии оснований к прекращению уголовного дела и (или) уголовного преследования в соответствии с требованиями ст. 24 - 28 УПК РФ, прокурор не утверждает постановление дознавателя и принимает постановление о его отмене в связи с его незаконностью и (или) необоснованностью. Он также в данном случае, в соответствии с предоставленными ему правомочиями, обязан дать дознавателю письменное указание о направлении дальнейшего расследования, а также вынести требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания.

В случае утверждения прокурором постановления дознавателя о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям в отношении подозреваемых и обвиняемых по основаниям, установленным п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ, прокурор обязан принять установленные УПК РФ меры по реабилитации этих лиц.

Такое сочетание системных, взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных полномочий прокурора позволяет ему обеспечивать режим законности при принятии решения по результатам расследования уголовных дел органами дознания.

8. Решение об отстранении дознавателя от дальнейшего производства расследования в случае нарушения процессуального законодательства, допущенного в ходе дознания.

Прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, вправе отстранить дознавателя от дальнейшего расследования дела, если им будет допущено нарушение уголовно-процессуального закона[24]. Вопрос о том, за какие нарушения закона дознаватель подлежит отстранению, прокурор решает в каждом отдельном случае в зависимости от конкретных обстоятельств дела и характера нарушения.

Кроме того, прокурор отстраняет дознавателя в случае его отвода или самоотвода по основаниям, предусмотренным в законе. Рассматривая заявление об отводе, самоотводе, прокурор должен тщательно проверить его мотивы[25].

9. Постановление об изъятии уголовного дела у органа дознания и передаче его следователю, об изъятии уголовного дела у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передаче его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ, а также о передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому по правилам ст. 151 УПК РФ.

Право прокурора изымать любое уголовное дело у органа дознания или органа предварительного расследования и передавать его в производство следователя Следственного комитета при прокуратуре РФ отчетливо показывает властно-распорядительный характер полномочий прокурора в данной отрасли прокурорского надзора. Такая необходимость возникает, как правило, вследствие грубого нарушения уголовно-процессуального закона при ведении уголовного преследования, установления прокурором обстоятельств предвзятого отношения к основным участникам уголовного судопроизводства на стадии расследования уголовного дела[26].

10. Утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу. Возвращение уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Проанализировав полномочия прокурора на стадии дознания и предварительного следствия можно сделать следующий вывод: уголовно-процессуальный закон предоставил прокурору достаточно широкий перечень полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, прокурор выступает как орган надзора за исполнением законов. Внимание прокурора, прежде всего, обращено на защиту прав и законных интересов, потерпевших от преступлений.