Провозгласив государственную независимость в 1991г., Российская Федерация не утратила доступа к внешним источникам государственных заимствований. Однако структура заимствований изменилась.

Советский Союз не являлся членом межправительственных валютно-кредитных организаций ООН и не пользовался их кредитами и займами. Российская Федерация в 1992г. оформила свое членство в МВФ, МБРР и ЕБРР и с 1993г. стала широко пользоваться заимствованиями у этих международных финансовых организаций. Сейчас на их долю приходится менее 10% внешней задолженности РФ.

Как и СССР, Россия активно привлекает коммерческие кредиты иностранных банков и фирм, гарантированные или застрахованные правительствами стран-кредиторов или уполномоченными ими институтами. Проявляя доверие к проводимой Россией политике демократических и рыночных преобразований, все большее число стран выражает готовность к предоставлению государственных гарантий по привлекаемым ею заимствованиям. Россия использует и межправительственные займы. На долю этой части задолженности (ее называют официальной) сейчас приходится почти 45% российского внешнего долга.

Основным нашим кредитором является Германия. На ее долю приходится боле 1/3 официальной задолженности Российской Федерации. Далее с большим отрывом следуют Италия, Япония, США, Франция, Австрия и другие государства [18].

До недавнего времени Россия мало использовала негарантированные правительственными структурами кредиты иностранных фирм-поставщиков и коммерческих банков, формирующие «неофициальную» задолженность. Это стало результатом долгового кризиса 1991-1992 годов, затянувшихся переговоров по реструктуризации задолженности по линии Парижского и Лондонского клубов и неопределенности российских подходов к вопросам урегулирования неофициальной коммерческой задолженности Советского Союза.

Ситуацию в данной области переломили заявление Правительства Российской Федерации от 27.09.1994г. «О переоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами» [17], практические шаги по реализации его положений и подписание в апреле 1996г. Соглашения с Парижским клубом о всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга бывшего СССР. На 01.01.1997г. неофициальная коммерческая задолженность России по собственным долгам составила 1,0 млрд. долларов, увеличившись в течение 1997г. до 5,8 млрд. долларов. На 01.01.2000г. на долю советской и российской неофициальной задолженности приходилось почти 24% внешнего долга России.

Достижение договоренности с кредиторами Лондонского клуба в 2000г. о списании части советского долга и реструктуризации оставшейся задолженности в рыночные (облигационные) формы изменили характер взаимоотношений между сторонами и структуру внешнего долга Российской Федерации: теперь на долю кредитов иностранных коммерческих банков и фирм приходится менее 2,5% внешнего дога России.

В ноябре 1996г. Минфин Российской Федерации сделал принципиально новый шаг по овладению международным рынком капитала, удачно разместив первый транш еврооблигаций. Во многом это стало возможным благодаря присвоению России относительно высоких рейтингов кредитоспособности тремя ведущими зарубежными рейтинговыми агентствами – Mooby’s, Standard & Poor’s, IBCA.

С появлением еврооблигаций Минфина Российской Федерации сформировался и успешно функционировал до летнего кризиса 1998г. новый сегмент рынка федеральных внешних займов. Он дополнил уже сложившиеся сегменты рынка: долговые обязательства Внешэкономбанка, облигации внутреннего валютного займа, процентные векселя (ноты) Внешэкономбанка, финансовые инструменты – носители коммерческой задолженности бывшего СССР.

Таким образом, с выходом еврооблигаций основными кредиторами России стали многочисленные иностранные юридические и физические лица, покупающие российские бумаги. На них приходилось 1/3 всех заимствований. Четверть привлекаемых Россией кредитов обеспечивал МБРР и более 18% – МВФ. В целом международные финансовые организации на 44% закрывали потребность России во внешних заимствованиях. Примерно одинаковое значение по объемам кредитования имели для федеральной власти правительства иностранных государств и иностранные коммерческие банки и фирмы.

Для бесперебойного функционирования рынка внешних долгов России взаимосвязи между ее правительством и инвесторами осуществляет широкая сеть организаторов и посредников. С российской стороны наиболее важные функции выполняют Правительственная комиссия по государственному внешнему долгу и государственным активам Российской Федерации, Минфин Российской Федерации, Банк России, Внешэкономбанк, Внешторгбанк Российской Федерации, Российский финансово-банковский союз, российские уполномоченные банки.

Вопросы официальной российской задолженности решаются в рамках Парижского клуба стран-кредиторов и на двусторонних переговорах.

Все расчеты с иностранными агентами и кредиторами Правительства Российской Федерации проходят через Внешэкономбанк. Это делается в соответствии с возложенной на ВЭБ функцией агента Правительства России по управлению государственным внешним долгом и внешними долговыми активами. Работая в этом направлении, Внешэкономбанк, в частности, по поручению Министерства Российской Федерации осуществляет платежи в счет погашения и обслуживания долга, при проведении реструктуризаций и новаций по внешнему долгу осуществляет обмен одних долговых инструментов на другие, участвует в подготовке и подписании межправительственных соглашений по долговым вопросам, принимает участие в разработке валютно-финансовых условий контрактов на поставку товаров в счет погашения российской задолженности, обслуживает привлечение иностранных связанных кредитов под гарантии Правительства Российской Федерации, ведет учет внешнего долга в разрезе отдельных категорий кредиторов, является головным депозитарием по облигациям государственного валютного займа 1999г. и обслуживает их вторичный рынок. Многогранную деятельность агента Правительства Российской Федерации по обслуживанию государственного внешнего долга и внешних долговых активов Внешэкономбанк осуществляет, в частности, через сеть своих зарубежных и российских представительств.

Кризис государственных финансов, до предела обострившийся летом 1998г., не обошел стороной и рынок государственного внешнего долга. И после 17.08.1998г. Правительство Российской Федерации продолжало обслуживать внешнюю задолженность, однако котировки российских бумаг на иностранных рынках упали до критического уровня: осенью 1998г. еврооблигации опускались до 20% их номинальной стоимости, а котировки некоторых других видов российских бумаг – даже до 6%. В результате долгового кризиса 1998г. мировые финансовые рынки оказались закрытыми для новых выпусков еврооблигаций России [16].

Сократились возможности внешних заимствований и по линии международных финансовых организаций. В 1999г. они предоставляли средства по ранее открытым кредитным линиям и заключенным соглашениям: кредитная линия Stand-by, второй угольный заем, третий заем на структурную перестройку экономики, инвестиционные кредиты. Несколько лучше обстояло дело с получением связанных кредитов, предоставляемых правительствами иностранных государств, иностранными банками и фирмами. В 1999г. связанных кредитов было получено на сумму 1,2 млрд. долларов при плане 0,7 млрд. долларов. Но эти средства Правительство Российской Федерации не имело возможности направить на решение своих финансовых проблем, поскольку целью предоставления связанных кредитов было создание финансовых условий для более успешного продвижения экспортных товаров и услуг на российский рынок.

Ввиду невозможности получения новых заимствований на одних сегментах рынка государственного внешнего долга и ограниченных (по объемам или свободе использования средств) возможностей на других Правительство Российской Федерации для осуществления необходимых выплат по внешнему долгу вынуждено было пойти на заимствования у Центробанка Российской Федерации в объеме 4,5 млрд. долларов США, что составило 58,4% всех валютных кредитов, полученных Россией в 1999г.

В 2000г. рынок российских валютных облигаций находился под воздействием двух основных благоприятных факторов: устойчивость макроэкономической ситуации и успешное завершение переговоров с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации платежей по выпущенным в 1997г. облигациям. Почти все старые облигации были предъявлены к обмену на новые еврооблигации Российской Федерации со сроками погашения в 2006-2010гг. и 2007-2030гг. В результате в первые восемь месяцев наблюдался заметный рост котировок российских валютных облигаций, сменившийся затем небольшой коррекцией индикаторов: доходность по наиболее популярным выпускам еврооблигаций упала с 20% годовых в 1999г. до 13-14% годовых в августе 2000г.

Основными факторами, оказывающими благоприятное воздействие на динамику рынка валютных облигаций России в 2001г., явились стабильность внутренней макроэкономической ситуации, четкое исполнение Правительством Российской Федерации графиков платежей по внешнему долгу, рост золотовалютных резервов страны, высокая конъюнктура мирового рынка энергоносителей, заметным поставщиком которых является Россия, повышение международными рейтинговыми агентствами рейтингов всех серий облигаций государственных валютных заимствований и еврооблигаций Российской Федерации.

В 2001г. на рынке обращались пять серий облигаций государственных валютных займов номинальной стоимостью 10,8 млрд. долларов США, выпущенных в 1993,1996 и 1999 годах. По всем сериям облигаций наблюдалась устойчивая повышательная динамика котировок. Благоприятные условия сложились и вокруг всех одиннадцати выпусков еврооблигаций Российской Федерации, эмитированных Минфином Российской Федерации в 1996-2000гг. на общую сумму 36,4 млрд. долларов: сначала года котировки неуклонно росли, а доходность на конец октября 2001г. составляла 6-13%.

Крайне нерациональная структура российского долга (на начало 2002г. на долю внешнего долга в совокупном долге страны приходилось 88%, то есть внешний долг в 7,3 раза превышал внутреннюю задолженность государства), относительно комфортные условия заимствований на внутреннем долговом рынке по сравнению с условиями заимствований на внешнем рынке, накопление значительных бюджетных резервов для обеспечения безболезненных расчетов с иностранными кредиторами позволили Правительству России приступить к реальному осуществлению политики безусловного проведения всех платежей по внешнему долгу, не прибегая к новым масштабным заимствованиям за рубежом, и замещения внешних заимствований внутренними.

В 2002г. погашение основной суммы долга (275,8 млрд. рублей) на 210,3 млрд. рублей превысило привлечение средств из внешних источников (65,5 млрд. рублей). При чем такое положение отмечалось по всем группам кредиторов без исключения – международным финансовым организациям, правительствам иностранных государств, иностранным коммерческим банкам и фирмам, прочим внешним кредиторам. Что касается еврооблигационного займа, первоначально предусмотренного Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, то от него в силу названных выше причин было решено вполне обоснованно отказаться.

В 2002г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации [4] была проведена операция, имеющая принципиальное значение для дальнейшего выстраивания цивилизованных отношений России со своими внешнеэкономическими партнерами. Прежние долговые обязательства были заменены облигациями внешнего займа со сроком погашения в 2030г. (номинальная стоимость – 1,2 млрд. долларов США) и облигациями внешнего займа со сроком погашения в 2010г. (0,2 млрд. долларов США).

В целом Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации за 2002г. была исполнена лишь на 24%, в том числе задание по привлечению целевых иностранных заимствований выполнено на 90%, а план по несвязанным (финансовых) заимствованиям – на 14%. Такие показатели сложились преимущественно за счет отказа Правительства России от проведения внешних облигационных заимствований ввиду указанных выше обстоятельств и одновременного воздействия на рынок государственного долга двух противоположных тенденций. С одной стороны, на внутреннем рынке сформировались условия для привлечения государственных займов на более выгодных условиях, чем это предполагало Правительство при формировании бюджета. С другой стороны, расчеты на усиление благоприятной динамики условий для российских заимствований на внешних рынках не оправдали надежд Правительства. В результате внутренняя норма доходности по операциям с российскими еврооблигациями в 2002г. почти на 10 процентных пунктов превзошла аналогичный показатель по ГКО/ОФЗ. Это усиливало обоснованность вывода Правительства Российской Федерации о необходимости замены внешних заимствований внутренними, и законодательная власть внесла необходимые поправки в программу внутренних заимствований на 2002г. в сторону их увеличения.

Что касается целевых иностранных заимствований, то недоиспользование забронированных для российских организаций средств МБРР и ЕБРР связано с задержками в подготовке ряда новых проектов, подписание соглашений по которым предусматривалось еще в 2001г. Проблемы с освоением выделенных международными финансовыми организациями кредитных ресурсов не явились особенностью только для 2002г., скорее это уже стало печальной традицией. На положении дел в этой области сказываются многие факторы. Не последнюю роль в формировании неблагоприятной ситуации играет организационная уязвимость процедуры формирования заявок на привлечение кредитных ресурсов, сложность схем распределения и прохождения денег, отсутствие надлежащего государственного финансового контроля за обоснованностью и целевым использованием внешних заимствований Российской Федерации.

В 2003г. федеральный бюджет оставался профицитным, увеличивались золотовалютные резервы страны, объем иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации не уменьшался. Положительная динамика этих показателей имела место на фоне проведения в 2002г. значительных платежей по погашению и обслуживанию российского внешнего долга в сумме 13,1 млрд. долларов США (погашение – 7,0 млрд., обслуживание – 6,1 млрд.) без привлечения существенных новых внешних заимствований. Весной 2003г. ведущие мировые рейтинговые агентства пересмотрели кредитные рейтинги России в сторону их повышения.

В 2003г. на погашение и обслуживание государственного внешнего долга направлялось 17,3 млрд. долларов (погашение – 10,9 млрд., обслуживание 6,4 млрд.), а привлечение ресурсов за счет внешних источников планировалось в объеме лишь 1,93 млрд. долларов США. При этом предполагалась эмиссия облигаций внешних займов Российской Федерации на сумму до 1,25 млрд. долларов и снижались объемы заимствований в части не оправдавших себя связанных (нефинансовых) кредитов международных финансовых организаций и правительств иностранных государств.

Благоприятные тенденции в развитии рынка государственных внешних заимствований России, проявившиеся в период 2001-2003гг, Правительство Российской Федерации закрепило в 2004г. и последующие годы. Уже в конце 2003г. Россия была в состоянии привлекать на международных рынках капитала по ставке не более 6-7% годовых. В то же время стоимость привлечения связанных (нефинансовых) кредитов с учетом различных косвенных расходов составляла около 9%, а заимствования у международных финансовых организаций – и того больше: до 11% (также с учетом операционных и других дополнительных расходов российской стороны).

Таким образом, федеральная власть отдает явное предпочтение несвязанным (финансовым) заимствованиям, осуществляемым преимущественно в форме еврооблигационных займов. Такая позиция отражает возросший кредитный рейтинг Российской Федерации и создает предпосылки для минимизации процентных расходов федерального бюджета. Целевые (нефинансовые) заимствования запланированы на уровне меньшем, чем в предшествующие годы. Это соответствует курсу Правительства России на постепенный отказ от финансирования различных проектов за счет «связанных» и требующих правительственных гарантий кредитов международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм. Достигнуто это за счет исключения из Программы кредитов, средства которых практически не используются в течение 2-3 лет, не включения в Программу новых заимствований для финансирования проектов, находившихся в стадии проработки, аннулирования ряда консультационных займов международных финансовых организаций, заключенных еще 1994-1998гг. Предпринятые действия позволяли сделать максимально возможное для концентрации ресурсов российской стороны на софинансировании включенных в Программу и реально осуществляемых проектов, реализуемых за счет внешних заимствований.

Это означает, что при формировании Программы внешних заимствований на 2004г. Правительство России стремилось к решению следующих задач:

- минимизация стоимости новых государственных заимствований;

- оптимизация бюджетных расходов по погашению и обслуживанию привлеченных займов и кредитов;

- расширение практики использования финансовых инструментов, связанных с размещением еврооблигационных займов.

Выполнение установки на расширение внешних облигационных займов в 2004г. (равно как в 2002 и 2003гг.) оказалось нецелесообразным. Это объяснялось двумя обстоятельствами: относительно высокой стоимостью новых российских заимствований (по сравнению с их стоимостью для индустриально развитых государств) и нежелательностью привлечения в страну дополнительных инвалютных поступлений, поскольку они и без займов в избытке шли в Россию на основе экспорта топливно-энергетических ресурсов. Федеральными бюджетами на 2005 и 2006гг. несвязанные (финансовые) заимствования на международных рынках капитала не планируются вовсе (см. Приложение 2 и Приложение 3). Это вполне согласуется с решением стратегической задачи замещения внешнего долга внутренними обязательствами.