Статья 15 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство»[1].
Особую актуальность данное предписание приобретает в результате того, что гражданство является важнейшим фактором, определяющим взаимоотношения человека с государством, основой правового статуса личности. В-первую очередь это обусловлено тем, что закрепленные Конституцией и действующим законодательством права, свободы и обязанности личности непосредственно связаны с гражданством. Человек может их использовать только тогда, когда он является гражданином определенного государства[2].
В рекомендательном законодательном акте «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств 29 декабря 1992 года, в ст. 1 содержится определение понятия гражданства: «Гражданство определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданство – совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданство – неотъемлемый атрибут государственного суверенитета»[3].
В настоящее время, несмотря на нормативно закрепленное определение данного института, в литературе нет единого понимания правовой природы гражданства. Тем самым одним из проблематичных аспектов, возникающих при исследовании гражданства, являются необходимость определения сущности права на гражданство, его значения в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина в России, а также уточнение сущности гражданства. Дискуссионный характер данного вопроса объясняется не только сложностью самой проблемы гражданства как специфического государственно-правового явления, но и органической связью гражданства с государством и правом, общепризнанные дефиниции которых также отсутствуют.
При определении понятия гражданства необходимо исходить из того, что определение любого понятия должно раскрывать существенные черты его содержания. Определение должно иметь вид сжатой и четкой формулы, дающей представление об основных элементах, составляющих структуру исследуемого явления. В то же время непомерное расширение состава элементов понятия гражданства не всегда идет на пользу теоретическому познанию его содержания. Зачастую в определения включаются моменты, вытекающие из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства[4].
Множественность определений понятия гражданства помимо различных подходов к его изучению объясняется также непрерывно происходящими в его содержании изменениями. Содержание гражданства связано с конкретными историческими условиями развития государства и находится под влиянием происходящих в нем процессов.
Гражданство, выступая в качестве сложной политико-правовой категории, обусловливает различные трактовки своей природы. В правовой науке существуют следующие основные подходы к определению понятия гражданства:
1) гражданство – это принадлежность лица к государству[5];
2) гражданство – это правовая или политико-правовая связь лица с государством[6];
3) гражданство – это состояние лица (общества) в государстве[7].
Имеется также направление, объединяющее первые два подхода, согласно которому гражданство трактуется как юридическая связь лица с государством с признаком принадлежности лица к государству[8].
Однако, закрепленное определение гражданства в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации»[9],[10] положило начало новой концепции взаимоотношения личности и государства. Так согласно ст. 3 данного закона под гражданством следует понимать устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Правовой характер связи лица с государством, образующий отношение гражданства, выражается в ее юридическом оформлении. Гражданство – правовое, а не фактическое состояние. Граждан государства нельзя рассматривать как совокупность лиц, проживающих на его территории, так как по этому признаку последние образуют население страны – категорию демографическую. Таким понятием охватываются не только граждане, но и проживающие в стране лица без гражданства и иностранные граждане.
Гражданином государства является лицо не в силу проживания на его территории, а вследствие существования между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Они основаны на юридическом оформлении отношений гражданства и выражаются:
1) в их общем правовом нормировании. Оно заключается в том, что государство в законе устанавливает основания, по которым то или иное лицо признается гражданином государства, основании приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов;
2) в индивидуальном юридическом оформлении гражданства каждого данного лица. В отношении каждого человека гражданство оформляется документами, подтверждающими его гражданство. Такими документами являются паспорт гражданина России, свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство[11]. Государство регистрирует также такие акты гражданского состояния как рождение и смерть своего гражданина.
Устойчивый характер отношений гражданства заключается в их постоянном характере, длящемся обычно от рождения до смерти гражданина, в установлении особого порядка их прекращения, не допускающего расторжения гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений по ходатайству гражданина требует согласия государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на это органа.
На основании вышеизложенного определения, закрепленного в Законе о гражданстве, представляется, что гражданство следует рассматривать:
1) как суверенное право человека быть гражданином государства, находиться под его защитой и покровительством, иметь гарантии прав, свобод и законных интересов;
2) как суверенное право Российского государства определять круг своих граждан, решать вопросы приобретения и прекращения гражданства, разрабатывать и принимать законодательство о гражданстве;
3) как важнейший признак любого государства и элемент его суверенности;
4) как конституционно-правовой институт.
В связи с чем под гражданством следует понимать:
1) правовое состояние (в субъективном смысле) – это длящееся правовое двустороннее отношение между личностью и государством;
2) совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, связанные с гражданством, которая образует конституционно-правовой институт (в объективном смысле). Его нормы носят конституционный характер, что обусловлено важностью регулируемых ими общественных отношений[12].
Таким образом, рассматривая понятие гражданства, прежде всего, необходимо учитывать следующие его аспекты:
1) гражданство есть субъективное право гражданина принадлежать к определенному государству;
2) гражданство – правоотношение, содержание которого составляют взаимные права и обязанности государства и гражданина;
3) гражданство – правовой институт, нормы которого закрепляют отношения гражданства[13].
Подводя итог исследованию понятия гражданства, считаю возможным дать авторское определение данному конституционно-правовому институту.
Гражданство Российской Федерации – это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерации, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей, а также взаимной ответственности государства и гражданина.
Содержательно гражданство заключает в себе как индивидуальные, так и коллективные начала. Коллективность выражается в установлении политико-правового состояния совокупности лиц, а индивидуальность проявляется в установлении политико-правового состояния отдельного лица. Гражданство индивида соотносится с гражданством в государственно-правовой форме как часть и целое.
Индивидуальные и коллективные начала в жизни человека и общества нерасторжимы. Они находят свое выражение в конституционном статусе личности в целом, а также в составляющих его институтах: правах, свободах и обязанностях (центральный элемент), гражданстве и общей правоспособности.
Гражданство должно основываться на сбалансированном сочетании индивидуального и коллективного. В гражданстве неуместно одно начало противопоставлять другому. Поэтому не следует рассматривать гражданство только как взаимоотношение отдельной личности с государством, также как сводить гражданство к взаимоотношению населения в целом с государством.
Личность, являясь первичным носителем гражданства, является в то же время частью целого, то есть общества, составляющего государство, проецирующее на себя все свойства гражданства. Но и сведение понимания гражданства только к части или к сумме частей не позволяет в полной мере раскрыть природу гражданства, так как если в количественном аспекте целое есть сумма частей, то в качественном аспекте целое больше суммы частей и принципиально к нему несводимо. Гражданство нельзя представить себе как мир изолированных индивидов, это не арифметическая сумма составляющих его общество субъектов, а их интегральная совокупность, образующая его сущностное единство. Это единство состоит в одновременном существовании в гражданстве индивидов, представляющих разнородные социальные силы, но объединенных общими стремлениями к совместной жизни.
Таким образом, сочетание индивидуальных и коллективных начал, характеризующее меру социальной свободы индивида, выражает сущность гражданства, которая заключается в нахождении и установлении необходимого баланса между взаимными правами и обязанностями гражданина и государства[14].
Гражданство как правовое оформление состояния общества выполняет по отношению к государству государствообразующую функцию, и по отношению к обществу – этнообразующую функцию. Это внутренние функции гражданства. Внешнюю функцию гражданство выполняет в качестве средства разграничения распределения насилия между различными государствами.
На индивидуальном уровне – как связь индивида и государства – гражданство выполняет функцию указания на принадлежность индивида к тому или иному государству и функционально является основой (частью) правового положения личности в государстве.
К основным функциям гражданства следует относить:
1) социальную функцию. Человек, имеющий статус гражданина, является полноправным членом общества;
2) политическую функцию. Указывает на взаимообратную связь политики и человека посредством гражданства и включает в себя как распространение на индивида всей полноты политической власти государства, так и участие его в осуществлении этой власти. Эта функция также подразумевает принятие и признание политических идеалов государства;
3) моральную функцию. Неотделима от остальных функций гражданства и подразумевает нравственно-этическую основу взаимоотношений личности, государства и общества, основанную на ответственном отношении к жизни. Понятие «гражданин» в этом смысле тождественно понятию «патриот». Политико-этическая позиция гражданина во многом обусловливается восприятием им государства в качестве целостного политического сообщества, деятельным членом которого он является и внутри которого происходит его самореализация;
4) психологическую функцию. Проявляется в виде самоотождествления личности со страной происхождения, с ее народом, ее языком и культурой.
Несмотря на многообразие все функции гражданства действуют в совокупности[15].
Подводя итог вышесказанному, конкретизируем понятие и сущность гражданства:
1) гражданство Российской Федерации – это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерации, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей, а также взаимной ответственности государства и гражданина;
2) сущность гражданства состоит в том, что право на гражданство является одним из конституционных прав человека, которое предоставляет любому лицу возможность приобрести гражданство желаемого им государства при условии соответствия требованиям, которые предъявляются для лиц, желающих приобрести гражданство данного государства.
1.2 Юридическое содержание гражданства
Как государственно-правовой институт, гражданство представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения между государством и личностью по поводу гражданства. В процессе регулирования отношений, связанных с принадлежностью к гражданству, между лицами и государством складываются государственно-правовые отношения, юридическое содержание которых в свою очередь выражается в субъективных правах и обязанностях государства и гражданина[16].
Таким образом, в конструкции юридического содержания гражданства отчетливо просматриваются три составные части:
1) право человека;
2) суверенное право государства;
3) объективированная в правовых нормах юридическая форма реализации этих прав в виде самостоятельного конституционно-правового института[17].
Право человека, то есть юридическое содержание гражданства в субъективном смысле, когда субъектом отношений гражданства выступает человек, находит свое выражение в таких внутренних полномочиях, как:
1) право человека иметь гражданство. Причем по законодательству ряда государств, в том числе в России, разрешается иметь гражданство нескольких государств. В международно-правовых документах, в частности в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, каждому государству рекомендуется признавать право на гражданство за каждым человеком;
2) право человека изменить гражданство, включая право на выход из гражданства (ч. 3 ст. 6 Конституции РФ);
3) право человека в статусе гражданина в полном объеме реализовать конституционные права и свободы;
4) право человека в статусе гражданина на защиту со стороны своего государства;
5) право человека в статусе гражданина на покровительствование со стороны материнского государства, когда он находится за пределами своей страны;
6) право человека в статусе гражданина на гарантированное обладание гражданством, что обеспечивается недопустимостью лишения гражданства (ч. 3 ст. 6 Конституции РФ);
7) обязанность человека в статусе гражданина соблюдать Конституцию и законы государства, гражданином которого он является.
Суверенное право государства на гражданство как элемент его правосубъектности означает наличие у государства определенных прав и ответственности. А именно:
1) обязанность признать и законодательно закрепить право человека на гражданство;
2) обязанность своевременно и на законных основаниях разрешать вопросы признания, приобретения и прекращения гражданства конкретных лиц;
3) обязанность установить для граждан определенный объем основных прав, свобод и обязанностей на уровне международных стандартов;
4) обязанность государства защищать своих граждан и покровительствовать им;
5) право государства контролировать соблюдение гражданами установленных прав и обязанностей.
Юридическое содержание гражданства в объективном смысле, когда субъектом является государство, представляет собой самостоятельный конституционно-правовой институт, правовые нормы которого содержатся либо в юридических актах государства, установившего свое гражданство, либо в международно-правовых актах, признанных этим государством[18].
В настоящее время в Российской Федерации отношения гражданства регулируются Конституцией 1993 г., международными юридическими документами о правах человека, международными договорами РФ о регулировании гражданства; действующими федеральными законами по вопросам российского гражданства, иностранного гражданства и безгражданства[19], Гражданским и Семейным кодексами РФ, указами Президента Российской Федерации[20], постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ[21] и ведомственными нормативными актами[22].
Данные нормативные правовые акты условно позволяют выделить основные виды юридического состояния лица в системе политико-правовых отношений гражданства. Это:
1) отечественное гражданство, то есть гражданство страны происхождения этой особой правовой связи, или другими словами – гражданство материнского государства. Как правило, это гражданство соименное с названием этого государства, соответственно в России – российское гражданство. Гражданство Российской Федерации, установленное Конституцией РФ, признается, приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законодательством и является единым и равным независимо от оснований его возникновения;
2) иностранное гражданство. Отношения иностранного гражданства на территории Российской Федерации признаются и регулируются ст. 62 и 63 Конституции РФ, Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища[23] и международными договорами Российской Федерации;
3) двойное гражданство. Это правовое состояние физических лиц в Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ может иметь место лишь в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Содержание этого правового состояния предполагает наличие у лица естественных прав человека; прав гражданина иностранного государства; прав российского гражданина, за исключением случае, установленных федеральным законом или международным договором; конвенциальных прав, содержащихся в договорах Российской Федерации с другими государствами. Состояние двойного гражданства гарантирует бипатриду все права и свободы, которые предоставляются гражданам в обоих государствах, гражданином которых он является в соответствии с действующим законодательством;
4) множественное гражданство, которое представляет собой конституционно-правовой статус лиц, имеющих документы о наличии у них гражданства двух или более государств;
5) безгражданство. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ и ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации[24].
Институт гражданства в Российской Федерации имеет отчетливо сформировавшуюся структуру, в которой можно выделить несколько элементов:
1) субъекты отношений гражданства, в качестве которых выступают государство в целом в лице своих органов, с одной стороны, и физические лица – с другой;
2) объекты отношений гражданства, то есть общественные отношения, составляющие фактическое содержание таких правовых состояний, как отечественное гражданство (гражданство страны происхождения), иностранное государство, безгражданство, двойное гражданство и другие общественные отношения, характеризующие политико-правовые связи государства с человеком;
3) основания, то есть законоустановленные условия признания, приобретения, сохранения и прекращения гражданства;
4) порядок решения вопросов гражданства, то есть система юридических процедур, с помощью и посредством которых юридически оформляются принимаемые по вопросам гражданства решения. В соответствии с действующим законодательством установлены два порядка решения вопросов о гражданстве – административный, когда субъектами решений являются исполнительные органы государства, и судебный (только через суд);
5) обжалование решений по вопросам о гражданстве[25].
Исходя из проведенного анализа юридического содержания гражданства, можно заключить, что гражданство представляет собой самостоятельный комплексный межотраслевой институт права, субъективное право по поводу гражданства, особого рода длящееся правоотношение, существующее как в общей, так и в конкретной формах, правовое состояние, часть правового положения (правового статуса) гражданина, юридическое условие в ряду юридических фактов.
Принципы гражданства
Как и любой правовой институт, институт гражданства обладает определенными принципами, под которыми принято понимать основополагающие идеи, руководящие начала, системообразующие элементы, характеризующие единство и основные тенденции развития правовых норм, регулирующие данную сферу общественных отношений[26]. Принципы не только способствуют правильному пониманию и применению правовых норм рассматриваемого института, но и оказывают влияние на содержание принимаемых нормативно-правовых актов в указанной сфере, а также способствуют выявлению и исключению правовых норм, не вписывающихся в систему законодательства в области гражданства[27].
В ст. 4 Закона о гражданстве определены принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации. Среди них следует выделить следующие:
1) принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
2) гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения;
3) проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданства Российской Федерации;
4) гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его;
5) гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству;
6) Россия поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации;
7) наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства[28].
Рассмотрим более подробно некоторые из вышеуказанных принципов гражданства.
Согласно ч. 1 ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Федеративное устройство России, наличие в ее составе республик, имеющих собственное гражданство, придают особую значимость принципу единства граждан. Единое гражданство в федеративном государстве является необходимым условием его суверенного статуса, сохранения целостности.
Наряду с данным принципом важнейшее значение имеет принцип равного гражданства. Он закреплен в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ и в ч. 2 ст. 4 Закона о гражданстве.
Принцип равного гражданства выражается в двух аспектах: в содержательном и в формальном. В первом он означает равенство правовых статусов граждан, во втором – равенство относительно прав в вопросах гражданства. Данный принцип подразумевает также недопустимость ограничений прав граждан относительно вопросов гражданства по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 1 ст. 4 Закона о гражданстве).
Таким образом, принцип равного гражданства означает, что все граждане государства равны перед законом независимо от происхождения, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства. В данном аспекте принцип равного гражданства распространяется и на правовое положение гражданина. Согласно ч. 2 ст. 6 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.
Следующим принципом гражданства выступает принцип свободы и добровольности выбора гражданства. В его основе лежит субъективное право лица на гражданство, выступающее в качестве предпосылки для свободной реализации каждым человеком своего естественного желания иметь гражданство и в силу этого пользоваться защитой со стороны государства, а также конституционными правами и свободами.
В ч. 3 ст. 6 Конституции РФ закреплено: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». Аналогичная формулировка содержится в ч. 4 ст. 4 Закона о гражданстве.
Из этого принципа вытекает, что лицо правомочно самостоятельно решать вопросы, связанные с приобретением гражданства, возможностью восстановления утраченного гражданства или выходом из гражданства Российской Федерации. Никто не вправе принудить дееспособное лицо как к принятию гражданства какого-либо государства, так и к выходу из гражданства.
Право на изменение гражданства предусматривает, что присущий гражданству устойчивый характер связи лица и государства не означает насильственного, принудительного удержания человека в состоянии гражданства. Гражданин Российской Федерации имеет право прекратить состояние гражданства, стать гражданином другого государства либо лицом без гражданства.
С принципом свободы и добровольности выбора гражданства непосредственно связаны и другие принципы: прежде всего, это принцип недопустимости лишения гражданства и принцип сокращения безгражданства.
Конституция РФ и Закон о гражданстве закрепляет, что гражданин России не может быть лишен своего гражданства. Запрет на лишение гражданства вытекает из двустороннего характера связей по гражданству между человеком и государством, предполагающего недопустимость расторжения этих связей как той, так и другой стороной без взаимного согласия.
Безгражданство – правовое состояние, характеризующееся отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. В ст. 3 Закона о гражданстве содержится следующее понятие лица без гражданства: это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства[29]. Безгражданство, как правило, порождается вследствие несовпадения принципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах.
Поскольку состояние безгражданства с государственно-правовой точки зрения является аномальным, государства предпринимают меры, направленные на его ограничение.
Демократический принцип, провозглашенный в действующей Конституции РФ, является своеобразной гарантией свободного использования российским гражданином его прав и свобод – «гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству». Данное правило, прямо запрещающее высылку российских граждан за пределы Российской Федерации, полностью соответствует ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей право каждого человека покидать любую страну и возвращаться в свою страну.
Вместе с тем необходимо отметить, что принцип невозможности выдачи иностранному государству граждан Российской Федерации не носит абсолютного характера. Согласно договорам Российской Федерации о правовой помощи за совершенные за границей преступления российский гражданин не будет отвечать в России по российским законам[30].
Особенностью принципа сохранения российского гражданства за лицами, проживающими за пределами Российской Федерации является его взаимосвязь с естественным правом человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы своего государства и беспрепятственно в него возвращаться. В ч. 2 ст. 27 Конституции РФ указанное право получило закрепление: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». В свою очередь, конституционная норма соответствует ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года[31], где говорится, что «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную» (ч. 2 ст. 12) и «никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну» (ч. 4 ст. 12).
Другим принципом гражданства выступает принцип защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами. Сущность этого принципа заключается в установлении обязательства государства оказывать всемерную защиту своим гражданам, находящимся за пределами его территории, покровительствовать им. Данный принцип связан с суверенитетом государства и наличием взаимных обязанностей между государством и гражданином.
Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции РФ Россия принимает на себя обязательство защиты своих граждан и покровительства им за пределами государства, гарантируя такую защиту и покровительство как постоянно проживающим за границей российским гражданам, так и временно там пребывающим.
Оказание покровительства относится главным образом к таким случаям, которые не связаны с нарушением прав российских граждан (например, когда российский гражданин оказался в другом государстве в сложной ситуации)[32].
Таким образом, исследование основных принципов гражданства Российской Федерации позволило условно дать им следующую классификацию:
1) общие (конституционные) принципы;
2) специальные принципы.
К общим (конституционным) принципам института гражданства могут быть отнесены принципы, на которых основывается вся отечественная правовая система: народовластие, демократизм, гуманизм, федерализм, равноправие, признание и уважение достоинства, основных прав и свобод человека, единство прав, свобод и обязанностей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации и т.д. Эти принципы являются базовыми в регулировании отношений, связанных с гражданством.
Специальными принципами института гражданства являются принципы, имеющие отношение только к данному институту и обусловленные его предметом и методом регулирования. К ним можно отнести следующие принципы: единое гражданство, равное гражданство, свобода и добровольность выбора гражданства, гарантированность защиты государством своих граждан за границей, недопустимость лишения гражданства и др.
Дата: 2019-07-24, просмотров: 210.