2.2.1. Актуальные вопросы финансирования системы правопорядка

Правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в основном государство. Можно выделить пять компонентов услуги:

]производство правовых норм;

]надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

]судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

]исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний.

Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, что можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов - Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему арбитражному Суду РФ; для исполнения судебных решений - Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны.

Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

В таблицах 2.1 и 2.2 представлена доля расходов федерального бюджета за период 1998-2003 гг.

Таблица 2.1

Структура расходов федерального бюджета в 1999-2001 годах

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/

Мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), а стало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3% расходов федерального бюджета в 1998 году доля этих статей в 2001 году выросла до 29,5%. Эта тенденция продолжается в 2002-2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям рост составил 33,8% при том, что в целом расходы выросли на 11,4%.(табл.2.2)

Таблица 2.2

Структура расходов федерального бюджета в 2001-2003 годах

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/

Приоритет силовых структур выражен более чем убедительно. Однако существующая в настоящее время в России система финансирования «производства правопорядка», к сожалению, не дает возможности ответить на главный вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора общества или исключительно политического торга заинтересованных министерств. В табл. 2.3 представлены данные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги правопорядка.

Таблица 2.3.

Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка (2000 год)

Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 году.

Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различными элементами «производства правопорядка».

Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душу населения в среднем приходится 76 долларов, истраченных на полицию, 22 доллара - на судебную систему и 11 долларов - на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом - 52 доллара, 1 доллар и 10 долларов.[37]

Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают большее значение, чем развивающиеся, финансированию судебной системы. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.

Серьезным недостатком действующей системы финансирования органов правопорядка в России можно признать то обстоятельство, что оно не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых общественным сектором. Это можно проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему. Затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны), должны сокращать расходы на судебные процессы.

Еще один серьезный недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что она ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования. Это верно как для судебной системы, так и в отношении уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел.

Далее. Существующая система финансирования не опирается на многолетнее планирование.

И, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта система обеспечивает постоянный рост издержек на «производство правопорядка» без повышения качества услуг.

Проиллюстрируем эти положения примерами из практики бюджетного регулирования органов правопорядка.