С экономической точки зрения правопорядок представляет собой комплексную услугу, производство которой имеет сложную вертикальную (стадийную, временную), горизонтальную (функциональную) и пространственную структуру.[34] Анализ этой структуры имеет важное значение для планирования государственных расходов на поддержание правопорядка, поскольку она задает возможные альтернативы при распределении финансовых и иных ресурсов.

При всей сложности такой услуги, как «поддержание правопорядка», и всем разнообразии ее конкретных форм можно выделить пять основных стадий ее производства:

†производство правовых норм;

†надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

†судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

†исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний;

†профилактика правонарушений.

Каждая из этих стадий может рассматриваться и как оказание особого вида услуг, и как часть единого производства правопорядка.

Говоря о вертикальной структуре производства услуг по поддержанию правопорядка, следует иметь в виду, что ее составляющие являются не только взаимодополняющими, но и взаимозамещающими благами. Например, более эффективная профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и судебно-исполнительной систем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы и т. д. К сожалению, все это мало принимается во внимание при планировании бюджетных расходов на поддержание правопорядка, а также всевозможных реформ.

В свою очередь горизонтальная структура производства представляет собой разделение функций между различными организациями и учреждениями (субъектами производства) внутри производственных стадий. Она определяется целым рядом факторов. Наиболее существенные из них:

1. Эффект экономии за счет масштаба производства (концентрации).

Разные стадии производства правопорядка различаются по степени капиталоемкости и по возможностям замены труда другими факторами производства (например, в работе судов замена труда капиталом практически ограничивается применением оргтехники, в то время как для охраны и патрулирования возможно использование весьма производительного и дорогостоящего оборудования). Соответственно, различным может быть и эффект экономии за счет увеличения масштаба производства, т. е. снижения средних издержек при росте его объемов. Примеры этого явления:

†экономия в сфере материально-технического обеспечения работы судов, достигаемая за счет его централизации (пример: Судебный департамент в России);

†повышение эффективности оперативно-розыскной деятельности за счет создания централизованных и интегрированных распределенных баз данных (пример: Интерпол).

2. Специализация.

Специализация является естественным направлением развития в сфере производства услуг по поддержанию правопорядка. Соответствующие процессы наблюдаются на всех стадиях производственной цепочки.

В сфере надзора за соблюдением норм и выявления нарушителей имеет место специализация различных правоохранительных, контролирующих, надзорных и иных органов в соответствии с категориями правонарушений.

В сфере судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов определена специализация конституционных судов, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых и третейских судов. Кроме того, суды имеют право создавать коллегии для рассмотрения отдельных категорий дел. В последнее время в России наблюдается стремление к усилению специализации в судебной деятельности, ставшее одним из важных аспектов судебной реформы. Примером может служить жесткое разделение категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Предлагается также создать специализированные суды по административным, семейным, жилищным делам, экологическим правонарушениям и т. д.

В сфере исполнения судебных решений имеет место разделение труда между органами, осуществляющими исполнение наказаний в виде лишения свободы, и органами, исполняющими прочие судебные решения.

В сфере профилактики правонарушений выделяются два основных направления специализации:

†работа с потенциальными субъектами преступной деятельности (криминогенные группы), направленная на предотвращение нарушений закона;

†работа с возможными объектами преступных посягательств - населением (группы риска), имущественными объектами и нематериальными активами, направленная на защиту этих объектов от возможных преступных актов.

В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но нетождественных аспекта: пространственное распределение производственной деятельности и степень централизации/децентрализации управления и полномочий. Эти особенности необходимо учитывать при планировании государственных расходов на производство услуг по поддержанию правопорядка, в частности на судебную и пенитенциарную систему.

Степень централизации в производстве услуг по поддержанию правопорядка зависит от распределения полномочий и финансирования между национальным (общегосударственным) и субнациональным (региональным, местным) уровнями государственной власти и управления.

Любой системе поддержания правопорядка свойственна та или иная степень децентрализации. Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему уголовного правосудия показывает, что наибольшая степень децентрализации наблюдается в странах с большой территорией и/или населением (Канада, Япония, США), а наименьшая - в менее населенных и географически компактных странах (Дания, Венгрия, Швеция).

Например, в Канаде 58% расходов на систему уголовного правосудия осуществляется на субнациональном уровне, но при этом они почти полностью финансируются центральным правительством. В то же время расходы на субнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30% совокупных расходов. Местные власти в скандинавских странах, как и в Канаде, наделены некоторыми административными полномочиями, однако центральное правительство выступает практически единственным источником финансирования.[35]

Неизбежность высокой степени централизации в производстве правопорядка обосновывают теми же причинами, что и необходимость производства этих услуг государством.

Степень централизации и децентрализации в производстве услуг по поддержанию правопорядка может быть различной в отношении источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по созданию правовых норм.

Российская судебная система - централизованная с элементами делегирования расходных полномочий и бюджетного федерализма; система исполнения уголовных наказаний в России полностью централизована.[36]

Обсуждаемые в настоящее время варианты правовой реформы не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации судебной системы и системы исполнения судебных решений. Но это не означает, что рассмотрение предложений по их реальной децентрализации (федерализации) в принципе невозможно. Более того, без активного публичного обсуждения и достижения общественного согласия по этому вопросу невозможна никакая эффективная реформа судебной и правоохранительной системы в нашей стране.