Применение ответственности за нецелевое исполь­зование бюджетных средств — актуальная проблема для органов бюджетного контроля, получателей средств бюджета, а также арбитражных судов.

С 1992 г. мера принуждения за нецелевое использова­ние бюджетных средств в виде штрафа в размере учетной ставки Банка России устанавливалась указом Президен­та РФ о создании органов Федерального казначейства и постановлением Правительства РФ, определяющим компетенцию названных органов. Очевидно, что указан­ное правонарушение носит административный характер. Однако в прежнем Кодексе об административных пра­вонарушениях РСФСР такие правонарушения, как не­целевое использование бюджетных средств, равно как и санкция за его совершение, отсутствовали. Не предус­матривали это и иные, действовавшие в то время, зако­ны. Таким образом, возникли справедливые сомнения в правомерности установления штрафа нормативными правовыми актами, не носящими статус закона (федерального закона), поскольку взыскание штрафа связано с лишением собственника части его имущества (в дан­ном случае денежных средств).

Как известно, конституционное право частной соб­ственности не является абсолютным и может быть ог­раничено федеральным законом в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следовательно, лишение собственника его денежных средств возможно только в случаях предусмотренных федеральным законом. Установленный в 1992 г. указом Президента РФ и подтвер­жденный в 1993 г. постановлением Правительства РФ, штраф за нецелевое использование бюджетных средств в размере учетной ставки Банка России есть основания расценивать как незаконный и несоответствующий Конституции России, а также общим принципам и нор­мам международного права.

В 1996 г. установлен штраф за нецелевое использо­вание бюджетных кредитов в размере двух учетных ста­вок Центрального банка РФ. С тех пор названная санк­ция ежегодно предусматривается федеральными законами о федеральном бюджете. Таким образом, законо­датель выделил штраф за нецелевое использование бюд­жетных кредитов, одновременно придав ему законный статус. Все остальные бюджетные средства, используе­мые не по целевому назначению, по-прежнему подле­жали оценке в рамках указа Президента РФ и постанов­ления Правительства РФ.

С вступлением в силу Бюджетного Кодекса РФ в 2000 г. проблемы, связанные с наложением штрафа за нецеле­вое использование бюджетных средств, приобрели новое качество.

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ нецеле­вое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целе­вому назначению, а также при наличии состава преступ­ления — уголовные наказания, предусмотренные Уго­ловным кодексом РФ[35]. Как уже было сказано, прежним Кодексом об административных правонарушениях РФ не было предусмотрено такое административное пра­вонарушение. В новом Кодексе РФ об административ­ных правонарушениях, который вступил в силу в 2002 г., установлено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, - влечет наложение административного штра­фа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.[36] Уго­ловный Кодекс РФ также первоначально не предусматривал соответствующий состав преступления, лишь в 2003 г. были внесены дополнения, в соответствии с ко­торыми расходование бюджетных средств должностным лицом их получателя на цели, не соответствующие ус­ловиям их получения, совершенное в крупном разме­ре, отныне наказывается штрафом, либо арестом на определенный срок, либо лишением свободы с лише­нием права занимать определенные должности или за­ниматься определенной деятельностью в зависимос­ти от квалификации преступления.

Таким образом, сегодня законодателем установле­но несколько видов ответственности за нецелевое ис­пользование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) — с 1996 г., адми­нистративная — с 2002 г., уголовная — с 2003 г. Разделе­ние бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно.

Отметим, что Бюджетный кодекс РФ лишь декла­рирует состав правонарушения и санкцию за его совер­шение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определя­ет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонаруше­ниях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецеле­вое использование бюджетных средств предусмотрен ад­министративный штраф лишь в отношении должност­ных лиц — руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установле­на. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который пре­дусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырех­сот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об адми­нистративных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование.

В результате возникло противоречие в квалифика­ции штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юри­дическое лицо:

- устанавливаемого ежегодно федеральными зако­нами о федеральном бюджете;

- установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Размер первого исчисляется исходя из учетной став­ки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджет­ных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения админист­ративной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления.

Изложенное свидетельствует о том, что законода­тель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. В данном случае необходимо иметь в виду, что по своей правовой природе бюджетная от­ветственность является разновидностью администра­тивной, и требует лишь своего уточнения. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь вне­сти в Бюджетный кодекс РФ соответствующие измене­ния, предусматривающие ответственность за нецеле­вое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необ­ходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете.

В связи с решением проблем разделения ответствен­ности и определения ее статуса возникает также необ­ходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процес­суальных норм, предусматривающих порядок привле­чения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.

Отсутствие в бюджетном законодательстве процессу­альных норм повлекло за собой обращения в суд субъек­тов, привлеченных к административной ответственнос­ти, которые оспаривали не только сам факт администра­тивного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. При рассмотрении подобных дел подлежит доказыванию не только сам факт правонарушения, но и степень его вины, что также подтверждает необходимость введения в бюджетное законодательство процессуальных норм.

Кроме того, как справедливо указал Конституцион­ный Суд РФ, введение ответственности за администра­тивное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливос­ти, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также ха­рактеру совершенного деяния. Как мы выше указыва­ли, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за неце­левое использование бюджетных кредитов в фиксиро­ванном размере — двойная учетная ставка Банка Рос­сии. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмер­ности. Следовательно, при внесении изменений в Бюд­жетный кодекс РФ размер штрафа должен быть уста­новлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следу­ет обратить внимание на то, что ставка рефинансиро­вания Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при ис­числении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует пре­дусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необ­ходимо, в федеральных законах о федеральном бюдже­те дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из ус­тановленного минимального размера оплаты труда.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня дале­ки от совершенства, несмотря на их широкое примене­ние. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определе­ния роли бюджетного права в правовой среде, утверж­дения бюджетной ответственности как самостоятель­ной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджет­ного и административного законодательства.[37]