Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе
Конституционное право Российской Федерации
Учебник для юридических вузов и факультетов
Издательская группа
ИНФРА ·М – КОДЕКС
Москва, 1996
ББК 67.99(2)01
Б 14
Авторы учебника:
Баглай М.В., доктор юридических наук,
профессор – гл. 1 – 19 и 22
Габричидзе Б.Н., доктор юридических наук,
профессор – гл. 20, 23 – 29, раздел VIII
Глава 21 написана кандидатом юридических наук
Б.П. Елисеевым
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституцион-
Б 14 ное право Российской Федерации: Учебник для
вузов. – М.: Издательская группа ИНФРА·М –
КОДЕКС, 1996. – 512 с.
ISBN 5–88657–017–9
ISBN 5–86225–185–5
Авторы учебника – известные российские правоведы – исходят из факта создания в России нового конституционно– го права, опирающегося на принципы демократического пра– вового и социального государства Подробно излагаются ос– новы конституционного строя пост тоталитарного общества, подчеркивается приоритет прав и свобод человека и гражда– нина, исследуется взаимосвязь институтов власти, соответ– ствующих установленной Конституцией форме правления.
Законодательные материалы приведены по состоянию на декабрь 1995 года.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других гуманитарных вузов и факультетов.
ББК 67.99(2)01
ISBN 5-88657-017-9 ©MB Баглай, Б.Н. Габричидзе
ISBN 5-86225-185-5 © Издательская группа ИНФРА·М – КОДЕКС
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие .................................................................…………….11
РАЗДЕЛ I. ОСНОВЫ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИОННОГО
ПРАВА .......................................................…………….13
Глава 1. Понятие, роль и предмет конституционного
права как отрасли права .........................……………...13
§ 1. Понятие и роль ..... ........................ ............. ……………....13
§ 2. Предмет. .... .............. ................. ................. ……………....15
§ 3. Конституционное право или государственное
право? Спор о терминах............………………....................18
§ 4. Социальная природа российского
конституционного права . .........................….....…………..18
§ 5. Конституционно-правовые отношения и нормы ..……….20
§ 6. Конституционное право и политическая система ...….....24
Глава 2. Источники и система конституционного права ...…...26
§ 1. Источники ………………………................................. . ......26
§ 2. Система конституционного права.. .........…………........... .36
§ 3. Коллизии в конституционном праве ..... …………..............37
§ 4. Ответственность в конституционном праве...……............39
Глава 3. Исторические этапы развития конституционного
права России и науки о нем............………….................41
§ 1. Дореволюционное конституционное
(государственное) право. ......... ……………………………42
§ 2. Тоталитарное конституционное
(государственное) право... ............................…………........49
§ 3. Демократическое конституционное право ........ ………...62
РАЗДЕЛ II. КОНСТИТУЦИЯ .......…………..................................66
Глава 4. Основы конституционной теории ......……....................66
§ 1. Конституция и государство. ...………….............................66
§ 2. Определение конституции и ее содержание.. …………...69
Содержание
§ 3. Прямое действие конституции …………………………………….74
§ 4. Виды конституций ….........................………………………........…74
§ 5. Конституции в федеративном государстве…………………...…...76
§ 6. Соблюдение и охрана конституции...................…………………...78
Глава 5. Особенности принятия Конституции
Российской Федерации 1993 г..........................……………………82
§ 1. Необходимость смены Конституции .................…………………...82
§ 2. Конституционная комиссия…………………………………………85
§ 3. Конституционное совещание………………………………………..87
§ 4. Развитие конституционного кризиса……………………………….89
§ 5. Референдум и выборы 12 декабря 1993 г…………………………...91
§ 6. Конституционное развитие после принятия
Конституции…………………………………………………………..93
РАЗДЕЛ III. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ……………..96
Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя……………96
§ 1. Понятие конституционного строя……………………...................…96
§ 2. Человек, его права и свободы – высшая ценность………………….98
§ 3. Суверенитет народа………………………………………………….101
Глава 7. Конституционные характеристики российского
Государства……………………....................................................….109
§ 1. Демократическое государство………………………………………109
§ 2. Федеративное государство…………………………………………..111
§ 3. Правовое государство………………………………………………..113
§ 4. Социальное государство…………………………………………….118
§ 5. Светское государство………………………………………………..119
§ 6. Республиканская форма правления…………………………………121
Глава 8. Основы организации государственной власти
и местного самоуправления……………................................…….123
§ 1. Суверенитет Российской Федерации……………………………….123
§ 2. Разделение властей…………………………………………………..127
§ 3. Органы государственной власти…………………………………….130
§ 4. Местное самоуправление…………………………………………….134
Глава 9. Экономические и политические основы
конституционного строя.....................................…………………..137
§ 1. Принципы рыночной экономики……………………………………138
§ 2. Собственность………………………………………………………..141
§ 3. Земля и другие природные ресурсы………………………………..143
Содержание 5
§ 4. Идеологическое и политическое многообразие…………………………146
§ 5. Общественные объединения……………………………………………...150
Глава 13. Экономические, социальные
и культурные права .....................…………………………...................200
§ 1. Право на экономическую деятельность.…………………………...……..202
§ 2. Право частной собственности…………………………………….…..…...207
§ 3. Трудовые права и свободы…………………………………………...…....211
§ 4. Защита материнства, детства и семьи.............…………………………....214
Содержание
§ 5. Право на социальное обеспечение ..........................…………………..….216
§ 6. Право на жилище .................................................……………………..…..218
§ 7. Право на охрану здоровья и медицинскую
помощь .................................................................……………………….…219
§ 8. Право на благоприятную окружающую среду .........……………………221
§ 9. Право на образование ...........................................……………….………..221
§ 10. Свобода творчества ..............................………….............……………....223
§ 11. Право на участие в культурной жизни ..................……………………..224
Глава 14. Конституционные гарантии прав и свобод.........……………………225
1. Общие гарантии прав и свобод человека
и гражданина ......................................................…………………………226
§ 1. Защита прав и свобод – обязанность
государства ...........................................................…………………………226
§ 2. Самозащита прав и свобод....................................………………………...226
§ 3. Судебная защита ...................................................…………………………227
§ 4. Международная защита..........................................………………………..227
§ 5. Возмещение вреда .................................................………………………...228
§ 6. Неотменяемость прав и свобод ..............................……………………….228
§ 7. Возраст.................................................................…………………………..229
II. Конституционные гарантии правосудия.……………………………229
§ 1. Гарантии подсудности ......................................…………………………...230
§ 2. Право на юридическую помощь .............................………………………230
§ 3. Презумпция невиновности .....................................………………………231
§ 4. Запрет повторного осуждения...............................………………………...232
§ 5. Недействительность незаконно полученных
доказательств ......................................................…………………………..232
§ 6. Право на пересмотр приговора ..............................………………………..232
§ 7. Гарантия от самообвинения ....................................……………………….233
§ 8. Права потерпевших .......…………………………........................................233
§ 9. Запрет обратной силы закона .........................…….....…………………….234
Содержание
РАЗДЕЛ VI. КОНСТИТУЦИОННАЯ
СИСТЕМА ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...............……………291
Содержание 9
Глава 24. Правительство Российской Федерации .............…………...386
§ 1. Положение Правительства РФ в системе
исполнительной власти ................................………………...........386
§ 2. Компетенция Правительства Российской
федерации .......................................................…………………......394
§ 3. Сложение полномочий и отставка
Правительства РФ ......................................………………..............401
§ 4. Правовые основы организации деятельности
Правительства РФ ....................………………................................402
Глава 25. Судебная власть. Прокуратура.......…………….....................403
§ 1. Конституционно-правовые основы судебной
власти ................................................................…………………...403
§ 2. Суды Российской Федерации .......................………………..........413
§ 3. Конституционно-правовые основы организации
и компетенции прокуратуры ..........……………............................425
Содержание
ПОЛОЖЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.........……………………............. 499
ПРЕДИСЛОВИЕ
Россия переживает переходный период от тоталитарной к демократической общественно-политической системе, формируются гражданское общество, основанное на свободе народа, и новая роль государства, признающая приоритет прав человека. Едва ли не самым динамичным в этих процессах является развитие конституционного права как важного условия для проведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому.
Современное конституционное право — это отрасль права, которая закрепляет основные принципы демократии и организации власти. Именно это порождает острую борьбу различных политических сил вокруг Конституции, законов, судебных решений и других правовых актов, составляющих источники конституционного права. Разобраться в этой борьбе — значит понять, кто ведет страну по пути прогресса, а кто тянет назад. Глубокое изучение конституционного права, таким образом, позволит "войти в политику" и почувствовать дыхание истории. Исходя из этой необходимости, авторы излагают материал в тесной – явной или скрытой – связи с политическими реалиями нашего времени, без чего конституционное право выглядит как сухая догма.
Нынешнее поколение граждан России не сталкивается с запретами на издание книг и прочими атрибутами тоталитаризма. Каждый человек может свободно читать любую литературу, высказывать свое мнение. Возможность выбора научных авторитетов, свобода формирования собственных убеждений – реалии нашего демократического времени. Этого, к сожалению, были лишены в прошлом авторы данного учебника, проведшие свою творческую молодость в обстановке засилья методологии "марксизма-ленинизма", которая позволяла видеть мир только через розовые очки. Приходилось подчиняться и писать свои научные работы только в соответствии с идеологической дисциплиной, нарушение которой грозило большими бедами. К счастью, это время ушло в прошлое.
Как учебная дисциплина конституционное право России только складывается. Кафедры и преподаватели различных вузов выдвигают собственные программы и руководствуются своими теоретическими подходами. Это имеет положительное значение, ибо расширяет
Предисловие
веер предложений для студентов и порождает импульсы для общего развития конституционно-правовой науки. Авторы настоящего учебника исходят из факта создания в России нового конституционного права, опирающегося на принципы демократического правового и социального государства. Такой подход исключает трактовку государства как "машины классового господства". Конституционное право в нашей стране воспринимает многие категории дореволюционного российского права и в то же время – опыт развития передовых демократических государств мира. Поэтому, по возможности, авторы ведут повествование в сравнительно-правовом плане, знакомят студентов с господствующими представлениями, сложившимися в мировой теории.
При написании учебника авторы учитывали, что курс конституционного права читается в вузах после курса теории государства и права. Это позволяет уйти от рассмотрения многих общетеоретических вопросов права, хотя они и тесно связаны с конституционным правом. Эта связь, столь важная для формирования юридического мировоззрения, должна быть понятна, если, разумеется, теория государства и права преподавалась с демократических позиций.
На основании опыта преподавательской работы авторы пришли к убеждению, что в основу изучения конституционного права должна быть положена структура Конституции Российской Федерации, хотя, понятно, эта отрасль права отнюдь не исчерпывается одной Конституцией. Структурный подход позволяет лучше усвоить логику Конституции, последовательность изложения в ней различных институтов и связь между ними. В структуре нынешней Конституции ясно выражены незыблемые основы конституционного строя, приоритет прав и свобод человека и гражданина, а также взаимосвязь институтов власти, соответствующих избранной форме правления. Кроме того, очень важно овладеть новым "языком" Конституции, т.е. усвоить ее категории, термины и понятия.
Едва ли не самым трудным в наше время является слежение за быстро меняющимся законодательством в области конституционного права. Авторы написали основную часть этого учебника еще в 1994 г., но были вынуждены не раз переделывать многие главы вследствие принятия принципиально новых законов. В конце концов, этот процесс завершился тем, что законодательство дано в учебнике, в основном, по состоянию на 25 декабря 1995 г.
Раздел II. КОНСТИТУЦИЯ
Раздел II Конституция
Федерации, … принимаем Конституцию Российской Федерации" Тем самым подчеркивается главный источник учредительной конституционной власти – народ, а Конституция как бы юридически связывает народ и государство, выражает правомерность власти над людьми.
Конституции также обычно закрепляют народный суверенитет, тем самым признавая, что никто, в том числе и государственная власть, не вправе отнять у народа верховного права самому решать свою судьбу. Тут естественное право получает позитивное закрепление. Впервые принципы национального суверенитета были определены французской Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., а затем они были заимствованы многими другими государствами Конституция Италии, например, в первой же статье утверждает, что "суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией".
В Конституции Российской Федерации этот вопрос решен так же однозначно: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ч. 1 ст. 3) Из подобного рода формулировок ясно вытекает право народа на свержение тиранической власти, если она нарушает его естественные права и основывается на насилии. В этом подлинный, хотя и скрытый, смысл принципа народного суверенитета.
В XX в конституции стали играть еще одну важную роль – противодействия возросшему радикализму, планам революционного переустройства общества. Коммунистическое учение откровенно поставило вопрос о захвате власти с целью обобществления средств производства, ликвидации свободы предпринимательства и других прав и свобод человека, если они мешают авторитарному пониманию равного распределения благ, социальной справедливости, классовой демократии. Но ясно, что такое "переустройство" невозможно без насилия и ликвидации правового государства, что и подтвердил коммунистический эксперимент в России и ряде других стран.
Над демократическим обществом постоянно висит опасность правового радикализма, т.е. Фашизма. Идеи национальной исключительности и популистского равенства оборачиваются, как это было в Германии, Италии и ряде других стран, установлением жесткой диктатуры и массовым уничтожением людей. Правый радикализм, одеваясь в тогу патриотизма, объективно враждебен инакомыслию, он чреват в случае прихода его сторонников к власти замораживанием в конечном счете производительных сил, войной, полным отказом от общечеловеческих понятий о духовности и демократии. Эта опасность, хотя и в разной степени, существует в современной России, ФРГ, Франции и других государствах
Раздел II. Конституция
свобод человека и гражданина, а также структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления (форму правления) Конституция очерчивает круг функций государства, устанавливает основы его отношений с человеком и обществом.
В мировой конституционно-правовой теории нет единого взгляда на содержание Конституции. Конституции разных стран являют собой весьма пеструю картину, что отражает различие исторических условий их принятия и уровня конституционного правосознания. В Великобритании, например, вообще нет писаного основного закона, вследствие чего порой трудно определить, имеют ли те или иные акты конституционное значение (формально такого различия между законами может и не быть). В США Конституция действует более двух столетий и адаптируется к меняющимся условиям с помощью судебных толкований – тогда ее содержание выходит за рамки собственно конституционного текста. В Италии, ФРГ конституции были приняты после второй мировой войны с учетом новейшего социально–политического опыта, поэтому их содержание весьма широкое. В бывших социалистических странах (СССР, Польша и др.) конституции были подчинены идеологическим целям правящих компартий, а в развивающихся государствах эти акты в основном заимствуют модели развитых стран, часто не соответствующие местным условиям.
В то же время для мировой конституционной теории и практики характерна определенная унификация представлений о содержании современной конституции на базе утвердившихся общих взглядов на демократию. Ни у кого не вызывает сомнений, что первейшей целью и задачей конституции в любой стране должны стать правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, что устройство государственной власти может быть демократическим и эффективным только при соблюдении принципа разделения властей, что народный суверенитет воплощается через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права, и т.д. Другими словами, мировое сообщество как бы сложило определенную модель демократического государства, соответствующего принципам современной цивилизации. Эта модель указывает, что непременно должно быть включено в конституционный текст, а что является предметом внеконституционного законодательного регулирования или вообще лишним. Такая "селекция" унифицировала и рационализировала конституционную теорию, придала ей более или менее четкие границы. Новейшие конституции в бывших тоталитарных странах (России, Белоруссии, Казахстане, Киргизии, Румынии. Венгрии, Болгарии и др.) почти откровенно базируются на этой
Раздел II. Конституция
введение фиксирует также общность судьбы многонационального народа России, верность общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов, почитание памяти предков, передавших любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, а также ответственность за свою Родину перед нынешним и будущим поколениями и осознание себя частью мирового сообщества. Это нравственно-политические воззрения российского народа, которые обусловливают принятие данной Конституции.
В заключительных разделах конституций обязательно содержатся нормы о порядке изменения основного закона и некоторые переходные положения, подчас весьма важные.
Таким образом, структурный анализ конституции с элементами логического анализа помогает уяснению воли законодателя.
§ 3. Прямое действие конституции. Конституция – это фундамент конституционного права, а следовательно, только часть его. Каждая норма основного закона обрастает другими нормами из различных источников. Это неизбежно, но при этом возникает опасность, что конституционные положения могут, как бы раствориться в море конституционного права, потерять свой приоритет.
Чтобы этого не произошло, определенным нормам конституции или всей конституции законодатель придает статус прямого и непосредственного действия, что позволяет заинтересованному субъекту требовать защиты своих прав в судебном порядке, ссылаясь только на конституционную формулировку. Такое прямое действие конституции наиболее важно для защиты прав и свобод граждан. Даже в тех странах, где об этом нет упоминания в тексте конституции, прямое действие давно признается судебной практикой. В России о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина говорится в ст. 18 Конституции, а о прямом действии Конституции – в ч. 1 ст. 15.
Прямое и непосредственное действие фактически предусматривается и в других нормах Конституции РФ. Например, не требует никакого дополнительного законодательного разъяснения или дополнения норма Конституции о том, что Президент Российской Федерации вносит законопроекты в Государственную Думу (л. "г" ст. 84). В других случаях, однако, для применения конституционной нормы требуется принятие закона – обычного или конституционного
§ 4. Виды конституций. Многообразие конституций, явившееся следствием длительного исторического развития, требует их классификации по каким-то существенным признакам.
Различаются, например, писаные и неписаные конституции.
Раздел II. Конституция
личностью окрашивающий политический режим. В коммунистических государствах на эту роль претендовали генсеки правящих партий, вследствие чего в СССР, например, в свое время утвердились термины "сталинская Конституция", "брежневская Конституция" Но это возможно и в демократических странах. Во Франции, например, смена парламентской формы правления на президентскую в 1958 г. произошла благодаря усилиям генерала де Голля, вследствие чего и Конституция получила название "деголлевской". Возможно, по аналогии с этим Конституция Российской Федерации 1993 г. будет названа "ельнинской"
По порядку изменения различаются конституции "гибкие" и "жесткие" Первые изменяются и дополняются так же, как обычные законы – таких теперь немного; вторые – с соблюдением определенных условий (рассмотрение поправки спустя определенное время после ее внесения, наличие квалифицированного большинства, обязанность ратификации субъектами федерации и др.), те сознательно создаются трудности на пути внесения изменений и поправок. В США, например, за более чем двухсотлетнюю историю Конституции в нее включили только 26 поправок, хотя обсуждалось несколько тысяч. К числу "жестких" конституций следует отнести и Конституцию Российской Федерации "Жесткий" порядок способствует большей стабильности конституции, хотя решающее значение здесь имеют политические условия.
В правовой литературе встречаются также классификации конституций на монархические и республиканские, унитарные и федеративные, но по существу это повторение классификации основных форм правления и форм государственного устройства, которые составляют самостоятельный институт конституционного права.
Различаются постоянные и временные конституции. Последние характерны для переходных периодов, обычно наступающих после государственных переворотов.
§ 5. Конституции в федеративном государстве. Федеративному государству свойственна конституционная система, состоящая из федеральной конституции и конституций субъектов федерации. Каждая федерация является объединением государственных образований, которые обладают определенными признаками государства, и прежде всего – правом принимать свои конституции. Так, в США каждый штат имеет свою конституцию, в ФРГ – каждая земля, в Швейцарии – каждый кантон т.д. Встречаются, хотя и редко, федерации, в которых субъекты не имеют своих конституций – в Индии, например, конституция принята только в штате Джамму и Кашмир
Раздал II. Конституция
они просто повторяли положения федеральной конституции, вследствие чего не имели большого значения. В демократических федерациях, где субъекты, как правило, не представляют национальную государственность, их конституции в основном преследуют цель как бы разукрупнить федеральную власть. Практически не встречаются расхождения с федеральной конституцией по вопросам прав и свобод человека, а механизм власти функционирует в пределах точно очерченной компетенции. Конституции поэтому внешне кажутся малозначительными, но на деле весьма важны для предотвращения чрезмерной концентрации власти, способной угрожать свободе людей. В то же время в этих конституциях подчас заметно увлечение законодателей местной государственной символикой (закрепление своего флага, гимна, "официальных" птиц или рыб в ряде штатов США и др.), а также включение в тексты малозначительных и даже парадоксальных положений.
Конституции субъектов Российской Федерации теоретически призваны выразить особенности национальной государственности, но основная специфика все же не содержит чего–либо принципиально национального (кроме, пожалуй, названий законодательных органов, закрепления того или иного языка в качестве государственного, государственной символики). Многие их этих конституций принимались под сильным давлением националистических сил, главным образом стремившихся воплотить в них национальный суверенитет. При этом ряд конституций оказался в противоречии с федеральной, вследствие чего процесс создания конституционной системы Российской Федерации пока нельзя считать завершенным.
§ 6. Соблюдение и охрана конституции. Прочность конституционного строя в решающей степени зависит от соблюдения конституции и прямо пропорциональна законопослушности граждан. Однако в любом обществе есть люди и организации, цели и деятельность которых представляют угрозу для конституции. Угроза также исходит от превышения полномочий или злоупотреблений со стороны должностных лиц и органов государства – главы государства, парламента, правительства. Нарушения конституции опасны тем, что разрушают фундамент государственности и веру людей в незыблемость конституционных порядков. А это порождает смуту и хаос, опасность государственных переворотов, ущемления прав человека.
Демократическое государство, поэтому обязано обеспечивать соблюдение конституции и охранять ее от любых нарушений. Наиболее грубые и опасные нарушения наказываются в уголовном порядке. Практически в любой стране предусматриваются такие
Глава 4. Основы конституционной теории 79
составы преступления, как "заговор с целью захвата власти", "призывы к насильственному свержению государственного строя" или просто "неуважение к конституции".
Однако высшие гарантии безопасности конституции заложены в самом ее тексте. В Конституции Российской Федерации говорится:
"Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы" (ч. 2 ст. 15). Обязанность здесь закреплена в самой общей форме, скорее как общий принцип всей государственности, без установления ответственности за ее невыполнение. Но именно с этого начинается установление режима конституционной законности и всего правопорядка. Государство и граждане как бы договариваются строить отношения между собой на основе Конституции, принимая на себя определенные обязанности, и прежде всего – соблюдать Конституцию.
Целям охраны Конституции служит положение (ч. 5 ст. 13):
"Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя...". Тем самым гарантируется деятельность только тех объединений, которые признают конституционные порядки.
Конкретные требования соблюдать конституцию, обращенные к отдельным гражданам, могут показаться не столь значительными. В Конституции РФ, например, установлены всего три основные конституционные обязанности граждан (платить налоги, охранять природу, защищать Отечество – ст. 57 – 59), в то время как она закрепляет десятки прав и свобод граждан. В других странах упоминания о конституционных обязанностях часто и вовсе нет (США, Великобритания и др.).
Вряд ли можно предположить, что простые граждане в состоянии, каким-либо образом, кроме как через участие в выборах, обеспечивать соблюдение конституционных норм, касающихся механизма власти. Но требования к гражданам соблюдать конституцию все же не сводятся к их конституционным обязанностям, а имеют более широкое конкретное содержание, которое вытекает из общего смысла, роли и функций конституции. От каждого гражданина требуется:
– уважать конституционные права других граждан;
– подчиняться правовым актам, изданным конституционными органами государственной власти, а также вошедшим в законную силу судебным решениям и приговорам;
– уважать конституционные порядки, ни при каких условиях, кроме необходимой личной самообороны, не применяя насилия.
80 Раздел II. Конституция
Эти минимальные требования законопослушания абсолютно необходимы для жизнеспособности любой конституции, они должны рассматриваться, как добровольно принятые на себя обязательства граждан охранять конституцию и ее порядки. Они, как видим, носят пассивный характер, ибо предполагают только воздержание от тех или иных действий против конституции.
Но Конституция России предусматривает и активные формы ее охраны гражданами. Так, ч. 2 ст. 46 устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Помимо этого конституционного права, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", принятым 21 июля 1994 г., регламентируется право граждан обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ. Следовательно, не только должностные лица, органы государства и общественные объединения наделяются правами по охране Конституции, но и граждане. В этом состоит важная новелла конституционной правосубъектности личности в новом Российском государстве.
Необходимо также признавать за гражданами, как и за народом в целом, еще одно важное право на активные действия по охране Конституции. Речь идет о чрезвычайной ситуации, когда возникает непосредственная угроза существованию Конституции путем совершения государственного переворота. Народ безусловно вправе противостоять таким действиям антиконституционных сил. Об этом праве ничего не говорится в тексте Конституции РФ, но оно принадлежит народу в силу его суверенитета и естественного права. Невозможно, следовательно, придать такому праву позитивную форму, оно при любом повороте событий может звучать только как моральное оправдание действий народа, несмотря на то, что не сможет опереться на единообразное понимание всеми его слоями.
Но главная ответственность за соблюдение и охрану конституции падает все же на должностных лиц государства. В России – прежде всего на Президента, который, согласно Конституции, является ее гарантом (ч. 2 ст. 80) При вступлении в должность он приносит народу присягу, в которой клянется "соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации" (ч. 1 ст. 82). Эти нормы страдают некоторой неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях исключить политический субъективизм Президента в понимании угрозы для Конституции; неясным остается и содержание мер, которые входят в понятие "гаранта". Но тем не менее такие обязанности на Президента возложены и им добровольно приняты, что
Глава 4. Основы конституционной теории 81
заставляет признать за ним право и обязанность самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих обстоятельствах.
Конституция не возлагает специальных обязанностей по охране Конституции на Федеральное Собрание, Правительство, Верховный и Высший Арбитражный суды. Но ясно, что как в силу своих конституционных полномочий, так и при чрезвычайных обстоятельствах, представляющих угрозу конституционному строю, они обязаны действовать в соответствии с Конституцией и в ее защиту. Такая же обязанность должна быть признана в отношении Вооруженных Сил и правоохранительных органов, находящихся в ведении исполнительной власти.
Конституция предусматривает назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, что является своеобразным аналогом омбудсмена в ряде государств. Федеральный конституционный закон должен определить его полномочия и порядок работы, но, по замыслу создателей Конституции он призван стоять на страже прав и свобод человека, содействовать претворению в жизнь конституционных гарантий.
Особую роль в охране конституции и обеспечении ее соблюдения играет конституционный суд. В мировой конституционной теории широко признана позитивная роль конституционного надзора со стороны судов общей юрисдикции или специальных конституционных судебных органов, проявившая себя на практике в ряде стран (США, Франция, ФРГ и др.). В бывшем СССР и России попытки создания эффективных конституционных судов дважды закончились неудачей вследствие их неспособности выявить подлинную угрозу конституционной законности. Поэтому Конституция 1993 г. и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 г. существенно укрепили этот институт, придав ему статус "судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства" (ст. 1 Закона)
Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации всех нормативных актов государства (законов, конституций республик и др.), разрешает споры о компетенции, дает толкование Конституции РФ, осуществляет ряд иных полномочий, признанных обеспечить неуклонное соблюдение Конституции. Особенно важно то, что Конституционный Суд "по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле" (ч. 3 ст. 3 Закона). Такое право предоставляет Конституционному Суду широкие возмож-
82 Раздел II. Конституция
ности способствовать поддержанию и укреплению конституционного строя в России.
Нормы, устанавливающие обязанности определенных органов государственной власти по охране и соблюдению конституции, содержатся практически во всех республиканских конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации
Глава 10. Общие положения
§ 1. Учение о свободе. Институт прав и свобод является центральным в конституционном праве. Он закрепляет свободу народа и каждого человека от произвола государственной власти. Это – сердцевина конституционного строя.
Философской основой этого института является учение о свободе как о естественном состоянии человека и высшей ценности после самой жизни. Люди начали осознавать эти истины на заре создания человеческого общества, но потребовались века для того, чтобы сложились ясные представления о содержании свободы и ее соотношении с государством.
В XVIII в. происходит документальное закрепление естественно-правового понимания свободы.
В Декларации независимости США 1776 г. говорится – "Мы считаем очевидными следующие истины: все люди сотворены равными и все они одарены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежит: жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых".
В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (Франция) сказано– "1. Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах 2. Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению".
Эти великие документы, действующие в своих странах и поныне, заложили фундамент современной цивилизации, в них смысл и цель демократического правового государства. В тех странах, где общественное устройство утвердилось на принципе свободы (гражданское общество), были достигнуты большие успехи в развитии экономики, культуры, науки и техники, социальной защиты населения. Обратный результат явило собой общество без свободы – социализм. Социалистический эксперимент ясно продемонстрировал,
Глава 10. Общие положения 157
В то же время Конституция связывает основные права и свободы с обязанностями человека и гражданина. Совокупность основных прав, свобод и обязанностей образует конституционно-правовой статус человека и гражданина. Этот статус и есть мера свободы, т.е. сочетание возможного и должного в поведении каждого человека. Этот правовой статус является основой общей правоспособности человека, т.е. открывает ему возможность для любых законных действий.
Понимание отношений человека и государства как правоотношений не означает тотальной зарегламентированности. Для человека смысл этих правоотношений состоит в получении защиты своих прав (при необходимости), а для государства – в обязанности оказать эту защиту. Одновременно человек и государство "выясняют отношения" по поводу конституционных обязанностей человека (гражданина), и тогда государство во имя правопорядка и в законных формах требует (а порой принуждает) соблюдать эти обязанности. Но за пределами своих выполненных обязанностей и в рамках охраняемых государством прав человек остается свободным. Характерно, что миллионы сознательных людей в демократических государствах за всю свою жизнь не имеют ни одного столкновения с властью.
Конституционные права и свободы обладают специфическим набором средств и методов своей защиты. К их числу относятся:
– конституционно–судебный механизм (конституционный суд);
– судебная зашита (суды общей юрисдикции);
– административные действия органов исполнительной власти;
– законная самозащита человеком своих прав;
– международно-правовой механизм.
В ряде стран этот механизм носит более разветвленный характер – будучи дополнен административной юстицией (квазисудебные органы для рассмотрения споров между человеком и правительственными органами), а также трудовой юстицией (для рассмотрения трудовых споров, в том числе и между работниками и государством). Однако в Российской Федерации эти формы правозащитной деятельности государства пока не получили развития.
§ 3. Права человека и права гражданина: в чем отличие? Эти две категории прав обычно упоминаются в одной "связке", однако их содержание не тождественно. Права человека проистекают из естественного права, а права гражданина – из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут,
Глава 10. Общие положения 159
знавать" или "охранять". Когда же речь идет о правах, предоставляемых только лицам, имеющим гражданство данного государства, то употребляется четкая формулировка "граждане имеют право". Следовательно, за терминологическим различием стоит различие правового статуса, т.е. объема прав и обязанностей человека и гражданина.
§ 4. Международно-правовой базис прав человека. После второй мировой войны началось интенсивное осознание мировым сообществом планетарного значения проблемы прав человека. Из чисто внутренней эта проблема стала превращаться в международную, в результате чего конституционное право постепенно начало подпадать под влияние международных стандартов. Сегодня уже общепризнанно, что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и являются достоянием всей цивилизации.
Обязанность государств осуществлять сотрудничество в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам без какой-либо дискриминации была зафиксирована в Уставе Организации Объединенных Наций. Однако потребовалась длительная борьба западных держав против сопротивления тоталитарных государств, прежде чем появились крупные международно-правовые акты в этой области. Первым из них стала Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (СССР и другие социалистические страны при голосовании воздержались).
Всеобщая декларация прав человека состоит из преамбулы и 30 статей. В ней не делается различия между правами человека и правами гражданина, и все права трактуются как принадлежащие всем людям. Статья 1 гласит" "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства". Далее провозглашаются права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, другие личные права и свободы, а также экономические, социальные и культурные права, на которые человек вправе претендовать как "член общества" (право на труд, социальное обеспечение, образование и др.). Нормы этого документа имеют декларативный характер, а сам он не содержит механизма обеспечения этих норм Однако Декларация сыграла и продолжает играть важную роль в утверждении прав человека.
В 1966 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла новые важные акты – Международный пакт об экономических, социальных и
Глава 10. Общие положения 163
проса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Ч. 2 ст. 55 гласит: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких оснований (термин "умаление", однако, следует признать юридически недостаточно ясным).
Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека. Конституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Эти основания сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно должно быть вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений. Как бы отвечая на этот вопрос, в данной статье указываются два важных условия: а) права могут быть ограничены только федеральным законом и б) "только в той мере, в какой это необходимо".
Оба эти условия также вызывают вопросы. Во-первых, почему в столь важном деле, как ограничение конституционных прав и свобод, законодатель не прибегнул к авторитету федерального конституционного закона, который, казалось бы, является более уместным для данного случая. Во-вторых, упоминание о "мере, в какой это необходимо", порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия, что при определенном стечении обстоятельств (например, массовом психозе) может послужить основой для произвола.
Требуют также правового разъяснения такие основания ограничения прав, как "нравственность" и "обеспечение безопасности государства". Любая степень неясности может привести к нежелательным для общества последствиям. Федеральными законами, в которых ^держатся отдельные ограничения прав и свобод, являются законы о безопасности, об обороне, Внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, об оперативно-розыскной деятельности в РФ, о милиции и др.
Следует отметить, что по смыслу приведенных статей Конституции в Российской Федерации возможны только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона. Тем
Глава 10. Общие положения 165
туционного закона) в Российской Федерации действует со значительными изъятиями, вытекающими из несоответствия ряда норм Конституции РФ, Федеральный закон о чрезвычайном положении от 17 мая 1991 г., в котором, в частности, установлен исчерпывающий перечень конкретных ограничений прав и свобод на время чрезвычайного положения. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, забастовок, ограничение движения транспортных средств. В наиболее опасных случаях, при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках и других действиях, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных организаций, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.
Данный Закон предусматривает, что неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, как и превышение, должностными лицами своих полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет за собой соответствующую ответственность.
Перечисленные в ч. 3 ст. 55 основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека. Федеральному Собранию в каждом случае принятия закона об ограничении прав и свобод придется конкретно и взвешенно подходить к определению меры и необходимости ограничения каждого конституционного права, придания ограничительным нормам закона постоянного или временного характера.
§ 7. Равенство и равноправие. Конституционному праву известны два сходных понятия: равенство и равноправие. Первое означает одинаковое юридическое положение граждан (и не граждан), второе – равенство всех перед законом. Содержание равенства и равноправия включает в себя отсутствие не узаконенных привилегий и запрет дискриминации по любым основаниям. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина имеет смысл только в том случае, если государство гарантирует равенство и равноправие, поэтому
166 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина
во всех конституциях главы о правах и свободах начинаются с закрепления гарантий равенства и равноправия.
Конституционное право правового государства обеспечивает только юридическое, т.е. формальное, равенство между людьми. Коммунистическая идея фактического уравнения людей по сути своей противоречит свободе человека, к тому же носит утопический и противоестественный характер. Она неизбежно становится знаменем массового насилия и в то же время ведет людей к уравнению в нищете. В некоторых демократических странах конституции закрепляют социальное равенство, которое призвано смягчить фактическое неравенство между людьми путем перераспределения доходов и развития государственных институтов социальной помощи. Но в российской Конституции эта цель не закреплена, можно только предположить, что она входит в понятие социального государства.
Принципы равенства и равноправия закреплены в ст. 19 Конституции РФ. Прежде всего устанавливается, что "все равны перед законом и судом". Следовательно, не должны приниматься законы, которые, определяя права и обязанности, подходили бы к различным людям или группам населения с различной меркой. Смысл формального равенства состоит в предоставлении всем равных стартовых возможностей, реализация которых зависит от таланта, разума и предприимчивости каждого человека. Закон не может без риска уничтожения свободы человека регулировать эти человеческие качества, попытка привести их к "средней" величине неминуемо ведет к торможению общественной активности людей, утрате энергии самых сильных и общественно полезных личностей.
Столь же важно равенство людей перед судом. Здесь не имеет значения правовой статус человека – все, т.е. каждый человек, как граждане, так и неграждане, а также иностранцы предстают перед судом в равном статусе, получая равную защиту своих законных прав.
Закрепляя равноправие, Конституция устанавливает независимость этого состояния от каких-либо обстоятельств. По существу, это запрет дискриминации человека по соображениям пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В этом наборе обстоятельств, отнюдь не исчерпывающем ("и других обстоятельств"), особенно важен запрет дискриминации по соображениям расы, национальности и языка, поскольку Россия является многонациональной страной с весьма напряженными межнациональными отношениями. Актуален запрет дискриминации по соображениям происхождения. Это исключает возможность лишать
Глава 16. Гражданство
§ 1. Понятие гражданства. Важнейшей предпосылкой обязанности государства защищать в полном объеме закрепленные в конституции права и свободы личности является гражданство. Под гражданством понимается правовая принадлежность лица к данному государству, т.е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений. Со стояние гражданства создает права и обязанности для лица не только на территории своего государства, но и за рубежом.
В монархических государствах употребляется термин "подданство", который формально устанавливает личную верность монарху, но фактически равнозначен гражданству. Независимо от формы правления в правовом государстве гражданство означает согласие лица на распространение на него юрисдикции государства, всех обязанностей, установленных конституцией и законами. В то же время граждане обладают в отношении государства определенными правами и могут требовать от него защиты своих прав.
Для подавляющего большинства людей в каждой стране установление гражданства не представляет чего-то сложного, так как они являются гражданами данного государства с самого рождения и сохраняют это правовое состояние на протяжении всей жизни. Однако по разным причинам, и прежде всего вследствие межнациональных конфликтов и растущей интернационализации экономики, возникают различные миграционные потоки, т.е. перемещения больших групп людей из одной страны в другую. Такие передвижения – индивидуальные и групповые, распространенные и в Российской Федерации, а также браки, заключаемые между гражданами различных государств, постоянно порождают проблемы приобретения и изменения
240 Раздел IV. Права и свободы человека и гражданина
гражданства Законодательство об иммиграции и гражданстве, судебная практика по этим вопросам весьма развиты. Значительная часть практических вопросов, связанных с определением гражданства, разрешается с помощью международного права (по соглашениям, заключаемым между государствами).
В государствах с унитарной формой правления существует единое гражданство, в то время как во многих федеративных государствах лицо считается гражданином союза и одновременно субъекта федерации. На него, следовательно, распространяются не только федеральные законы, но и законодательство данного субъекта федерации. Практическое значение такого положения обусловлено тем, что в федеративных государствах существует разделение компетенции между союзом и субъектами федерации, вследствие чего имеются некоторые различия в правовых нормах между субъектами одной и той же федерации (например, в сфере действия налогового, уголовного, семейного законодательства и т.д.) Такое положение характерно и для Российской Федерации.
В любом государстве проживают люди, правовое положение которых отличается от статуса большинства. Большинство жителей всегда являются гражданами данного государства, но значительные группы не имеют гражданства (апатриды) или являются иностранными гражданами. В некоторых государствах признается двойное гражданство – такие лица называются бипатридами. Различия в правовом положении не означают дискриминации неграждан, государство защищает права этой категории жителей, поскольку многие права, как это установлено международным правом, принадлежат человеку независимо от гражданства. Разумеется, в полном объеме государство охраняет права и свободы тех, кто его учредил и несет все обязанности, т.е. своих граждан.
В Российской Федерации основополагающие принципы гражданства относятся к числу основ конституционного строя (ст. 6 Конституции) Установлено, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
В главе "Права и свободы человека и гражданина" содержатся еще две важные гарантии гражданства (ст. 61). Во-первых, гражданин России не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Во-вторых, Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Следовательно, теперь не может быть речи о высылке нежелательного для властей гражданина, как это не раз бывало в
Глава 17. Общие положения
§ 1. Понятие и формы государственного устройства. Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.
Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная.
Унитарное государство – это единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. Большинство государств мира приняли именно эту форму государственного устройства.
Федеративное государство – это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятель-
Глава 17. Общие положения 257
но-экономическому и там, где преодолены узконациональные подходы к организации социально-экономической жизни, достигнуты наибольшие социальные и экономические успехи.
Унитарное государство – централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Это не исключает существования в административно–территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно. В унитарном государстве иногда создаются автономные образования, также обладающие определенной степенью самостоятельности.
Унитарное государство имеет одну конституцию, его суверенитет не подлежит разделу с какими-либо частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. В таком государстве гражданство является единственным. Унитарное государство может быть многонациональным – например, Великобритания, в которой компактно проживают англичане, шотландцы, ирландцы (Северная Ирландия) и валлийцы (Уэльс). В таких случаях унитарное государство приобретает децентрализованный характер, поскольку некоторые народы имеют автономные органы управления. Но подавляющая часть унитарных государств не знает каких-либо национальных административных образований. Группы граждан некоторых национальностей, организуя свои общины, не претендуют на автономию или собственную государственность.
Федеративное государство – это только общая форма государственного устройства, а ее конкретное содержание – политическое и правовое – весьма неоднородно. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, а потому во многом неодинаковы. Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII в как средство децентрализации управления ("горизонтальное разделение власти"), а следовательно, для демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия, Швейцария и др.). И дело здесь не в том, что какие-то круги преследуют цель угнетать другие народы, а в том, что демократическое правовое государство перекрывает цели национальной государственности. Хотя некоторые государства (Франция, ФРГ, Италия и др.) остаются национальными по названию, их правовая система исключает какие–либо привилегии граждан по национально–титульному признаку.
Глава 17. Общие положения 259
1) создание основ социалистического федерализма (1918 –1936 гг.);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 – 1985 гг.);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.
1). Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление "национального гнета" В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. В.И. Ленин прямо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций1. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федерация в общепризнанном смысле этого слова.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления об отличиях между республикой
1 Ленин В.И. ПСС. Т. 41. С. 164.
260 Раздел V. Федеративное устройство
и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе гражданской войны многие автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно–территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся коммунистической партией политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.
Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Самым заметным результатом такого устройства, как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или "избирались" преимущественно лица титульной национальности.
После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой револю-
Глава 17. Общие положения 261
ции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центр внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии и лично И.В Сталина.
2). Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.
Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. - калмыков и карачаевцев, в 1944 г. -чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский период (в конце 50-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.
Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления "национального гнета" и утверждения "национальной государственности" служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и "дружба народов", которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства. В то же время идея национальной государственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения.
3). Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-пра-
262 Раздел V. Федеративное устройство
вового развития страны в целом и России - в частности. Народные массы поддерживали меры по преодолению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Они требовали подлинной свободы и самостоятельности в решении вопросов собственного развития. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и "параду суверенитетов" автономных образований РСФСР.
В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина "автономная", они приобрели конституционный статус "республика в составе Российской Федерации".
В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Федерации. Эти акции не решили всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие закреплено не было.
§ 3. Общая характеристика современного российского федерализма. Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, т.е. их выход из состава РФ, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов - с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести
Глава 17.Общие положения 263
политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.
Российская Федерация возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в наше время потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством. Вхождение в состав Федерации 89 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) явилось результатом автоматического включения всех автономий и административно-территориальных единиц, далеко не равных в экономическом отношении. Отсюда выдвижение определенными кругами различных проектов по сокращению числа субъектов Федерации, часто обоснованных необходимостью создания крупных экономических комплексов. Экономико-географический федерализм в будущем, несомненно, испытает влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений, подгонять которые политическими методами нельзя.
Нельзя считать завершенным и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. Сегодняшняя Российская Федерация включает 32 весьма неоднородных национальных государства или образования, а 57 субъектов имеют только территориальную основу. В результате можно сделать три важных правовых вывода:
Россия не является национальным государством, это многонациональное государство;
республики – субъекты Федерации являются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения;
русская нация не имеет в составе Российской Федерации полноценной национальной государственности, из чего следует, что русская нация видит воплощение своих национальных интересов в создании многонационального демократического правового государства - Российской Федерации.
Незавершенность процессов создания нового федерализма, весьма естественная для сложной обстановки, в которой принималась Конституция 1993 г., порождает асимметрию прав экономически неоднородных субъектов Федерации, которая часто приобретает национальную окраску. В дотациях и субвенциях из федерального бюджета допускается двадцатикратный и даже тридцатикратный разрыв. Неравенство прав и обязанностей порождает иждивенчество во взаимоотношениях многих субъектов с федеральной властью. Вырав-
264 Раздел V. Федеративное устройство
нивание прав и обязанностей субъектов Федерации составляет важное направление совершенствования государственного устройства России.
Глава 23. Федеральное Собрание
§ 1. Федеральное Собрание – парламент российской Федерации, представительный и законодательный орган РФ. Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает в соответствующих статьях и правовых нормах основополагающие принципы и начала народовластия.
В частности, в ст. 3, 5, 10, 11 провозглашены имеющие исходное значение для реализации подлинного народовластия демократи-
Глава 23. Федеральное Собрание 351
ческие начала, без упоминания и раскрытия которых невозможно понять главные черты и особенности статуса нового российского парламента.
Частично о них уже говорилось в главах, посвященных общей характеристике органов государственной власти
Эти фундаментальные начала народовластия следующие. Главнейшее из них народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Весьма существенным является принцип единства системы государственной власти. Наконец, принципиальные положения, содержащиеся в ст. 10 и 11 Конституции:
1) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (причем органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны);
2) государственную власть в РФ (т.е. на территории РФ в целом) осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ;
3) государственную власть в субъектах РФ (т.е. в республиках в составе РФ, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания может быть выявлен и в достаточной степени проанализирован только в органической связи с вышеприведенными принципиальными положениями и правовыми нормами. Они в совокупности характеризуют новые роль и подход к определению места и роли представительного и законодательного органа Российской Федерации. Изменилась не только терминология (исчезло, например, деление органов государственной власти на высшие и местные); произошло нечто большее, а именно: определенное и достаточно цивилизованное ограничение, соответствующее духу и букве доктрины разделения властей, прав и полномочий представительного и законодательного органа РФ. В частности, из сферы его ведения исключены в значительной мере исполнительно-распорядительные функции, что было так характерно для Верховного Совета Российской Федерации (согласно ст. 107 Конституции 1978 г. – Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти российской Федерации).
Непосредственно статус, основы организации и деятельности Федерального Собрания регламентируются в гл. 5 Конституции РФ "Федеральное Собрание". Но такая регламентация есть и в других главах и статьях Конституции, в соответствующих правовых нормах
Глава 23. Федеральное Собрание 357
одним кандидатом, над количеством голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство). Мажоритарная система является традиционной при формировании парламентов, и получила широкое распространение. По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Англии и многих других странах.
Избирательная система, которая предусматривает, что количество депутатских мандатов, получаемых политической партией (движением, блоком), пропорционально числу голосов, поданных за партию в масштабах всей страны, либо в рамках многомандатного избирательного округа, называется пропорциональной системой. Такая система используется при выборах в парламенты Испании, ФРГ, Израиля и ряда других стран в сочетании с мажоритарной системой, либо в чистом виде1.
Выборы депутатов Государственной Думы назначены на 17 декабря 1995 г. Они будут проводиться на основе Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июня 1995 г. В законе достаточно подробно регламентируются основные принципы и поря док выборов депутатов Государственной Думы.
Общие положения и принципы. Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании Участие гражданина РФ в выборах является добровольным.
Гражданин РФ, достигший на день выборов 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы.
Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года.
Гражданин, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории РФ, обладает всей полнотой избирательных прав при выборах депутатов Государственной Думы.
Не имеет права избирать и быть избранным гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Назначение выборов депутатов Государственной Думы. Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент РФ. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Госу-
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1984. С. 294 – 295.
358 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
дарственная Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев.
В случае, если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в положенный срок, то выборы депутатов Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.
При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент РФ одновременно назначает выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем выборов в этом случае является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы Сроки избирательных действий, установленные настоящим Федеральным законом, при этом сокращаются на четверть.
В случае, если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией в первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов:
225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225 одномандатных избирательных округов;
225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
Право выдвижения кандидатов в депутаты. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам.
Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы и контроль за соблюдением избирательных прав граждан возлагаются на избирательные комиссии.
При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своих полномочий независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Глава 23. Федеральное Собрание 359
Решения избирательных комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций, а также их должностных лиц.
Избирательное объединение – общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции не позднее, чем за шесть месяцев до объявления дня выборов.
Правами избирательного объединения обладают также избирательные блоки, образуемые на период проведения выборов депутатов Государственной Думы.
Избирательные блоки могут двумя общественными объединениями, являющимися избирательными объединениями.
В случае, если общественное объединение входит в состав избирательного блока, оно не может выступать в период проведения выборов в качестве самостоятельного избирательного объединения или входить в другой избирательный блок.
Решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде (конференции) общественного объединения.
Избирательные блоки регистрируются Центральной избирательной комиссией РФ. Регистрация производится не позднее чем в пятидневный срок после представления в Центральную избирательную комиссию РФ протоколов съездов (конференций) общественных объединений с решениями о вхождении в избирательный блок и совместного решения общественных объединений о создании избирательного блока, подписанного уполномоченными представителями этих общественных объединений.
Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты:
1. Выдвижение кандидатов в депутаты избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных округах.
Выдвижение кандидатов в депутаты в одномандатных избирательных округах производится на съезде (конференции) избирательного объединения с указанием избирательного округа, в котором будет баллотироваться каждый кандидат Избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать в одном избирательном округе не более одного кандидата.
Решение о выдвижении кандидатов принимается тайным голосованием.
2. Выдвижение федерального списка кандидатов избирательным объединением, избирательным блоком.
360 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы для баллотирования на выборах по федеральному избирательному округу выдвигается избирательным объединением на съезде (конференции) избирательного объединения.
Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием.
Избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвигать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений.
Состав федерального списка кандидатов и порядок размещения в нем кандидатов определяются избирательным объединением, избирательным блоком. Избирательное объединение, избирательный блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации), при этом в части списка, включающей кандидатов, не входящих в региональные группы, может быть не более 12 кандидатов. При этом указывается, каким субъектам Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации соответствует каждая, из указанных региональных групп кандидатов. Кандидат не может быть отнесен к двум или более таким группам и не может упоминаться в федеральном списке более одного раза. После представления федерального списка в Центральную избирательную комиссию РФ его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызываемых выбытием кандидатов.
В федеральный список могут входить кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах.
Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному списку, не может превышать 270 человек.
Федеральный список кандидатов и список кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам, представляются уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока в Центральную избирательную комиссию. В этих списках указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы, занимаемая должность (род занятий) и место жительства каждого кандидата.
Списки избирателей составляют участковые избирательные комиссии на основе данных, представляемых по установленной форме главой местной администрации. Периодическое уточнение списка
Глава 23. Федеральное Собрание 361
зарегистрированных избирателей по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года осуществляет глава местной администрации. Данные об избирателях глава местной администрации направляет в избирательную комиссию не позднее, чем за 40 дней до дня выборов.
Список избирателей составляется в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, на основе адресов избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц) и адрес места жительства избирателя.
Списки избирателей представляются для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня выборов.
Голосование и определение результатов выборов. Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой соответствующей местной администрации.
В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или специально оборудованные места для тайного голосования либо должны быть пригодные для тайного голосования комнаты. Кабины, специально оборудованные места либо комнаты для тайного голосования оснащаются столиками и письменными принадлежностями.
В помещении для голосования, либо непосредственно перед ним участковая избирательная комиссия оборудует стенд, на котором помещаются образцы заполненных избирательных бюллетеней и информационные материалы обо всех избирательных объединениях, избирательных блоках, баллотирующихся по федеральному избирательному округу, и обо всех выдвинутых ими по федеральному избирательному округу кандидатах, а также обо всех баллотирующихся по данному одномандатному избирательному округу кандидатах. В информационных материалах о кандидатах и об их избирательных объединениях, избирательных блоках, а также об их предвыборных платформах не должно содержаться агитационных призывов.
Избирательные бюллетени. Для выборов депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает два избирательных бюллетеня различной формы, устанавливаемой Центральной избирательной комиссией. Форма и текст избирательного бюллетеня на русском языке по федеральному избирательному округу утверждаются Центральной избирательной комиссией не позднее, чем за 28 дней до дня выборов. Текст избирательного бюллетеня по одномандатному избирательному округу утверждается окружной избирательной комиссией. Текст избирательного бюллетеня должен быть размещен только на одной стороне избирательного бюллетеня.
Глава 23. Федеральное Собрание 363
перечня кандидатов помещается строка "Против всех кандидатов" с расположенным справа от нее пустым квадратом.
Порядок голосования. В день выборов голосование проводится с восьми до двадцати двух часов по местному времени.
О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее, чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой информации или иным способом.
На избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, в воинских частях, на полярных станциях, в отдаленных и труднодоступных районах, участковая избирательная комиссия может объявить голосование законченным раньше, если проголосовали все избиратели, включенные в список избирателей.
Избиратель, который в день выборов по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства, может проголосовать досрочно, заполнив избирательные бюллетени в помещении территориальной (за 15–4 дня до дня выборов), или участковой (не ранее чем за три дня до дня выборов) избирательной комиссии, чтобы при этом не была нарушена тайна голосования.
Каждый избиратель голосует лично. Голосование за других лиц не допускается. Заполнение избирательных бюллетеней производится, а кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие кого бы то ни было, за исключением этого избирателя. Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно заполнить избирательные бюллетени, вправе пригласить в кабину, специально оборудованное место или комнату для тайного голосования любое лицо, за исключением члена избирательной комиссии, наблюдателей, доверенных лиц кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков. Фамилия этого лица указывается в списке избирателей рядом с подписью избирателя о получении избирательных бюллетеней.
В избирательном бюллетене по федеральному избирательному округу избиратель ставит любой знак в пустом квадрате справа от наименования того избирательного объединения, избирательного блока, за федеральный список кандидатов которого он голосует, либо в квадрате, расположенном справе от строки "Против всех федеральных списков кандидатов". В избирательном бюллетене по одномандатному избирательному округу избиратель ставит любой знак в пустом квадрате справа от фамилии того кандидата, за которого он голосует, либо в квадрате, расположенном справа от строки "Против всех кандидатов".
Заполненные избирательные бюллетени избиратель опускает в избирательный ящик.
Глава 23. Федеральное Собрание 365
настоящей статьи. При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей. При равенстве числа голосов избирателей преимущество отдается федеральному списку кандидатов, зарегистрированному раньше.
Если федеральный список разбит на региональные группы, то затем производится распределение мандатов внутри федерального списка – между этими группами и кандидатами, не вошедшими ни в одну из групп (если таковые имеются). На первом этапе этого распределения определяется число кандидатов, не вошедших ни в одну из региональных групп и не избранных по одномандатным избирательным округам. Указанным кандидатам мандаты переходят в первую очередь.
Оставшиеся нераспределенными внутри федерального списка кандидатов мандаты распределяются внутри списка между региональными группами. Расчет производится по той же методике. Если при этом в одной или более региональных группах не оказалось должного числа кандидатов, оставшиеся нераспределенными мандаты распределяются среди остальных региональных групп по тем же правилам.
При распределении мандатов внутри федерального списка избирательное частное может не совпадать с первым избирательным частным, устанавливаемым в соответствии с частью первой настоящей статьи.
Объем настоящего учебника не дозволяет рассмотреть все детали содержащихся в данном законе положений и правовых норм. Дополнительно отметим, что это новый и достаточно сложный избирательный закон, что видно хотя бы из содержания его статей об определении результатов выборов. К ранее изложенным положениям и нормам добавим имеющие важное либо существенное значение правового предписания: о функциях и полномочиях Центральной и других избирательных комиссией; о статусе кандидатов в депутаты; о замещении вакантных мандатов депутатов; об ответственности за нарушения избирательных прав граждан; о регистрации избранных депутатов и опубликовании итогов голосования и результатов выборов депутатов Государственной Думы, и другие погашения и нормы.
Финансирование организации выборов депутатов Государственной Думы производится из средств федерального бюджета. Однако существенным нововведением является то, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения, избирательные блоки формируют собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. И еще один новый и существенный момент,
Глава 23. Федеральное Собрание 367
теля всего народа, а не избирателей определенного избирательного округа. Тем самым создается возможность выработки в представительном и законодательном органе позиции большинства депутатов, формирования и выражения воли народа в целом.
В ч. 2 ст. 97 зафиксировано, что одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Установлена также несовместимость мандата депутата Государственной Думы с депутатским мандатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данное ограничение является вполне демократическим и разумным, оно позволяет депутату независимо от влияний, связанных с его возможным вхождением в какие-либо иные властные представительные структуры, свободно и беспристрастно (с учетом партийной принадлежности, конечно) осуществлять деятельность, вытекающую из характера его статуса и соответствующую ему.
С приведенными положениями тесно связаны нормы, содержащиеся в ч. 3 ст. 97. Они требуют более детального раскрытия. Прежде всего, первая фраза данной части: "Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе". В современной России принцип профессионализма все больше утверждается во всех сферах государственной деятельности и на всех участках государственной службы. Включение этого принципа в данную статью Конституции делает его одним из основополагающих начал организации и деятельности государственных органов в целом. Это уже не просто конкретное выражение парламентаризма в том смысле, что работа депутатов в Думе является единственным видом их трудовой деятельности (что тоже не совсем так) и осуществляется профессионально и за денежное вознаграждение. Следует также учитывать, что значительная часть депутатов, помимо своей депутатской работы, активно реализует право заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, которая оплачивается и имеет ярко выраженный профессиональный характер.
Представляется верной правовая норма, запрещающая депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Подобное ограничение понятно и объяснимо, поскольку направлено на недопущение зависимости депутатов от каких-либо государственных органов, предпринимательских организаций и частных интересов и лиц.
Запрет на совмещение должностей позволяет депутату сконцентрироваться на своей депутатской работе в парламенте и в избирательном округе, и, помимо этого, способствует реализации принципа разделения властей, суть которого состоит в запрете на совмещение
Глава 23. Федеральное Собрание 369
Теперь о самом содержании и статусе понятия "депутатская неприкосновенность". По смыслу ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, данное понятие исключает такие уголовно-процессуальные меры, как задержание, арест, личный обыск, а также такую меру, как личный досмотр. Такие меры, как задержание, арест и личный обыск, не могут быть применены к депутату без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Что касается личного досмотра, то эта мера может быть применена к депутатам в исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Согласно законодательству, личный досмотр имеют право производить должностные лица органов внутренних дел, Федеральной службы контрразведки, таможенной службы РФ.
Депутатская неприкосновенность распространяется и на жилище депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, их служебные помещения, личные и служебные транспортные средства, а также переписку, используемые средства связи и принадлежащие им документы.
Для привлечения члена парламента к уголовной ответственности либо применения к нему мер, упомянутых ч. 1 ст. 98, требуется лишение его неприкосновенности. Согласно ч. 2 ст. 98, этот вопрос решается соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. В ходе рассмотрения палатой представления Генерального прокурора от него могут быть истребованы дополнительные материалы, а депутат, в отношении которого внесено представление, вправе участвовать в рассмотрении этого вопроса.
§ 3. Конституционно-правовые основы организации деятельности Федерального Собрания. Согласно Конституции, Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, поэтому первостепенное значение приобретает правильная и четкая организация деятельности в парламенте в целом и каждой из палат в отдельности.
Вопросы организации деятельности Федерального Собрания и каждой из его палат рассматриваются в самой Конституции и детально конкретизируются в Регламентах палат Федерального Собрания.
В ч. 2 ст. 99 предусмотрено, что Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
Согласно своему Регламенту Государственная Дума проводит
Глава 23. Федеральное Собрание 371
В соответствии с Регламентами определяется статус закрытых заседаний палат. Государственная Дума вправе проводить такие заседания по предложению Президента, Председателя Правительства РФ, а также по требованию не менее чем 1/5 от числа депутатов, принявших участие в голосовании Государственная Дума вправе проводить заседания по специальному решению палаты. Такие заседания стенографируются.
Совет Федерации, согласно его Регламенту, может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение внесено Президентом России, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании Совета Федерации, комитетом палаты или не менее чем десятью депутатами палаты.
Часть 3 ст. 100 Конституции предусматривает проведение совместных заседаний палат; содержится перечень оснований для проведения таких заседаний. К числу этих оснований отнесены заслушивания: а) посланий Президента РФ; б) посланий Конституционного Суда РФ; в) выступлений руководителей иностранных государств.
Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, и его послания по этим вопросам парламенту имеют большое значение – так же, как и послания по законодательным программам и предложениям.
Значительна роль Конституционного Суда в формировании и обеспечении конституционной законности в Российской Федерации. Поэтому послания Суда Федеральному Собранию призваны укреплять и совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность в стране.
Возрастает роль Российской Федерации как великой державы, расширяются ее внешнеполитические связи и контакты с зарубежными странами. В этой связи велико значение выступлений руководителей иностранных государств на совместных заседаниях палат Федерального Собрания.
В ст. 101 Конституции детально развиваются положения и нормы об организации работы каждой из палат.
Предусмотрено, что Совет Федерации и Государственная Дума из своего состава на заседании каждой из палат избирают соответственно Председателя Совета Федерации и Председателя Государственной Думы.
В соответствии с Регламентами палат, кандидатуры на пост Председателя Совета Федерации вправе выдвигать члены Совета Федерации; на пост Председателя Государственной Думы – фракции и группы депутатов. По всем выдвинутым кандидатурам проводится
Глава 23. Федеральное Собрание 373
равления; по организации работы Государственной Думы; по вопросам геополитики и др.
В заседаниях комитетов могут участвовать с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в состав данного комитета, а также присутствовать представитель Президента, члены федерального Правительства, представители субъектов законодательной инициативы, эксперты, представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений.
Кроме того, каждая палата имеет право создавать временные комиссии, деятельность каждой из которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей; по окончании установленного срока либо выполнении возложенной на нее задачи такая комиссия прекращает свою деятельность. Палаты по собственной инициативе, а также по предложению Президента, Правительства РФ или иных субъектов законодательной инициативы могут создавать для разрешения спорных вопросов согласительные комиссии.
В ч.3 ст. 101 названы парламентские слушания, которые Совет Федерации и Государственная Дума проводят по вопросам своего ведения.
Парламентские слушания – это публичные обсуждения (рассмотрения) каких-то определенных, значительных по актуальности и содержанию политико-правовых социально-экономических правоохранительных проблем. Причем в основе таких слушаний лежит специальное изучение, научное исследование названных и связанных с ними проблем и отдельных вопросов. Слушания проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации или Председателя Государственной Думы, а также по инициативе комитетов и комиссий палат, депутатских объединений в порядке, предусмотренном Регламентами палат. Парламентские слушания являются большей частью открытыми, на них присутствуют представители общественности, средств массовой информации. В некоторых случаях проводятся закрытые парламентские слушания. На основе результатов слушаний могут приниматься рекомендации.
Каждая из палат Федерального Собрания, как это предусмотрено Конституцией, принимает свой Регламент. Можно определить Регламент как совокупность правил, регулирующих порядок деятельности соответственно Государственной Думы и Совета Федерации. Это своеобразный внутренний закон каждой из палат, конкретизирующий и развивающий конституционные нормы об организации их деятельности. Существенно и то, что в Регламенте, особенно Государственной Думы, определяются многие процедурные моменты и вопросы законодательного процесса. Регламенты палат Федерального Собрания, как и представи-
374 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
тельных органов власти, функционирующих в субъектах РФ, – существенный элемент конституционного права России.
Законодательством также предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему Задачами Счетной палаты являются:
а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных частей федерального бюджета;
б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
в) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;
г) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение и совершенствование бюджетного процесса в целом;
д) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и иных финансово–кредитных учреждениях РФ;
е) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатов проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата состоит из Председателя, заместителя Председателя, аудиторов и аппарата Счетной палаты Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет. Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет.
Председателем Счетной палаты может быть гражданин РФ, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики и финансов.
Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Совет Федерации и Государственная Дума назначают соответственно по шесть аудиторов сроком на шесть лет.
Глава 23. Федеральное Собрание 375
Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, – в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.
Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях:
а) выявления на проверенных объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующие в связи с этим безотлагательного пресечения;
б) умышленного и систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых операций и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.
Предписание Счетной палаты может быть обжаловано в судебном порядке.
Глава 23. Федеральное Собрание 379
бования, предъявляемые к данной должности, и лицу, претендующему на ее занятие.
К ведению Государственной Думы отнесено объявление амнистии, т.е. полное или частичное освобождение от уголовного наказания лиц, совершивших преступление, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким (п. "е" ч. 1 ст. 103). В практике Государственной Думы уже имело место использование полномочия об объявлении амнистии.
К компетенции Государственной Думы отнесено и выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (п. "ж" ч. 1 ст. 103). Установлено, что решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ должно быть принято двумя третями голосов от общего числа депутатов Думы и по инициативе не менее одной трети депутатов этой палаты и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой (ч. 2 ст. 93). Предусмотрен характер содержания такого обвинения: это государственная измена или совершение иного тяжкого преступления (ч. 1 ст. 93). Иногда в литературе порядок отрешения Президента от должности именуется процедурой импичмента. Здесь, видимо, требуются некоторые пояснения.
1. Думается, не стоит механически переносить институты и соответствующую им терминологию, принятые в ряде зарубежных стран, на российскую действительность. В Конституции РФ используется ясный и четкий термин: "отрешение Президента от должности". "Словарь русского языка" под ред. А.П. Евгеньевой (М., 1986, т. 2.) так определяет лексическое значение слова "отрешить": исключить, уволить (со службы, с работы) за нарушение закона, неправильные действия и т.п.
2. Термин "импичмент", применяемый в конституционном праве ряда стран (например, в США), означает процедуру привлечения к суду парламента высших должностных лиц государства, в том числе президента.
По вопросам своей компетенции Государственная Дума принимает постановления.
Общие основы принятия правовых актов Государственной Думой установлены в Конституции: постановления принимаются большинством голосов, т.е. не менее чем 50% плюс один голос от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в Конституции предусмотрен и другой порядок принятия решений этой палатой. Например, решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента должно быть принято двумя третями голосов от общего числа депутатов Думы; в случае несогласия Государственной Думы
Глава 23. Федеральное Собрание 383
подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. К ним относятся законы по вопросам: а) федерального бюджета, б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ; е) войны и мира, а также федеральные конституционные законы.
После направления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона такой закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации. Если федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, то председатель Совета Федерации в соответствии с Регламентом данной палаты может принять решение не вносить закон на рассмотрение палаты или включить его рассмотрение в повестку дня.
Далее, согласно ч. 1 ст. 107 Конституции, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования; Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон (ч. 2 ст. 107).
Конституцией РФ предусмотрено отлагательное (суспензивное) вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов. Данное право позволяет Президенту всесторонне "взвесить" содержание, особенности и детали каждого закона, привлекая для этой сложной работы экспертов, специалистов различных отраслей знаний, в первую очередь юристов, экономистов, представителей правоохранительных органов. И в случае необходимости Президент может отклонить закон, возвратив его для повторного рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации. Если Президент воспользуется этим правом, т.е. в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107).
Официальным считается опубликование закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете" При опубликовании закона указываются его полное наименование и дата подписания, дается полный текст закона.
Глава 23. Федеральное Собрание 385
енного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства РФ (ст. 114); о судебной системе РФ (ст. 118); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128), о Конституционном Собрании (ст. 135).
Для принятия федеральных конституционных законов требуется квалифицированное большинство голосов депутатов, т.е. не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый палатами федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом (отлагательное вето), как это имеет место в отношении обычных федеральных законов. Такой закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию, т.е. опубликованию в тех же официальных изданиях, в которых публикуются федеральные законы (ч. 2 ст. 108).
§ 6. Роспуск Государственной Думы. Роспуск Президентом РФ Государственной Думы – новый конституционно-правовой институт, установленный ст. 109 Конституции. (Он регламентируется также ст. 84 (п. "б"), 111 и 117). Институт роспуска Президентом одной из палат Федерального Собрания – это не крайняя мера, как иногда утверждается, преодоления разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это нормальная и достаточно распространенная в цивилизованных демократических государствах процедура разрешения разногласий, противоречий и споров между названными ветвями власти, невозможности выработки общих позиций. В известной мере, институт роспуска Государственной Думы – это реализация системы "сдержек и противовесов" во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей.
Итак, ч. 1 ст. 109 Конституции РФ устанавливает, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117. В них содержатся конкретные юридические основания роспуска Государственной Думы. Согласно ч. 4 ст. 111 таким основанием является трехкратное отклонение представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ. А в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 117 основаниями роспуска являются: а) повторное выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ; б) выражение Государственной Думой недоверия Правительству в случае, когда инициатором постановки вопроса о доверии является Председатель Правительства.
В ст. 109 предусмотрены определенные гарантии непрерывности
Республик в составе РФ
| Официальное название республики в составе РФ | Название парламента республики составе РФ |
| Республика Адыгея | Государственный Совет – Хасе |
| Республика Алтай | Государственное Собрание – Эл–Курултай |
| Республика Башкортостан | Государственное Собрание – Курултай |
| Республика Бурятия | Народный Хурал |
| Республика Дагестан | Народное Собрание |
| Ингушская Республика | Народное Собрание – Халньа Гулам – Парламент |
| Кабардино-Балкарская Республика | Парламент |
| Республика Калмыкия – Хальмг Тангч | Народный Хурал – Парламент |
| Карачаево-Черкесская Республика | Народное Собрание |
| Республика Карелия | Законодательное Собрание |
| Республика Коми | Государственной Совет |
| Республика Марий Эл | Государственное Собрание |
| Республика Мордовия | Государственное Собрание |
| Республика Саха (Якутия) | Государственное собрание – Илтумэн |
| Республика Северная Осетия | Парламент |
| Республика Татарстан | Государственный Совет |
| Республика Тыва | Верховный Хурал – Парламент |
| Удмуртская Республика | Государственный Совет |
| Республика Хакасия | Верховный Совет |
| Чувашская Республика – Чаваш республики | Государственный Совет |
Структура органов законодательной (представительной) власти республик в основном однопалатная. Но имеются и двухпалатные парламенты. Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из Палаты Представителей и Законодательной палаты, Парламент Кабардино-Балкарской Республики состоит из Совета Республики и Совета Представителей; Законодательное Собрание Респуб-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 431
лики Карелия состоит из Палаты Республики и Палаты Представителей.
Рассмотрим, например, предметы ведения палат карельского парламента. К ведению Палаты Представителей Законодательного Собрания относятся принятие Конституции Республики Карелия, внесение в нее изменений и дополнений, решений об изменении административно-территориального устройства, принятие законов Республики Карелия о выборах органов государственной власти и местного самоуправления, утверждение государственного бюджета, назначение референдума, выражение недоверия главе исполнительной власти и руководителям республиканских органов государственного управления и др.
Палата Республики принимает законы Республики Карелия по вопросам, отнесенным к ведению Республики Карелия, за исключением вопросов, касающихся ведения Палаты Представителей, осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета, ратифицирует договоры и соглашения Республики Карелия, заключенные в пределах ее компетенции и требующие внесения изменений и дополнений в законодательство Республики. Принятые Палатой Представителей законы Республики Карелия, за исключением законов по вопросам налогов и сборов на территории Республики Карелия, подлежат обязательному рассмотрению в Палате Республики.
В обобщенном виде к компетенции органов законодательной власти республик отнесены следующие вопросы:
а) принятие конституции, внесение в нее изменений и дополнений;
б) принятие законов и иных нормативных правовых актов,
в) утверждение бюджета республики;
г) принятие решения о проведении республиканского референдума;
д) назначение выборов в законодательный орган республики;
е) решение вопросов, связанных с отставкой и отрешением от должности президента (главы) республики (в тех республиках, в которых установлен такой государственный институт);
ж) избрание судей Конституционного Суда республики (в республиках, в которых конституциями предусмотрен такой суд);
з) решение вопроса о доверии Правительству (Кабинету Министров);
и) определение административно–территориального устройства республики;
к) учреждение государственных наград республики и др.
В компетенции органов законодательной (представительной) власти каждой из республик имеются свои особенности. Например, Государ-
432 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
ственное Собрание Республики Башкортостан образует Комитет парламентского контроля Республики, назначает Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека. Народное Собрание Республики Дагестан созывает Конституционное Собрание Республики, рассматривает вопросы национального развития и межнациональных отношений в Дагестане, определяет совместно с Государственным Советом Республики основные направления внутренней и внешней политики республики.
В большинстве республик в составе РФ установлен институт Президента, являющийся важной составной частью системы органов государственной власти Институт Президента установлен в Татарстане, Башкортостане, Бурятии, Чувашии, Тыве, Калмыкии, Северной Осетии, в Кабардино-Балкарии, Ингушетии.
Статус Президента определен в конституциях и других законах республик, имеет наряду с общими, объединяющими чертами, некоторые специфические особенности в ряде республик.
В целом это новый авторитетный государственный институт, высший государственный орган, играющий ведущую роль в политической и государственной жизни каждой республики.
Президент определяется как глава республики, государства в конституциях Башкортостана, Ингушетии, Северной Осетии, Тывы, Кабардино-Балкарии, Бурятии, Калмыкии.
В конституциях некоторых республик, например, в Степном Уложении (Основном законе) Калмыкии, устанавливается, что институт президента незыблем. Если формулировка "Президент – глава республики, государства" находится в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, то содержащееся в конституциях некоторых республик определение президента одновременно как главы государства и главы исполнительной власти уже расходится с положениями и нормами Конституции РФ, характеризующими статус Президента РФ.
Формула "глава государства" имеет широкий политический и государственно-правовой смысл и в том числе означает участие президента в деятельности трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной).
В конституциях республик определяются сроки полномочий, порядок избрания, компетенция президента. Срок полномочий президента составляет в Северной Осетии и Бурятии четыре года, в Кабардино-Балкарии, Тыве, Башкортостане, Ингушетии, Калмыкии – пять лет.
Условия и требования, предъявляемые к кандидатам в президенты, конституции республик устанавливают различные. Так, с
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 433
президентом Республики Северная Осетия может быть гражданин этой Республики не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и владеющий осетинским и русским языками. В Республике Тыва президентом может быть гражданин этой республики не моложе 35 лет и не старше 60 лет, проживающий в Республике Тыва не менее 15 лет, свободно владеющий тыва и русским языками.
Президент избирается гражданами соответствующей республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может быть избрано на пост президента более двух сроков подряд.
Компетенция президента республики в решающей степени обусловлена его изначальным конституционным статусом: является ли он только главой государства (республики) или одновременно определяется и как глава исполнительной власти. В конституциях большинства республик в должности президента соединяются функции главы государства (республики) и одновременно главы исполнительной власти. Именно в таком аспекте обобщенно рассмотрим конституционно-правовые основы компетенции президента республики.
Президент Республики:
а) обеспечивает права и свободы человека и гражданина Республики и ее государственно-территориальную целостность, законность и правопорядок на ее территории,
б) обладает правом законодательной инициативы;
в) подписывает и обнародует законы республики;
г) представляет республику в отношениях с Российской Федерацией, а также с субъектами РФ;
д) награждает государственными наградами республики;
е) учреждает и присваивает почетные звания республики и др. В сфере исполнительной власти президент республики: назначает главу представительства (председателя кабинета министров, премьер-министра республики) с согласия органа законодательной (представительной) власти республики; руководит деятельностью правительства либо возглавляет его (Тыва); осуществляет общее руководство органами исполнительной власти (Северная Осетия), имеет право председательствовать на заседаниях правительства; принимает решение об отставке правительства и др. Осуществляя названные и иные полномочия, президент республики издает указы и распоряжения, которые могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер.
Конституциями республик предусмотрен институт отрешения Президента от должности. Например, в соответствии со ст. 77 Конституции Республики Бурятия, в случае нарушения Президентом
434 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
Республики Бурятия Конституции Республики, ее законов, Народный Хурал Республики по заключению Конституционного Суда Республики, Верховного Суда Республики вправе выразить недоверие Президенту Республики, принять постановление об отрешении его от должности не менее чем двумя третями голосов от общего числа избранных депутатов Народного Хурала Республики в порядке, установленном законом. Президент Республики Бурятия вправе подать в отставку. Вопрос об отставке решается Народным Хуралом Республики Бурятия Народный Хурал может досрочно прекратить полномочия Президента также в случае его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него полномочия.
В конституциях республик предусмотрены и другие варианты отрешения Президента от должности. Так, согласно ст. 86 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Президент Республики может быть отрешен от должности на основании референдума о доверии Президенту за нарушение Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законов Республики, а также данной им присяги.
В соответствии со ст. 4 Конституции Республики Тыва, Президент Республики может быть отрешен от должности Верховным Хуралом Республики Тыва на основании решения Конституционного Суда Республики за совершение деяний, повлекших изменение государственного строя и системы государственной власти Республики Тыва либо совершение иного тяжкого преступления.
В ряде республик (Кабардино-Балкария, Тыва, Калмыкия) одновременно с президентом избирается вице-президент республики, который по поручению президента осуществляет отдельные его полномочия, замещает президента в случае его отсутствия.
Как уже отмечалось, в ряде республик (Северная Осетия, Тыва, Бурятия, Кабардино-Балкария) президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. В таких случаях президент либо руководит деятельностью правительства республики, либо непосредственно возглавляет правительство.
Правительство республики выполняет следующие основные функции:
а) представляет органу законодательной (исполнительной) власти республиканский бюджет и обеспечивает его исполнение;
б) проводит государственную политику в области финансов и кредитно-денежной системы, экономики в целом;
в) направляет развитие культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 435
свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
д) осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституцией и законодательством республики.
В ряде республик назначение главы правительства имеет некоторые особенности. Председатель Правительства Республики Ингушетия утверждается Народным Собранием Республики по представлению Президента Республики Ингушетия. Правительство Республики Ингушетия ответственно перед Президентом и Народным Собранием, перед последним не реже одного раза в год отчитывается" о своей работе Премьер-министр Республики Башкортостан назначается Президентом Республики с согласия Государственного Собрания. Республики Кабинет Министров Республики Башкортостан – орган исполнительной власти, подотчетный Государственному Собранию и Президенту Республики, не реже одного раза в год отчитывается перед Государственным Собранием.
Достаточно четко и развернуто, сформулирована в Конституции Республики Башкортостан компетенция Кабинета Министров.
Кабинет Министров Республики Башкортостан проводит выработанную Государственным Собранием Республики и Президентом Республики внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан.
В пределах своих полномочий Кабинет Министров Республики осуществляет управление экономическими процессами, создает, уело, вия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночной экономики; осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной систем, проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения; , организует разработку и исполнение государственного бюджета Республики, а также прогнозов экономического и социального развития Республики и важнейших республиканских программ, определяет объем и порядок поставок продукции (товаров) для государственных нужд; координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей граждан, обеспечение и защиту конституционного права граждан на образование, организацию охраны здоровья населения, реализацию социальных гарантий граждан, обеспечение устойчивого функционирования государственной службы занятости и рациональное использование трудовых ресурсов; осуществляет меры по защите
436 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
интересов Республики, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан, по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений Республики с другими государствами, осуществляет руководство органами государственного управления.
Кабинет Министров Республики издает постановления и распоряжения и контролирует их исполнение, объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов Республики и других подведомственных ему органов.
В ряде республик (Коми, Дагестан, Карелия) не предусмотрен институт президента республики. Так, в Республике Коми установлен институт Главы Республики Коми, который вместе с другими органами – Государственным Советом, Конституционным Судом, а также системой судебных органов в соответствии с Конституцией РФ осуществляет государственную власть в Республике Коми (ст. 8 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г.).
Согласно ст. 80 Конституции Республики Коми, исполнительную власть в Республике осуществляют Глава Республики Коми, возглавляемое им Правительство, а также входящие в систему исполнительной власти республики местные администрации Глава Республики Коми избирается гражданами этой республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Глава Республики Коми является, согласно Конституции, главой государства. Он избирается сроком на четыре года.
Глава Республики Коми обладает следующими полномочиями – обеспечивает права и свободы граждан Республики; возглавляет систему органов государственного управления Республики, обладает правом законодательной инициативы; разрабатывает и представляет Государственному Совету республиканский бюджет; с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления; назначает и освобождает заместителей Главы Республики Коми, министра финансов, формирует Правительство, назначает и освобождает от должности министров и руководителей иных органов исполнительной власти; представляет Государственному Совету ежегодные доклады о положении в республике Глава Республики Коми издает в пределах своих полномочий указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.
По-иному организована исполнительная власть в Карелии Согласно ст. 64 Конституции Республики Карелия, главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства. Председатель Правительства' представляет на утверждение Законо-
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 437
дательного Собрания Республики Карелия структуру исполнительной власти Республики; назначает руководителей органов исполнительной власти – министров, председателей комитетов, других лиц; формирует Правительство и определяет порядок его деятельности; обладает правом законодательной инициативы; подписывает и опубликовывает законы, принятые Законодательным Собранием или одобренные референдумом Республики Карелия; обладает правом отлагательного вето в отношении принятых Законодательным Собранием законов; представляет республику в ее отношениях с федеральными органами государственной власти и субъектами РФ, а также в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени Республики и др. Председатель Правительства, осуществляя свои полномочия, издает постановления и распоряжения.
В соответствии с Конституцией Республики Дагестан государственную власть в республике осуществляют Народное Собрание, Государственный Совет, Правительство, суды Республики Дагестан.
Государственный Совет Республики Дагестан возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти Государственный Совет состоит из 14 членов и формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан. В соответствии со ст. 92 Конституции Республики Дагестан Председатель Государственного Совета Республики Дагестан является главой государства. Таким образом, не Государственный Совет в целом, как государственный орган, а именно Председатель этого коллегиального органа является главой государства.
В состав Государственного Совета входят Председатель Государственного Совета, Председатель Правительства Республики – заместитель Председателя Государственного Совета и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан с учетом многонационального состава населения Дагестана.
Государственный Совет определяет совместно с Народным Собранием Республики Дагестан основные направления внутренней и внешней политики Республики; назначает с согласия Народного Собрания Председателя Правительства Республики; по предложению Председателя Правительства Республики образует Правительство, вносит в него изменения; принимает отставку Правительства, членов Правительства Республики; утверждает по предложению Председателя Правительства Республики систему и структуру республиканских органов исполнительной власти; назначает референдум Республики Дагестан и т.д.
Председатель Государственного Совета представляет Республику Дагестан внутри страны и в международных отношениях; ведет
438 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
переговоры и подписывает договоры, иные соглашения от имени Республики, подписывает и обнародует законы Республики, указы и постановления Государственного Совета и др.
§ 3. Органы государственной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Ими являются соответствующие и образуемые перечисленными субъектами РФ органы законодательной (представительной) власти и органы исполнительной власти. Конституция РФ не содержит сведений о наименованиях, сроке полномочий, структуре, конкретных полномочиях органов государственной власти указанных субъектов РФ.
Конкретно и развернуто вопросы, связанные с правовым статусом рассматриваемых органов, регламентируются в уставах и законодательстве названных субъектов РФ.
С учетом того, что пока нет федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, существенное значение имеют относящиеся к регулированию статуса данных органов правовые нормы, содержащиеся в ряде нормативных указов Президента РФ. Отметим следующие нормативные акты. Указ Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах российской Федерации от 22 октября 1993 г. и утвержденное этим Указом Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, Указ Президента РФ о мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации от 3 октября 1994 г. и утвержденное этим Указом. Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В этих актах на основе норм Конституции установлены основы правового статуса органов государственной власти (законодательных и исполнительных) перечисленных субъектов РФ.
Вместе с уставами и законодательством рассматриваемых субъектов РФ названные нормативные указы и другие акты Президента составляют правовую базу государственной власти краев, областей, автономных образований и др.
Вначале дадим общую характеристику статуса органов законодательной (представительной) власти данных субъектов РФ.
В Указе Президента РФ от 22 октября 1993 г. были намечены основные контуры статуса законодательных (представительных) органов
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 439
субъектов РФ: их количественный состав, наименования (с учетом исторических, национальных и иных условий и традиций развития края, области, автономного округа), основы их компетенции, взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ. В дальнейшем регламентация этих и других вопросов статуса как законодательных, так и исполнительных органов государственной власти рассматриваемых субъектов РФ получила развитие, в их уставах и законодательстве.
Как видно из содержания уставов и законодательства субъектов РФ, весьма различны наименования законодательных (представительных) органов государственной власти перечисленных субъектов РФ.
В краях – это Краевая Дума, Государственная Дума края и др., в областях – Областная Дума, Законодательное Собрание, областное Собрание, областное представительное Собрание, областное Собрание депутатов и др.; в городах федерального значения: в Москве – Городская Дума, в Санкт-Петербурге – Законодательное Собрание, в Еврейской автономной области – Законодательное Собрание; в автономных округах – Окружная Дума, Законодательное Собрание, Государственная Дума и др.
Законодательные (представительные) органы государственной власти рассматриваемых субъектов РФ – однопалатные органы. В уставах некоторых областей, например, Иркутской, прямо подчеркивается однопалатный характер Законодательного Собрания данной области.
Законодательные (представительные) органы государственной власти избираются гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В уставах установлен срок полномочий указанных органов: как правило, они избираются на четыре года.
В законодательстве субъектов РФ, в частности в Уставах, достаточно детально регламентируются вопросы организации деятельности рассматриваемых органов. Возглавляет законодательный (представительный) орган председатель, который избирается из числа депутатов на срок полномочий органа большинством голосов от числа избранных депутатов – Законодательный (представительный) орган края, области и т.д. создает для рассмотрения и подготовки законов, иных нормативных актов, решения других вопросов, относящихся к его ведению, комитеты и комиссии. Порядок их организации и деятельности определяется в Положениях, утверждаемых законодательным органом. В ряде уставов субъектов РФ непосредственно и развернуто, сформулированы задачи, функции и полномо-
440 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ
чия, дается краткий перечень комитетов и комиссий представительных органов государственной власти. Это комитеты по законодательству, по организации работы депутатов, по основным сферам и отраслям управления (экономика, финансы, социально-культурное строительство, экология, правоохранительная деятельность, внешнеэкономические связи и др.). К компетенции комитетов и комиссий отнесены разработка и предварительное рассмотрение проектов законов и других правовых актов законодательного (представительного) органа, организация депутатских слушаний, контроль за исполнением решений законодательного органа, рассмотрение вопросов в соответствии с профилем комитетов (комиссий) и принятие решений рекомендательного характера и др.
Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти:
а) руководит заседаниями данного органа;
б) ведает внутренним распорядком;
в) представляет законодательный орган в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями;
г) подписывает постановления, принимаемые этим органом;
д) координирует деятельность комитетов и комиссий;
е) обеспечивает гласность и учет общественного мнения в работе законодательного органа;
ж) руководит работой его аппарата и др.
Важным правовым инструментом этой внутренней организации деятельности законодательного (представительного) органа является принимаемый им регламент. В нем определяются порядок (процедура) деятельности данного органа, порядок внесения, рассмотрения законопроектов и их принятия, решения других вопросов и дел, отнесенных к компетенции законодательного органа. Во многих уставах вопрос о регламенте законодательного органа выделен в отдельные статьи.
Законодательные (представительные) органы созываются на периодические сессии (общие собрания, заседания депутатов); периодичность их созыва и продолжительность таких сессий определяются законодательством соответствующих субъектов РФ.
Компетенция органов законодательной и исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Одним из наиболее важных и сложных элементов правового статуса законодательных (представительных) органов является их компетенция.
В уставах и других актах законодательства соответствующих субъектов РФ по-разному зафиксированы компетенция и конкретные
Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ 441
полномочия данных органов. Однако непременно должны учитываться положения ч. 3 ст. 5 и ч. 3 ст. 11 Конституции РФ В них речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данные нормы Конституции призваны быть основополагающим принципом при определении и формулировании в соответствующих правовых актах названных субъектов РФ компетенции органов законодательной (представительной) власти.
На основе анализа уставов и других законодательных актов можно условно объединить функции и полномочия указанных органов в следующие группы.
1. Законодательная и иная правотворческая деятельность. Следует исходить из норм Конституции РФ (ч. 2 и 4 ст. 76), в соответствии, с которыми по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ; вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ края, области и другие рассматриваемые субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. В соответствии с этим названные органы принимают законы, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за их исполнением.
2. Полномочия в сфере экономики, бюджета, финансов, кредита, налогов и сборов. К ним относятся: утверждение программ социально–экономического развития, контроль за управлением и распоряжением собственностью субъекта РФ (края, области и др.); рассмотрение и утверждение бюджета субъекта РФ, отчета об его исполнении, контроль за исполнением бюджета; установление налогов, сборов в пределах субъекта РФ; установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, контроль за их расходованием и др.
3. Полномочия в сфере социально-культурного строительства. К ним относятся: обсуждение и утверждение программ (края, области и др.) и комплексных мероприятий по развитию культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты населения и др.
М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе
Конституционное право Российской Федерации
Учебник для юридических вузов и факультетов
Издательская группа
ИНФРА ·М – КОДЕКС
Москва, 1996
ББК 67.99(2)01
Б 14
Авторы учебника:
Баглай М.В., доктор юридических наук,
профессор – гл. 1 – 19 и 22
Габричидзе Б.Н., доктор юридических наук,
профессор – гл. 20, 23 – 29, раздел VIII
Глава 21 написана кандидатом юридических наук
Б.П. Елисеевым
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституцион-
Б 14 ное право Российской Федерации: Учебник для
вузов. – М.: Издательская группа ИНФРА·М –
КОДЕКС, 1996. – 512 с.
ISBN 5–88657–017–9
ISBN 5–86225–185–5
Авторы учебника – известные российские правоведы – исходят из факта создания в России нового конституционно– го права, опирающегося на принципы демократического пра– вового и социального государства Подробно излагаются ос– новы конституционного строя пост тоталитарного общества, подчеркивается приоритет прав и свобод человека и гражда– нина, исследуется взаимосвязь институтов власти, соответ– ствующих установленной Конституцией форме правления.
Законодательные материалы приведены по состоянию на декабрь 1995 года.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и других гуманитарных вузов и факультетов.
ББК 67.99(2)01
ISBN 5-88657-017-9 ©MB Баглай, Б.Н. Габричидзе
ISBN 5-86225-185-5 © Издательская группа ИНФРА·М – КОДЕКС
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие .................................................................…………….11
Дата: 2019-07-24, просмотров: 327.