До образования СССР в Российском государстве «национальный вопрос» не имел территориально-административного воплощения – за единственным, пожалуй, исключением черты еврейской оседлости (да и она имела вторичный характер, поскольку функционировала в рамках губернско-уездной структуры). Не было и никакого федерализма, тем более по этническому признаку. Однако неверно было бы полностью отрицать учет национального состава населения при организации управления. В XVII–XIX веках в Восточной Сибири сохранялись волости, соответствовавшие расселению местных родоплеменных объединений; в начале ХХ века на Северном Кавказе предпринимались попытки организовать округа по такому же критерию (см.: Национальные… 1998). Эти меры преследовали, как всегда, этатистскую цель – обеспечить наибольшую мобильность управления, надежность контроля, исправность сбора податей. Характерно, что такое соответствие внутренних территориальных границ этническим ареалам (впрочем, уже тогда во многом условное) практиковалось лишь на самом нижнем уровне, в масштабах нескольких сельских общин. На протяжении рассматриваемого периода народы (этносы) однозначно выступали в качестве не субъектов, а объектов государственной политики. И здесь опять же не следует видеть проявление какого-то подчеркнутого пренебрежения властей к «иноверцам» и «инородцам». Во-первых, абсолютное большинство существующих сегодня стабильных этических общностей в те времена еще только формировалось. Во-вторых, одним из главных принципов имперской государственности была надэтничность, предполагавшая верность престолу вне зависимости от языка и вероисповедания. Все это, однако, не означало игнорирования полиэтничности населения. Этнокультурное и этнополитическое разнообразие невозможно было не учитывать в силу исторических условий складывания многонационального государства. С одной стороны, локальные юридические нормы включались в общий корпус государственного законодательства – как правило, в масштабе отдельных регионов (установления обычного права, шариата и др.). В этом же ряду находилось и районирование по этническому принципу, о котором упоминалось выше. С другой стороны, власть при организации управления опиралась и полагалась не на абстрактные «народы», а на местные элиты, традиционные привилегированные слои: аристократию, родоплеменную верхушку, иногда духовенство. В отношении данной категории подданных со времен Средневековья действовала практика сохранения некоторых старых социальных привилегий и предоставления новых льгот. Вопрос о сотрудничестве с этническими элитами был одним из краеугольных камней не просто «национальной политики», но вообще государственного управления Российского государства. Можно по-разному оценивать и определять эту практику – как социальную комплиментарность, классовую солидарность и т. д. Но мы сталкиваемся с неоспоримым фактом: русские элитные страты традиционно сотрудничали со своими иноэтничными «коллегами». Собственно, сам процесс формирования российского дворянства представлял собой постепенное интегрирование различных по происхождению людей и семей в единую аристократическую корпорацию. Алгоритм интегрирования предполагал относительную открытость, возможность для вступления в ряды дворянского сословия. Таким образом, российское дворянство оказывалось этнически открытым сословием, и на место в его рядах мог в принципе рассчитывать любой представитель нерусской элиты. Разумеется, существовали определенные критерии и ограничения, но в целом социальная и культурная русификация (прежде всего переход в православие) облегчала выходцу из местной знати рекрутирование в дворянский корпус, а следовательно, и успешную карьеру. На общем фоне аристократии в России выделялись прибалтийские немцы. Они сразу заняли в империи высокое положение, но при этом сохранили свои язык, культуру и религию. На протяжении первых двух столетий территориального разрастания России политика по отношению к народам на окраинах диктовалась почти исключительно необходимостью обеспечить исправные налоговые платежи и лояльность к властям. Начало радикальных перемен связано с петровскими реформами. В XVIII веке развернулось активное продвижение русских в периферийные регионы, государство стало предпринимать их административное освоение. Присоединенные народы стали входить во все более частые, тесные и близкие контакты и с представителями администрации, и с русскими в целом. И здесь возникает принципиальная проблема: следует определить, как относились «иноверцы» и «инородцы» к государству и власти, как они понимали свое положение в составе России, как трактовали подданство. Постановка такой исследовательской задачи довольно необычна для нашей историографии. Нельзя сказать, что отношение народов к государству не рассматривалось вообще. Но ранее историки затрагивали этот вопрос, как правило, лишь по поводу социальных потрясений, борьбы с абстрактным «царизмом». И тогда получалось, что взгляды участников этой борьбы на «эксплуататорское государство» оказывались по определению негативными.
Такая политика позволяла царской администрации сохранять национальную стабильность в стране на протяжении столетий.