Так же закрепляются полномочия по изданию правовых актов председателем представительного органа, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. Эти полномочия ограничиваются исключительно вопросами организации деятельности представительного органа. При этом также остается неразграниченной правотворческая компетенция между представительным органом и его председателем (ч. 4 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении).

Устанавливается также форма правовых актов, издаваемых главой местной администрации. В зависимости от предмета регулирования законодатель предопределяет, что по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, законодательно переданных органам местного самоуправления, должны приниматься постановления, а по вопросам организации местной администрации – распоряжения. Такую законодательную конструкцию следует признать крайне неудачной, поскольку она не исключает различные толкования. В частности, из такой формулировки нельзя сделать однозначный вывод, различаются ли перечисленные в законе формы правовых актов главы местной администрации в зависимости от характера содержащихся в них предписаний; должны ли постановления главы администрации признаваться нормативными правовыми актами, а его распоряжения – индивидуальными (правоприменительными) актами; означает ли примененная законодательная конструкция, что по вопросам местного значения и реализации переданных государственных полномочий глава местной администрации вправе издавать исключительно акты, носящие характер нормативного регулирования, а по вопросам организации местной администрации – только акты ненормативного характера.

Наряду с главой муниципального образования, главой местной администрации, председателем представительного органа, перечисленными в других частях данной статьи, правовое регулирование могут осуществлять иные должные лица местного самоуправления. Они вправе принимать правовые акты по вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к их полномочиям, в виде распоряжений и приказов. И в этом случае законодатель допускает неточности в формулировках. Во – первых, без какой либо законодательной регламентации остаются предмет регулирования и формы правовых актов, издаваемых иными органами (не только должными лицами) местного самоуправления, несмотря на то, что эти акты упоминаются при определении в ч. 1 ст. 43 системы муниципальных правовых актов. Таким образом, вне сферы внимания законодателя остались правовые акты органов местной администрации, контрольного органа – контрольно – счетной палаты или ревизионной комиссии, иных органов муниципального образования. Во-вторых, закрепляются формы правовых актов (как и в ч. 3 – решения для представительного органа, в ч. 4-6 - постановления и распоряжения для главы муниципального образования, председателя представительного органа, главы местной администрации) вне зависимости от их соотношения по характеру осуществляемого правового регулирования.

1.6 Устав Муниципального образования

Устав муниципального образования – необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование действует на основе устава – базового документа в системе муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования выполняет учредительную, системообразующую, юридическую функции.

Устав муниципального образования, как и конституция для государства, является по своей сути учредительным актом, придающим правовой статусобразующий характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в муниципальном образовании в связи с решением местным сообществом вопросов местного значения. Устав - муниципальный правовой акт, в котором закрепляется правовой статус муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации. И федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования выступает в качестве системообразующего документа. Подобно конституционному акту, устав муниципального образования имеет универсальный, всеохватывающий характер правового регулирования, затрагивающий все стороны жизнедеятельности муниципального образования и местного сообщества. Уставом определяются наименование муниципального образования, перечень вопросов местного значения и формы, порядок и гарантии участия населения в их решении, структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, виды и порядок принятия, официального опубликования (обнародования), вступления в силу муниципальных правовых актов и иные вопросы. Безусловно, устав муниципального образования не может всеобъемлюще и исчерпывающе, подробно и детально регламентировать вопросы местного значения, но он является основой для муниципального правового регулирования и построения системы муниципальных правовых актов.

1.6.1 Устав муниципального образования – документ высшей юридической силы

Уставу муниципального образования как правовому документу характерны специфические и юридические свойства: он обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и подлежит применению по всей территории муниципального образования (ч. 2, ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении), принимается в особом порядке.

Исходя из отводимых уставу муниципального образования месту и предназначению в системе муниципальных правовых актов, законодатель в комментируемой части определяет перечень вопросов организации местного самоуправления, подлежащих уставному регулированию. В обязательном порядке в уставе муниципального образования:

отражается наименование муниципального образования, которое самостоятельно определяется муниципальным образованием.

Закрепляется перечень вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом о местном самоуправлении осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Устанавливаются формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения.

Определяется структура и порядок формирования органов местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона о местном самоуправлении муниципальное образование самостоятельно закрепляет в своем уставе структуру органов местного самоуправления, т.е. определяет перечень органов местного самоуправления, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Указываются наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Предусматриваются виды, порядок применения и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Устанавливаются срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

Регламентируются виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Регулируется порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Определяется порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

По усмотрению самих муниципалитетов в их состав могут дополнительно включаться иные вопросы местного значения. В частности, в соответствии с уставами муниципальных образований органы местного самоуправления поселений и городских округов могут наделяться правами принимать решения о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципалитета работ в целях решения вопросов местного значения (ч. 2 ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении). В предмет уставного регулирования муниципальных образований могут также включаться вопросы организации муниципальной службы (ст. 42 Федерального закона о местном самоуправлении). Уставом муниципального образования также может закрепляться порядок определения органами местного самоуправления целей и условий деятельности муниципальных предприятий и учреждений, порядок принятия решений об утверждении их уставом, о назначении на должность и об освобождении от должности их руководителей, порядок заслушивания их отчетов (ч. 4 ст. 51 Федерального закона о местном самоуправлении). В соответствии с законодательством и уставом муниципального образования могут включаться нормы, регламентирующие порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа (ч. 3 ст. 54 Федерального закона о местном самоуправлении).

Способ принятия Устава

Федеральный законодатель определяет способы принятия устава муниципальных образований. Общим правилом устанавливается, что основной документ муниципалитета – устав муниципального образования принимается представительным органом. Только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается населением непосредственно на сходе граждан.

Федеральный законодатель исключает местный референдум в качестве способа принятия устава муниципального образования. Такой подход представляется оправданным, поскольку принятие по средствам прямого волеизъявления на референдуме сложных по своему содержанию, универсальных по предмету правового регулирования, объемных правовых актов, каковым является устав муниципального образования, нецелесообразно. Устав муниципального образования – «живой» документ, динамично развивающийся правовой акт прямого действия, служащий основой для принятия и издания иных муниципальных правовых актов. При этом устав муниципалитета должен соответствовать имеющемуся (особенно часто в период проведения муниципальной реформы) федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации, а потому требующий постоянного и оперативного изменения и внесения дополнений в его текст.

Предусмотренная законом процедура рассмотрения и принятия представительным органом устава муниципального образования предполагает проведение публичных слушаний, предварительное обсуждение гражданами проекта этого документа и учет общественного мнения при его принятии. Законодатель устанавливает обязательность опубликования проекта устава и поправок к нему до его рассмотрения и принятия, а также предписывает представительному органу обеспечить участие граждан в его обсуждении.

Закрепляются гарантии, обеспечивающие участие граждан в обсуждении проекта устава муниципального образования и проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Законодатель устанавливает обязательное требование о предварительном официальном опубликовании (обнародовании) проекта устава муниципалитета или поправок к нему не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения соответствующего вопроса.

Одновременно с опубликованием устава или поправок к нему, законодатель предписывает обнародовать порядок учета предложений и порядок участия граждан в обсуждении проекта, обязанность утвердить которые возлагается на представительный орган муниципального образования.

1.6.3 Изменения и дополнения в Устав муниципального образования

Федеральный законодатель определяет, что устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен приниматься в усложненном по сравнению с иными муниципальными правовыми актами порядке – большинством в две тритии голосов от установленной численности депутатов представительного органа. Эти особые условия к порядку принятия устава муниципального образования и поправок к нему продиктованы особой ролью данного документа в системе муниципальных правовых актов (ч.2 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении). Требования о необходимости принятия устава квалифицированным (в две тритии голосов) большинством от закрепленной численности депутатского корпуса повышают ответственность представительного органа в принятии таких решений и предполагают максимальную согласованность позиций депутатов при голосовании.

Под установленной численностью депутатов следует понимать общую численность депутатов представительного органа муниципального образования, определяемую уставом муниципалитета в соответствии с требованиями ч. 6-8 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении. Поскольку в Федеральном законе не содержаться требования к процедуре голосования по принятию решений, связанных с принятием устава связанных с принятием устава муниципального образования или внесением в него изменений либо дополнений, то такие условия вправе определить представительный орган муниципального образования или сход граждан в случаях, установленных федеральным законом.

1.6.4 Государственная регистрация устава муниципального образования

Определяется обязательность государственной регистрации уставов муниципальных образований, а также муниципальных правовых актов, вносящих в них изменения и дополнения.

Государственная регистрация представляет собой обязательную законодательно установленную процедуру проверки со стороны государственных органов законности принимаемых в муниципалитетах актов уставного регулирования с целью определения их соответствия требованиям законодательства и государственному санкционированию (государственному признанию, возможностью применения на территории муниципалитета и гарантированности государственной защиты).

Государственная регистрация уставов муниципальных образований – это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований, о правовых актах, вносящих изменения в уставы муниципальных образований, иных сведений в соответствии с федеральным законом.

Регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. На эти органы федеральный законодатель возлагает обязанности по осуществлению проверки на соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации и соблюдению установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Осуществляя государственную регистрацию, территориальный орган присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер, выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования, включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Федеральный законодатель детально регулирует порядок представления устава муниципального образования для государственной регистрации. Представлять документы муниципального образования для государственной регистрации устава вправе лишь уполномоченные лица. В ст. 3 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» определяется, что устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течении 15 дней со дня его принятия. Таким образом, дата представления документов в регистрирующий орган имеет существенное правовое значение как для органа, осуществляющего государственную регистрацию, так и для главы муниципального образования. С этой даты исчисляется срок в 30 дней, отведенных регистрирующему органу для осуществления государственной регистрации устава муниципального образования. Для главы муниципалитета юридически зафиксированное определение даты – это официально зафиксированный факт исполнения им возложенных на него обязанностей по соблюдению порядка утверждения устава, предусмотренного федеральным законодательством, и сроком подачи документов на государственную регистрацию. С учетом этого действия главы муниципального образования по представлению документов для регистрации имеют важное юридическое значение, и они должны быть надлежащим образом документированы (юридически зафиксированы).

1.6.5Вступление в силу Устава

Под официальным опубликованием (обнародованием) правового акта понимается доведение до всеобщего сведения информации о его принятии (издании) и предоставление возможности для ознакомления с его содержанием. Вступление в силу правового акта означает придание содержащимся в правовом акте предписаниям юридического свойства обязательности для применения и порождает юридические последствия, связанные с действием закрепляемых в нем норм в правовой системе и необходимостью их исполнения.

Конституционное требование об обязательности опубликования правовых актов относится ко всем законодательным и иным, в том числе муниципальным правовым актам, принимаемым в Российской Федерации и затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина.

В соответствии с конституционными положениями устанавливается требование обязательного опубликования устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений.

Порядок официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования и муниципальных правовых актов о внесении в него изменений и дополнений определяется органами местного самоуправления и должен предполагать не только информирование о принятии муниципальных правовых актов уставного регулирования, но и предоставлять возможность для всеобщего ознакомления с их содержанием (текстом). Этот вывод следует из конституционных положений, закрепляющих обязательность опубликования правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Под официальным опубликованием устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений в устав муниципального образования следует понимать помещение его аутентичного (полностью совпадающего с официально принятым) текста в виде официальной публикации с указанием всех его реквизитов (наименование правового акта; наименование органа, его издавшего; указание должностного лица, его подписавшего; указание места и даты издания правового акта; регистрационный номер; реквизиты акта государственной регистрации) в специальных периодических изданиях, признанных органами местного самоуправления источниками официального опубликования муниципальных правовых актов. Перечень таких специальных изданий для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также порядок и сроки опубликования определяются органами местного самоуправления в уставе муниципального образования.

РАЗДЕЛ 2 ПОДГОТОВКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Федеральный законодатель в гл. 7 Федерального закона о местном самоуправлении включает не только положения, определяющие систему муниципальных правовых актов и особенности отдельных видов таких актов, но и закрепляет особенности муниципального правотворчества и правотворческого процесса, регламентирует отдельные его этапы и стадии.

Муниципальный правотворческий процесс представляет собой публично – властную деятельность органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их полномочий и в соответствии с требованиями законодательства, по принятию (изданию) муниципальных правовых актов, содержащих правовые предписания, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие, изменяющие либо отменяющие общеобязательные требования или имеющие индивидуальный характер регулирования в целях решения вопросов местного значения и (или) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Правотворчество

Муниципальный правотворческий процесс основывается на принципах координации, согласова6ния и планирования действий субъектов правотворческой инициативы. Как и законодательный процесс, процесс подготовки и принятия муниципальных правовых актов базируется на таких принципах как комплексность и системность, объективность, научность и поэтапность.

Муниципальный правотворческий процесс состоит из взаимосвязанных этапов и стадий, включающих:

Подготовку проекта муниципального правового акта;

Внесение проекта муниципального правового акта на рассмотрение в правотворческий орган в порядке правотворческой инициативы;

Проведение правовой и иной экспертизы, составление экономико-финансового обоснования проекта муниципального правового акта;

Рассмотрение и принятие проекта муниципального правового акта правотворческим органом;

Подписание и обнародование принятого муниципального правового акта;

Официальное опубликование и вступление в силу муниципального правового акта.

Подготовка проекта муниципального правового акта – начальная стадия муниципального правотворческого процесса, включающая в себя ряд составных элементов (этапов):

Обнаружение пробелов в правовой регламентации и выявление необходимости регулирования общественных отношений посредством принятия (издания) муниципального правового акта.

Определение возможности осуществления правового регулирования по соответствующим вопросам и выявление правовой основы принятия (издания) правового акта соответствующим правотворческим органом (органом местного самоуправления).

Установление предполагаемого предмета регулирования правового акта, исходя из закрепленной законодательными и иными правовыми актами нормотворческой компетенции органа местного самоуправления и поставленными целями и задачами будущего разрабатываемого правового акта.

Подготовка концепции проекта правового акта.

Раскрытие структуры проекта муниципального правового акта, выделение его структурных единиц и составных частей и определение их наименований.

Наполнение проекта правовым содержанием посредством включения в его текст правовых предписаний.

Комплексная доработка проекта муниципального правового акта с учетом установленного предмета и пределов регулирования, нормотворческой компетенции правотворческого органа, оптимизация наименования и структуры предполагаемого правового акта, исключения повторов и внутренних противоречий, выявления и устранения иных нарушений правил юридической техники и иных неточностей.

Внесение муниципальных правовых актов на рассмотрение правотворческого органа осуществляется специальным составом субъектов, наделенных таким правом в соответствии с законодательством, уставом и иными правовыми актами муниципального образования.

Федеральный законодатель установил перечень субъектов правотворческой инициативы, которые в обязательном порядке уставом муниципального образования должны наделяться правом внесения на рассмотрение правотворческих органов местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов. Это депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе дополнить перечень субъектов правотворческой инициативы, закрепив в уставе муниципального образования дополнительный круг лиц и органов, наделенных правом внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение правотворческих органов.

Субъекту правотворческой инициативы или его представителю должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного им проекта органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта.

Экспертиза проектов муниципальных правовых актов может осуществляться научными учреждениями и учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами или группами экспертов, создаваемыми из числа ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов.

В оценке проектов муниципальных правовых актов эксперты независимы и не связанны с позицией органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, по поручению которого проводится экспертиза.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования могут проводиться публичные слушания, депутатские слушания, общественные обсуждения.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта может производиться в несколько этапов, предусматривающих утверждение концепции проекта, принятие проекта за основу (в первом чтении), рассмотрение поправок и принятие проекта с учетом одобренных поправок (в окончательном чтении).

Органы местного самоуправления при определении порядка рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов вправе закрепить требования к порядку их оформления и устанавливать обязательные их реквизиты. В частности может предусматриваться, что муниципальные правовые акты должны содержать следующие реквизиты: герб муниципального образования; наименование формы муниципального правового акта; заголовок, обозначающий предмет регулирования муниципального правового акта; дату и место принятия муниципального правового акта; удостоверительная подпись соответствующего должностного лица, уполномоченного подписывать муниципальный правовой акт.