Законодательные органы власти возникли как демократически формируемый институт государственной власти, одной из задач которого является предоставление гражданскому обществу независимой информации об управленческой деятельности исполнительных органов, о правильности и эффективности управления государственными ресурсами. Поскольку законодательные органы не наделены полномочиями по проведению каких-либо контрольных мероприятий, для реализации этой компетенции они получили право создавать собственные контрольные органы.

Традиционно на контрольно-счетные органы возлагают осуществление трех функций: контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной. В целях организации первой функции, которая считается основной, контрольно-счетные органы проводят контрольные мероприятия, включающие ревизии и проверки использования бюджетных средств.

В целях принятия эффективных мер по результатам контрольных мероприятий для устранения выявленных финансовых нарушений и возврата средств, использованных не по целевому назначению, контрольно-счетными органами в адрес руководителей органов государственной власти, руководителей проверенных организаций направляются представления, информационные письма, предписания.

Главным контрольным мероприятием можно считать внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета соответствующего уровня, без которой представительный орган не имеет права принимать данный отчет. Реализуя экспертно-аналитическую функцию, контрольно-счетные органы осуществляют финансовую экспертизу проектов бюджетов, региональных целевых программ, проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе. Более 45% от общего количества контрольных мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации составляют экспертно-аналитические мероприятия. В отличие от других контрольных органов только контрольно-счетные органы в силу своей природы должны информировать представительные органы и общественность о выявленных нарушениях при исполнении бюджетов. Поэтому информационная функция также занимает важное место в системе контроля.

Совокупность этих функций и определяет роль и место контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля. С целью устранения выявленных нарушений бюджетного процесса и возврата средств, использованных не по целевому назначению, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации разработали механизм активного сотрудничества с финансовыми органами исполнительной власти и правоохранительными органами. Такое взаимодействие, несомненно, способствует росту эффективности деятельности контрольно-счетных органов, укрепляет финансовую дисциплину в субъекте Федерации. Подтверждением данного факта является объем восстановленных в бюджеты средств.[1]

Динамично меняющиеся социально-экономические условия, развитие налоговой, бюджетной и финансовой систем в России требуют дальнейшего совершенствования в сфере государственного финансового контроля. В современных условиях перехода к модели управления экономикой на основе программно-целевых методов планирования бюджетных расходов, внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, проблемы эффективности использования бюджетных средств стали особенно актуальными. Целевое расходование средств не гарантирует достижение запланированных результатов. Во многом их достижение зависит от эффективности использования финансовых и материальных ресурсов. Чтобы решить эту задачу, начали внедрять аудит эффективности расходования бюджетных средств. Основой для разработок послужили методические рекомендации, разработанные Счетной палатой Российской Федерации, публикации научно-методического совета Ассоциации контрольно-счетных органов России.

Поскольку результативность работы наиболее достигается при проведении комплексных контрольных мероприятий, то небезоснователен переход от тематических проверок на отдельных объектах к проведению комплексных проверок. Такие проверки представляют собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных хозяйственно-финансовых операций, охватывающих все сферы деятельности проверяемых объектов и, следовательно, позволяют сделать полный финансово-экономический анализ, выявить причины финансовых нарушений и предупредить их отрицательные последствия.

Одним из примеров комплексного подхода к проведению контрольных мероприятий являются проверки целевого и эффективного использования средств, выделенных на реализацию окружных целевых программ. Данный метод позволил обеспечить проверку всех этапов реализации программы и охватить контролем всех участников ее реализации, от заказчика до исполнителя, и, следовательно, дать объективную оценку эффективности деятельности органов управления по организации использования средств, предусмотренных на реализацию окружных целевых программ. Именно при проведении комплексных контрольных мероприятий впервые нами был применен новый вид финансового контроля – аудит эффективности расходования бюджетных средств, который является основным направлением в работе сегодня.[2]

В свою очередь, возможности контрольно-счетных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти ограничены. Например, на федеральном уровне реально качественную составляющую в финансовом контроле несет предусматриваемая статьей 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В связи с этим, совершенно справедливо мнение некоторых ученых, что в Российской Федерации слабо развит аудит эффективности, который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает, прежде всего, оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами. Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, позволит определить насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты ли поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.

Опираясь на зарубежный опыт формирования и функционирования контрольно-счетных органов, необходимо именно данным органам предоставить полномочия по проведению аудита эффективности исполнительной власти: во-первых, потому что они образуются законодательной властью и подотчетны только ей (и, следовательно, максимально независимы от органов исполнительной власти); во-вторых, вследствие высокой квалификации и профессионального опыта государственных служащих, входящих в их состав (например, даже на региональном уровне руководители и члены контрольно-счетных палат должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов, как правило, от пяти до десяти лет); в-третьих, в силу того, что осуществление данного вида деятельности является основной для контрольно-счетных органов.

В Российской Федерации участие контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем: а) действующее законодательство не определяет роли и места контрольно-счетных органов в процессах повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти; б) в законодательстве и научной литературе не разработан единый понятийный аппарат, который может быть использован в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления; в) отсутствует легальный механизм осуществления данной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне; г) не закреплена система мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств; д) отсутствуют реальные полномочия контрольно-счетных органов по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов; е) не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольно-счетными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств; ж) не разработан механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти; з) на региональном уровне не закреплены гарантии неприкосновенности должностных лиц контрольно-расчетных органов; и) на федеральном уровне отсутствует механизм привлечения к ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов, за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны; к) слабо используется зарубежный опыт по участию контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти.

Представляется, что для разрешения проблем участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления, а также определения роли и места контрольно-счетных органов в данном процессе, следует провести ряд последовательных мероприятий.

Необходимо закрепить в действующем законодательстве место и роль контрольно-счетных органов в процессе повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти: во-первых, в связи с тем, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране, следует законодательно определить и утвердить систему контрольно-счетных органов в нашей стране, тем более, что само понятие системы контрольно-счетных органов достаточно часто употребляется в нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации; во-вторых, значительную роль в определении места и роли контрольно-счетных органов (особенного регионального уровня) в контроле исполнительной дисциплины органов исполнительной власти, повышении их статуса и значимости в данном процессе может сыграть принятие Федерального закона «О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации», в котором необходимо закрепить систему взаимоотношений Счетной палаты России с контрольно-счетными органами власти в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы контрольно-счетных органов страны, определить правовые основы деятельности регионального уровня системы контрольно-счетных органов (для унификации их правового статуса по всем регионом России); в-третьих, значительное усиление роли контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины в органах государственного управления возможно лишь посредством увеличения объема их реальных полномочий.

Таким образом, наибольший эффект при осуществлении финансового контроля в сфере реализации окружных целевых программ достигается при комплексном подходе к проведению проверок с применением аудита эффективности. При этом необходим глубокий анализ всей деятельности проверяемого учреждения. Также результативность контрольных мероприятий повышается с привлечением независимых экспертов. Накопленный опыт работы проведения таких проверок обобщен в соответствующих методиках проведения контрольно-ревизионных мероприятий.[3]

Время ставит новые задачи, требующие дальнейшего совершенствования и поиска форм и методов деятельности. От того, насколько профессиональными и своевременными будут наши действия, зависит результативность работы по организации системы независимого внешнего финансового контроля. В частности, всем контрольным органам – на федеральном, региональном и муниципальном уровнях – нужна согласованность в совместной работе. Мы должны прийти к созданию единой, эффективно действующей системы государственного финансового контроля.