Существующие сегодня проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что в настоящее время, к сожалению, отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства Российской Федерации[53]. Действующая Конституция РФ прямо не регламентирует общественные отношения в этой сфере. Она лишь закрепляет общие положения, касающиеся административной организации территориального устройства субъектов РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов. Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, режим пограничных зон, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный законодатель не пошел по пути конкретизации общих конституционных норм и принятия рамочного закона, который бы комплексно регулировал общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в 2002 году Законодательное Собрание Омской области вносило в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации». Однако Советом Государственной Думы РФ он был снят с рассмотрения парламента. На наш взгляд, отсутствие такого закона неизбежно обусловливает целый ряд негативных явлений и существенно осложняет проведение в стране муниципальной реформы.

1. В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с данным понятием в научной литературе и законодательстве нередко употребляется понятие «административно-территориальное деление субъектов РФ». В целях избежания терминологической путаницы предлагаем рассматривать его как синоним понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ». Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта на части – административно-территориальные единицы (административно территориальные образования) и населенные пункты. При этом главное различие состоит в том, что одни субъекты РФ определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления[54], а другие – для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления[55]. Второй подход нам представляется наиболее предпочтительным, поскольку территория каждого субъекта РФ составляет пространственную основу осуществления не только государственной, но и муниципальной власти.

Необходимо отметить, что в научной литературе также нет однозначного понимания и толкования рассматриваемого понятия. Однако, несмотря на все расхождения, большинство специалистов едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности[56].

Здесь же, следуя логике рассуждений, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении понятий «территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и «муниципально-территориальное устройство субъектов РФ». Очевидно, что они тесно связаны между собой, но и отождествлять их недопустимо. На наш взгляд, первое из указанных понятий носит более общий характер и объемлет собой два других. Более того, в содержание понятия «территориальное устройство субъектов РФ» входит также понятие «ведомственно-территориальное деление субъекта РФ». Такое деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления»[57]. Ведомственно-территориальными единицами являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним (например, военные округа)

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ[58]. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

1) законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);

2) законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);

3) законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область)[59].

Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.

Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:

единства пространственной основы – территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;

учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;

соотносительности единых принципов территориальной организации местного самоуправления и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;

взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по вопросам территориальной организации местного самоуправления в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.

2. В законах субъектов РФ зачастую либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются понятия, без которых невозможно нормальное регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере. Эти обстоятельства также создают серьезные трудности в процессе реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления. Это, например, касается понятия «населенный пункт». Конституция РФ в статье 131 закрепила территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. В соответствии с ним пространственной основой создания и деятельности органов местного самоуправления являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов, субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать значительные различия в нормативном определении понятия «населенный пункт», установлении их категорий и видов. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Ситуация отчасти осложняется еще и тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом – с понятием «населенный пункт».

В результате возникают проблемы при наделении соответствующих населенных пунктов статусом городского, сельского поселения или городского округа. Для жителей населенного пункта и органов местного самоуправления данный вопрос имеет принципиальное значение. Что делать, если населенный пункт - дачный поселок? Такая категория населенных пунктов установлена, например, Законом Тюменской области от 4 ноября 1996 года № 53 (ред. от 16.03.2007) «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области»[60] Необходимо ли его вообще наделять статусом самостоятельного муниципального образования? А как быть в том случае, если в законодательстве субъекта РФ не раскрывается понятие населенного пункта, не установлены их категории и виды? Такая ситуация сложилась в Ямало-Ненецком автономном округе. Очевидно, что в указанных случаях реализация конституционного права граждан РФ на осуществление местного самоуправления зависит от усмотрения органов государственной власти субъектов РФ, которые наделяют населенные пункты статусом соответствующих муниципальных образований. Другими словами, манипулируя административно-территориальным устройством (например, изменяя статус населенного пункта, упраздняя населенный пункт) можно исказить реализацию принципов территориальной организации местного самоуправления.

3. В региональном законодательстве не всегда проводится четкое разграничение между понятиями «населенный пункт» и «административно-территориальное образование». Возможно, это обусловлено тем, что они обладают рядом общих признаков. И населенный пункт, и административно-территориальное образование – это часть территории субъекта в фиксированных границах, имеющая собственное наименование, служащая местом проживания людей. Как правило, нормативно установлен статус этой территории и на ней предполагается наличие органа публичной (публичной или государственной) власти. Различие же состоит в том, что административно-территориальная единица может состоять из нескольких населенных пунктов (например, район). При этом не каждый населенный пункт наделяется статусом административно-территориальной единицы.

4. Для определения размеров пространственной основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в законодательстве используются понятия «граница административно-территориальной единицы», «черта населенного пункта», «граница муниципального образования». К сожалению, и здесь существует ряд серьезных проблем.

Так в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 данного закона границы муниципальных образований должны быть установлены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года. Вместе с тем, практическая реализация приведенных норм выявила несовершенство Федерального закона: в нем не раскрывается понятие «граница муниципального образования». Более того, по логике данного закона субъекты Федерации не вправе определять рассматриваемое понятие в своем законодательстве. В результате складывается абсурдная ситуация: органы государственной власти субъектов РФ вынуждены устанавливать границы муниципальных образований, не имея при этом четкого представления о том, что представляет собой данная граница.

К этому следует добавить, что в законодательстве некоторых субъектов не определены понятия «граница административно-территориальной единицы» и «черта населенного пункта». Это, в частности, касается Тюменской области, в законодательстве которой, во-первых, указанные понятия не раскрываются и, во-вторых, понятие «черта населенного пункта» недопустимо отождествляется с понятием «граница населенного пункта» Возможно, это обусловлено тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации непоследовательно используются понятия «черта городских и сельских поселений», «черта муниципального образования», «граница муниципального образования», «граница городских и сельских поселений» (ст.ст. 36, 38). По сути, отдельные положения Кодекса противоречат Федеральному закону № 131-ФЗ, поскольку в нем употребляется только одно понятие - «граница муниципального образования». Трудно, если не сказать невозможно в такой ситуации качественно проводить муниципальную реформу.

Практика свидетельствует, что границы муниципальных образований далеко не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц или чертой населенных пунктов, что приводит к серьезным противоречиям и конфликтам. Поэтому в интересах рациональной организации пространственной основы государственного управления и местного самоуправления целесообразно закрепить в законодательстве три самостоятельных понятия. Это позволит обеспечить бесконфликтный характер определения территориальных пределов местного самоуправления.

На наш взгляд, рассматриваемые понятия можно определить следующим образом:

граница административно-территориальной единицы - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию административно-территориальной единицы, отделяющая ее от других административно-территориальных единиц и (или) выделяющая ее в составе другой административно-территориальной единицы;

черта населенного пункта - утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, извне очерчивающая территорию населенного пункта, отделяющая его от других населенных пунктов и (или) выделяющая соответствующий населенный пункт на территории административно-территориальной единицы;

граница муниципального образования – утвержденная в установленном порядке непрерывная линия, очерчивающая территорию муниципального образования и отделяющее одно муниципальное образование от другого муниципального образования и (или) выделяющая одно муниципальное образование в составе другого муниципального образования.

5. Использование большого количества несогласованных понятий для регулирования однородных общественных отношений по поводу территориального устройства субъектов РФ способно породить серьезные конфликтные ситуации на практике. Обратимся для примера к понятиям «административный центр района» и «административный центр муниципального района». В принципе, сегодня возможна ситуация, при которой административный центр района как административно-территориальной единицы и административный центр муниципального района могут находиться в разных населенных пунктах. И это будет соответствовать действующему законодательству. Но с точки зрения логики и здравого смысла такого не должно быть[61].

Обобщая изложенное, следует еще раз отметить, что обозначенные проблемы во многом обусловлены отсутствием единого правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Реализация новых принципов территориальной организации местного самоуправления, которые установлены на федеральном уровне и едины для всей страны, уже сегодня требует корректировки и унификации законодательства многих субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве. В перспективе же целесообразно на федеральном уровне принять закон «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и определить в нем единые для всех субъектов РФ понятия «административно-территориальное устройство», «административно-территориальная единица», «населенный пункт», установить виды и категории населенных пунктов, виды административно-территориальных единиц, общие принципы их образования, реорганизации и упразднения. Это будет способствовать укреплению государства и повышению эффективности работы органов публичной власти[62].

Таким образом, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.