За время, прошедшее с момента закрепления института местного самоуправления, его система неоднократно претерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблема совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Это связано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной организации местного самоуправления предопределяют возникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общих принципов его организации. Существует несколько подходов к определению понятия «основы местного самоуправления». Одни ученые определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве[2]. Такое понимание основ местного самоуправления базируется на формально-юридическом анализе рассматриваемого понятия. Другие ученые определяют основы местного самоуправления как совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления[3]. Такое понимание является более широким и предполагает не только формально-юридический, но и политологический подход к определению рассматриваемого понятия. Однако в целях настоящего диссертационного исследования представляется правильным рассматривать основы местного самоуправления с различных позиций, позволяющих определить роль и место, занимаемое территориальными основами местного самоуправления в ходе комплексного анализа.

В юридической учебной литературе встречаются теоретические определения понятия территориальной основы местного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят данный вопрос. По мнению Фадеева В.И.[4] территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Некоторые авторы рассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так, по мнению Чиркина В.Е.[5] территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация, она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования. Аналогичную позицию занимает Ревенко Л.А., по мнению которой структурный анализ понятия «территориальные основы местного самоуправления» позволяет выделить его следующие основные составляющие[6]:

1. определенный законодательством круг территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;

2. зафиксированные законодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решении вопросов территориального устройства муниципального образования;

3. установленные законодательством виды земель, составляющих территорию муниципального образования;

4. принципы формирования территорий муниципальных образований.

Такой подход к определению понятия «территориальные основы местного самоуправления» представляется правильным, поскольку он отражает специфику тех общественных отношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной организации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделения муниципальных образований статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Важным представляется определить различия между территориальными основами и территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления» является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной власти.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗ система правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.

Форма территориального устройства муниципальной власти и формы муниципального правления есть основные элементы целостности организации местного самоуправления. Характеристики целостности организации местного самоуправления в юридической литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельных элементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все они касаются отдельных сторон этого комплексного явления.

В выпускной квалификационной работе не ставится цель решить эту задачу в полном объеме. Исходя из цели исследования, следует более подробно остановиться на основных характеристиках территориальной организации муниципальной власти.

Понятие «территориальная организация местного самоуправления» в юридической литературе достаточно распространено. Однако оно раскрывается не всегда однозначно, т.к. чаще всего обозначается близким по смыслу термином: «территориальные основы местного самоуправления», который используется в соответствующих учебных курсах[7] и закрепляется в законодательстве.

В учебном курсе «Муниципальное право» рассматривается институт территориальные основы местного самоуправления, который объединяет совокупность правовых норм закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления[8].

В то же время в Федеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местного самоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальная организация местного самоуправления».

Включение указанного понятия в систему категорий муниципального права актуализировало вопрос об уточнении нормативного содержания требований (принципов) территориальной организации местного самоуправления, основные из которых закреплены в главе 2 указанного Федерального закона. Прежде чем приступить к решению этой задачи следует рассмотреть ряд связанных с ней (задачей) теоретических вопросов и прежде всего - определить родовые признаки рассматриваемого понятия. Эти признаки присущи более широкому понятию, каковым выступает категория «территориальная организация публичной власти».

Вместе с тем правомерность обращения к категории «территориальная организация публичной власти» в буквальном значении требует дополнительной аргументации. В этой связи сделаем ряд пояснений применительно к термину «публичная власть». Дело в том, что в литературе можно нередко встретить высказывания о том, что посредством местного самоуправления реализуется не только публичная, но и политическая власть[9].

Данный подход связан, видимо, с тем, что в рамках родового понятия «общественная власть» или «социальная власть» видовые признаки понятий «публичная» и «политическая» власть по существу совпадают, а соответствующие термины используются как синонимы. Принимая во внимание это положение, следует сделать некоторые уточнения. Начнем с того, что публичная власть и политическая власть - явления не тождественные. Не случайно они обозначаются различными терминами. Как представляется, различие это состоит, прежде всего, в субъектно-объектном составе и содержании властных отношении.

Субъектами публичной власти являются публично-территориальные формирования - народ (нация), государство, субъекты федерации, автономные и административно-территориальные единицы, муниципальные образования, отдельные поселения и другие населенные пункты. Все эти участники властных отношений осуществляют позитивно определенные властные функции на соответствующей территории. Наряду с ними на основе общих принципов и норм международного права публичная власть реализуется, как отмечается в литературе, в границах мирового сообщества субъектами международного права (национальными государствами, международными организациями).

Общим объектом публичных властных отношений применительно к названным участникам является высшая коллективная общественная ценность - государственная целостность, стабильность миропорядка, устойчивость развития внутригосударственных территориальных образований (субъектов федерации, административно-территориальных единиц и муниципальных образований и др.). Содержание публично-правовых отношений составляют те конституционно (уставно) определенные права и обязанности органов власти территориальных образований, через которые обеспечиваются интегративные связи и взаимодействия на конкретной территории.

В отличие от публичной политическая власть охватывает более узкий круг общественных отношений. Она включает те связи и взаимодействия, которые значимы для общества и миропорядка в целом. Эти отношения результируют интегральную целостность (или представляют угрозу для нее) государственно организованного общества или мирового сообщества, а также соответствующих внутритерриториальных государственных формирований (субъектов федерации и крупных административно-территориальных образований - регионов). Будучи интегрирующим началом конкретного общества и миропорядка, властные связи включаются и в политическую, и в публичные системы, т.е. являются публично-политическими.

Вместе с тем властные отношения в муниципальных образованиях (районах, округах, поселениях), общинах малочисленных народов, других локальных территориальных образованиях выступают интегрирующими в рамках данных формирований, а не общества в целом или его самостоятельных государственных образований. Поэтому эти отношения, будучи публично-властными, не являются политическими и соответственно не входят в систему политической власти.

В то же время в системе политической власти существуют внутриорганизационные отношения (принятие в члены организации и исключение из членов, избрание органов политической партии, распределение финансовых средств, управление имуществом и др.), которые значимы для конкретного политического объединения. Эти отношения являются элементами политической власти, но не являются публично-властными.

Итак, понятия «система публичной власти» и «система политической власти» являются частично совпадающими. Их взаимное пересечение определяется интегральной публично-политической властью национального и международного уровней, а различия характеризуют, во-первых, локальные публично-территориальные системы (являются неполитическими публичными формами власти), а во-вторых, внутриорганизационные отношения политических объединений (относятся к непубличным организационно-политическим властным явлениям).

Сфера совпадения публичной и политической власти (общий объект воздействия и содержание отношений) определяется в предметах ведения государственной власти как особом виде общественной власти, который имеет специфические признаки. Своего рода антиномией этому подходу является концепция разделения политической и государственной власти. Например, по мнению Ю.А. Дмитриева, сферой действия первой является гражданское общества, а второй – «собственно государство и его органы»[10].

Принимая во внимание эту довольно распространенную точку зрения, отметим, что в ней отражаются сущностные аспекты относительно новой конституционно-правовой категории «гражданское общество». В указанном смысле подобный подход имеет определенные перспективы развития.

Трудность же состоит в том, что в данном случае должен меняться весь категориальный аппарат публично-политической сферы жизни, традиционно используемый в науке конституционного права. Известно, что в теории государства государственная власть рассматривается как особое политическое (публичное) явление. Это определяет и соответствующее содержательное наполнение государственно-правовых понятий. Так, государство как правовой институт имеет публично-политическую природу. Поэтому государство должно исследоваться в системе явлений этого ряда и в то же время следует идентифицировать особые свойства государственной власти. Государственная власть как определенный вид публичной (политической) власти характеризуется интегральным множеством связей и взаимодействий государства, государственно-территориальных и иных институционно-территориальных образований, их органов, народов, граждан, объединений граждан и др., осуществляемых по поводу макро-, мегаполитической стабильности в конкретном обществе и в мире в целом.

Отличительным признаком государства, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, является, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными государственно-властными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах[11].

Таким образом, соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи
обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.