У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;

через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Представницькі органи зазвичай мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукою вже близько 200 років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині ХIХ століття представниками німецької юридичної школи.

Історично першою була обгрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані М. Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції 1790 року та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 року щодо особливої “громадівської” влади. У відповідності до неї, джерелом місцевої самоврядної влади є територіальна громада з її природними правами, і така публічна влада є самостійною, яка не належить державі, й органи місцевого самоврядування не є елементами державного механізму, не здійснюють окремі функції державної влади [].

Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визначалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право не місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономне у відношенні до державної влади.

Згідно теорії вільної громади основним завданнями організації місцевого самоврядування є:

виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні, природу;

органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функції зводяться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

У середині XIX століття набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалось два напрямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління. За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності зі сторони держави. Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.

Основні положення цих теорій XIX століття зберігають своє значення і дотепер; їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.

У різних державах з метою ефективної організації влади на місях застосовуються різні системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування (“системи управління на місцях”), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на природні та “штучні”, національні та історичні особливості, традиції тощо. У науковій літературі знаходять своє відображення чотири основні системи:

1. Англо-американська (англосаксонська) система – характеризується тим, що на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (наприклад, Велика Британія, США, Канада, Австралія; подібна до даної системи організація влади на місцях і в Російській Федерації).

2. Континентальна (романо-германська, європейська) система – будується на своєрідному поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління та виходить з різного тлумачення “природних” та “штучних” адміністративно-територіальних одиниць. Така система може мати два різновиди:

а) на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупинити на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система існує у Франції та Італії;

б) на низовому рівні в “природних” адміністративно-територіальних одиницях створюються лише органи місцевого самоврядування, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Можливий варіант, коли і на регіональному (субрегіональному) рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу – це не представницькі органи територіальних громад “штучних” адміністративно-територіальних одиниць (їх існування не визнається), а органи представництва інтересів територіальних громад “природних” адміністративно-територіальних одиниць на регіональному (субрегіональному) рівні. Подібна система застосовується в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії, Ірані.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення зазначених вище систем.

3. Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика, з певними обмеженнями в Іспанії) передбачає, що управління на всих субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти, алькади, регідори тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджують центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4. Радянська система (система рад та виконавчих комітетів) базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху. Ця система передбачає, що всі ради, посинаючи з найнищого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо чи опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованості всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів. У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, взявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім правовим системам. Нині подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема, в КНР, КНДР.
Розділ 2. Організація місцевого самоврядування в Україні