Українські шляхи муніципалізації складні та звивисті, як, мабуть, у жодній іншій європейській державі. Вони позначені різкими поворотами та кардинальними змінами парадигми політичної системи, суспільного та державного ладу: від найпростіших вічових зборів Київської Русі до інститутів козацької демократії, від природно-правових вітчизняних форм громадівського устрою до рецептованої з Західної Європи політичної моделі Магдебурзького права, від самоврядування вільної Української держави до уніфікованої системи земського управління за часів Російської імперії, від нетривалого функціонування самоврядних структур під час існування Центральної Ради через терни радянського тоталітаризму з його відкиданням класичних форм муніципальної демократії до визнання конституційної концепції прав територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення в умовах незалежної української держави [].

Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом.

Ще грецький історик Прокопій писав, що слов'янами і антами не править один муж, а здавна вони живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чи лихі, вирішують спільно [].

Основними формами місцевої демократії за часів Київської Русі були віче (міське, територіальне) та збори (сходи) верві - жителів кількох сіл або інших населених пунктів. Віче - це збори дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, які скликалися для вирішення найважливіших питань. Віче було найвищим органом самоврядування міських громад. Поряд з військовими та господарськими справами, віче нерідко вирішувало і долю князя та інших державних органів і посадових осіб. Збори (сходи) верві (територіальних спільностей, громад) були органами самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами і посадовими особами державної влади та сусідніми общинами. Найважливіші питання вирішувались на вічах та інших зборах громад. Для вирішення решти питань обирались війти або інші посадові особи.

З середини XIV століття із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток в формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 років. Міська громада ("копа", "купа") обирала війтів на міському віче. У той же час в українських містах починає вводитись магдебурзьке (німецьке, саксонське) право. Воно передбачало надання міським громадам права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Систему органів міського самоврядування (магістратів) складали ради, які були представницькими органами влади, і лави - органи судової влади. Ради обирались на один рік. їх очолювали один або два бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, але й судами по розгляду і вирішенню цивільних справ. Лави як органи судової влади розглядали кримінальні справи між міщанами. Лаву очолював війт, що призначався королем, хоча в окремих містах дозволялось його обирати (наприклад, у Києві). Війт вважався вищою посадовою особою в місті. Магдебурзьке право існувало в українських містах до входження українських земель до складу Російської держави. Останнім в Україні втратив магдебурзьке право Київ (1834 р), де воно проіснувало більше 300 років.

У Запорізькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органом влади була військова рада, яка вирішувала, як правило, лише найважливіші питання. Вища влада з більшості питань - військова, адміністративна, судова і духовна - належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман. Козацькі полки і сотні були одночасно військовими і адміністративно-територіальними одиницями. Система органів публічної влади складалась з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину. У сотнях владу здійснював сотник і його помічники, у містах владу здійснювали міські старшини, в селах - сільські отамани, у деяких містах влада належала магістратам.

Після підписання в 1654 році договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійку прихильність до них. Саме в цю добу з'явилася Конституція П. Орлика (1710 рік), в якій не тільки були зафіксовані основні атрибути демократичної політичної системи, зокрема проголошувалося й місцеве самоврядування, а й створені окремі норми для його захисту від можливого свавілля урядовців та закладення підвалин вітчизняного муніципалітету []. Але в цілому розвиток місцевого самоврядування в Україні визначався розвитком російської державної влади.

У першій половині XVIII століття Росія перетворюється в імперію, що супроводжується значними змінами в системі її органів влади і місцевого самоврядування. Українська державність послідовно винищується. У 1764 році ліквідується гетьманство, а в 1775 році - Запорізька Січ. Згодом скасовується полково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевого самоврядування. У 1782-1783 роках на відповідних українських територіях вводиться губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування, зокрема, міські думи.

Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські і повітові збори, а їх виконавчими органами - управи відповідного рівня. Члени земських зборів - гласні - обирались трьома куріями (виборчими групами, які відрізнялись соціальним станом). На волосних зборах обирались представники повітів, які потім обирали гласних повітових земських зборів. В Україні дія цієї системи поширювалась лише на лівобережну територію. У Правобережній Україні органи земського самоврядування були створені в 1911 році.

У 1870 році реформа місцевого самоврядування була здійснена і в містах Росії, зокрема, було утворено міські представницькі органи - міські думи, які обирали виконавчі органи - міські управи, які очолював міський голова.

Тимчасовий уряд Росії, який прийшов до влади після Лютневої революції 1917 року, залишив органи земського самоврядування Російської імперії без змін, замінивши губернаторів комісарами, які стали головами губернських та повітових земських управ.

Центральна Рада України з моменту свого створення приділяла значну увагу місцевому самоврядуванню, про що свідчать її основоположні акти: Універсали, Конституція Української Народної Республіки та інші. Так, в III Універсалі (листопад 1917 року) Центральна Рада звертала увагу Генерального Секретаріату внутрішніх справ на необхідність вжити всіх заходів щодо закріплення і розширення прав місцевого самоврядування, а в IV Універсалі (листопад 1918 року) вказувалось на необхідність переобрання органів місцевого самоврядування та їх злиття з радами робітничих, селянських і солдатських депутатів. У проекті Конституції Української Народної Республіки передбачалось вирішення питань місцевого значення покласти на ради і управи громад волостей і земель, яким передавалась вся влада на місцях.

"Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманську владу" гетьмана П. Скоропадського хоча і передбачав право українських козаків і громадян об'єднуватися в громади і союзи з метою, що не суперечить законам, але не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування і певною мірою обмежив його.

Доопрацьований за часів Директорії проект Конституції Української Народної Республіки передбачав створення органів місцевого самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органи наділялись широкими повноваженнями, в тому числі і в податковій сфері.

Радянська влада не визнавала місцевого самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 року органами влади на місцях (в селах і містах) були ради, а в волостях, повітах і губерніях - з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. Конституція УРСР 1937 року перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 року закріпила принцип єдності системи рад виключно як органів державної влади.

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в 1989 - 1990 років, поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали "Декларація про державний суверенітет України" і прийнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 року "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування". Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу "демократичного централізму" у відносинах між радами різних рівнів. Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до статті 2 даного Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв'язку з цим 26 березня 1992 року була прийнята нова редакція відповідного Закону і частково змінена його назва []. У новому Законі "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування - як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - відповідно район, область. На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. У відповідності до положень Закону України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 року) ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади. Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади.6 серпня 1994 року Президент України видав Указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча й без права звільнення.

У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування. У травні 1995 року було прийнято Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні", згідно з яким місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі проголошувались державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України. Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначались територіальні колективи громадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальною основою - відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць - ради - очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів. Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України, а згодом і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким було введено інститут сільського, селищного, міського голови та розділено посади голови районної і міської ради та глави районної і міської державних адміністрацій.