Общественные отношения, возникающие в процессе создания и функционирования муниципальных образований, затрагивают широкий круг интересов граждан, различных органов власти, общественных организаций и т.д. Все эти отношения традиционно регулируются нормами конституционного, гражданского, административного, финансового, уголовного и других отраслей российского права, регулирующие однородные общественные отношения.

Муниципальное право, используя нормы других отраслей российского права, регулирует свойственные только ему разнородные общественные отношения. Вот почему оно считается комплексным. Особое значение для муниципального права имеет административное прав, нормы которого регламентируют правовой статус органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также все управленческие отношения в муниципальных образованиях.

Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений.

С учетом уровня правового регулирования источники муниципального права можно разделить на четыре группы.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего Конституция Российской Федерации, которая содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. К этой же группе относятся федеральные законы и, прежде всего закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормами этого закона закрепляются не только полномочия государственной власти и ее субъектов в области местного самоуправления, но и перечень вопросов местного значения, основы деятельности местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан, государственные гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.

К этой же группе относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти РФ, а также постановления Конституционного суда РФ.

Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ.

В третью группу входят нормативные правовые акты, принимаемые путем прямого волеизъявления населения, а также органами и должностными лицами местного самоуправления.

Четвертую группу источников муниципального права образуют международные правовые акты в сфере местного самоуправления, обязательные для исполнения в России. Сюда можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, а также Европейскую хартию местного самоуправления .

Методы муниципального права

Методами муниципального права служат способы, приемы или средства, с помощью которых достигаются цели деятельности муниципальных образований.

Методы муниципального права делятся на общенаучные и частнонаучные .

Общенаучные методы познания – это общие, используемые в различных отраслях научного знания способы, средства и пути исследования свойств предметов и явлений, а также тенденций их изменения. К ним относятся: анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, обобщение абстрагирование, формализация, эксперимент, системный подход, системный анализ, математические методы моделирования, диалектический, исторический и другие методы исследования.

К частнонаучным методам относятся аналитическое и социологическое обследование, статистический анализ, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический методы, функциональный анализ и др.

Для правового регулирования муниципальное право использует два метода – императивный (властный) и диспозитивный.

Суть императивного метода состоит в том, что принимаемые решения носят обязательный характер для всех субъектов правоотношений. В случае их невыполнения наступает ответственность.

Диспозитивный метод определяет характер взаимоотношений органов местного самоуправления с объектами не находящимися в муниципальной собственности, с юридическими лицами и государственными органами. Эти отношения строятся на договорной основе.

5 Муниципальное право как научная дисциплина

Задачей муниципального права как отрасли права является регулирование общественных отношений в процессе создания и функционирования муниципальных образований, то задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа. Муниципальное право как научная дисциплина рассматривает отношения местного самоуправления с государственной властью, принципы и основы деятельности муниципальных образований, их функции и предметы ведения. Эта наука анализирует полномочия органов местного самоуправления, выявляет и изучает общие закономерности муниципальных отношений, обобщает практику норм муниципального права и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности муниципальных образований.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Тема 2 Муниципальное образование: содержание понятия, организация деятельности

1 Муниципальное образование

Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации.

Решение об образовании муниципального образования должно быть принято на референдуме, который проводится в поселении, на территории которого предполагается создание муниципального образования. Референдум назначается органами государственной власти субъекта Федерации. С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления – органы государственной власти субъектов Федерации ведут реестр муниципальных образований. Каждое муниципальное образование имеет свой устав, в котором указываются его границы, вопросы местного значения, структура органов местного самоуправления, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы деятельности муниципальных образований.

Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и др.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

2 Направления деятельности муниципальных образований

С учетом специфики деятельности муниципальных образований можно выделить следующие направления их деятельности:

а) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. С этой целью создаются выборные органы местного самоуправления, используются институты прямой демократии, обеспечивается материально-финансовая база для решения вопросов местного значения. Гражданам обеспечиваются равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Им предоставляется право быть избранными в органы местного самоуправления и равный доступ к муниципальной службе.

б) Управление муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Особая роль при этом отводится представительным органам, которые устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации, утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, устанавливают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования и т.д.

в) Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это направление деятельности муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования, разработкой соответствующих программ и контролем их исполнения. С этой же целью муниципальным образованиям предоставлено право координировать деятельность предприятий и организаций, не находящихся в муниципальной собственности.

г) Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством обязаны обеспечивать удовлетворение потребностей граждан на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С этой целью муниципальные образования обязаны содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования; муниципальное энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение и канализацию; организовывать снабжение населения топливом, обеспечивать утилизацию и переработку бытовых отходов, а также транспортное обслуживание населения и т.д. Муниципальные образования обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и др. Кроме того, муниципальные образования обеспечивают санитарное благополучие населения, противопожарную безопасность, социальную поддержку и содействие занятости населения.

д) Охрана общественного порядка. Общественный порядок – основа нормальной жизни населения муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан. Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественного порядка. С этой целью органы местного самоуправления организуют и содержат муниципальные органы охраны общественного порядка, осуществляют контроль за их деятельностью. В обеспечении охраны общественного порядка принимают участие такие комиссии как административные, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательные и др.

е) Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления. Это направление деятельности муниципального образования преследует цель обеспечения учета мнения населения, интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту. Однако, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного самоуправления нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Вот почему органы местного самоуправления должны отстаивать и защищать интересы населения, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случаях их игнорирования и нарушения. Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти.

3 Принципы деятельности муниципальных образований

Под принципами деятельности понимаются основополагающие идеи, положения и подходы, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе. Принципы деятельности муниципальных образований можно условно разделить на правовые и организационные.

К правовым принципам относятся:

1. самостоятельность – население муниципального образования самостоятельно определяет структуры органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения;

2. законность – нормативные правовые акты должны приниматься органами местного самоуправления на основании и во исполнение законов Российской Федерации. Органы местного самоуправления, должностные лица и граждане равны перед законом и обязаны его соблюдать;

3. гласность – этот принцип предполагает не только открытость информации, но и доступность к ней членов местного сообщества. Принцип гласности реализуется через свободу печати и слова, собраний, доступа к материалам и документа, отсутствия цензуры в деятельности средств массовой информации, путем отчетов должностных лиц перед населением и др.;

4. демократизм – этот принцип реализуется в двух формах: непосредственной (референдумы, выборы, собрания, сходы граждан и др.) и представительной, т.е. через выборные органы местного самоуправления.

Приведенный перечень правовых принципов далеко не исчерпывающий. Обоснование этих принципов продолжается.

К организационным принципам относятся:

1. плановость – разработка программ развития местного хозяйства, определение приоритетных целей и задач на каждом этапе развития муниципального образования:

2. научность - применение научных методов и форм деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

3. сочетание единоначалия с коллегиальностью – основные вопросы в муниципальных образованиях решаются коллегиально представительными органами в форме принятия решений, а вопросы текущего оперативного управления – путем единоначалия (например, принятие постановлений главой администрации).

Перечень организационных принципов в настоящее время уточняется.

4 Устав муниципального образования

Устав муниципального образования – это основной нормативно- учредительный документ, определяющий статус муниципального образования. Примерное содержание устава определяется федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и содержит такие направления как граница и состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия должностных лиц, срок полномочий депутатов, виды и порядок принятия нормативных актов, основания и виды ответственности органов и должностных лиц, порядок отзыва и досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц, статус и социальные гарантии депутатов и должностных лиц, условия и порядок организации муниципальной службы, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, другие положения об организации местного самоуправления.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации. Отказ в регистрации возможен лишь в случае наличия в уставе нарушений действующего законодательства. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

5 Ассоциации и союзы муниципальных образований

Муниципальные образования в целях координации свой деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. При этом им не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Объединения муниципальных образований принимаю участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы муниципальных образований, участвуют в парламентских слушаниях, обобщают и пропагандируют лучший опыт организации местного самоуправления, оказывают методическую, организационно-техническую помощь муниципальным образованиям при решении вопросов местного значения, осуществления внешнеэкономической деятельности. Ассоциации и союзы осуществляют международное сотрудничество в сфере местного самоуправления (участие в международных форумах, взаимодействие с зарубежными ассоциациям и союзами местных властей). В России действуют различные ассоциации и союзы муниципальных образований:

· общероссийские (Союз малых городов России, Союз российских городов, Российский союз местных властей);

· межрегиональные (ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация городов Юга России и др.);

· региональные, объединяющие муниципальные образования в границах субъектов РФ.

В 1998 году создан Конгресс муниципальных образований России в качестве общероссийской организации, призванной способствовать реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований России и обеспечений их взаимодействий с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления.