Государственное регулирование экспорта нефти и газа осуществляется в соответствии с постановлением правительства РСФСР от 15 ноября 1991 года №7 «О регулировании поставок нефти и продуктов ее переработки за пределы РСФСР» (действующая редакция от 15.09.97) и указом президента Российской Федерации «Об упорядочении экспорта природного газа» (в ред. Указа Президента РФ от 16.05.97 N 491).

В целях усиления контроля за вывозом энергоресурсов Государственный таможенный комитет Российской Федерации приказом от 10 ноября 1994 года №576 утвердил «Положение об энергетической таможне». Энергетическая таможня осуществляет контроль за таможенным оформлением товаров в соответствии с Приказом от 30 ноября 1995 года «О таможенном оформлении товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом». На энергетическую таможню возложены обязательства по декларированию товаров и валютному контролю. Задача валютного контроля за экспорт нефти и газового конденсата является одной из наиболее важных, т.к. 50% валютной выручки экспортеры обязаны продать государству по курсу ЦБРФ на момент поступления средств на счет экспортера.

Важной формой регулирования экспорта нефти и газа за пределы Российской Федерации является и ставка акциза. В соответствии с Федеральным законом «Об акцизах» ставка акциза для всех предприятий была единой. Для более эффективного регулирования экспорта Правительство РФ 15 января 1997 года приняло постановление «Об установлении дифференцированных ставок акциза на нефть, добываемую на территории Российской Федерации». В соответствии с данным постановлением при экспорте по решениям Правительства Российской Федерации нефти и газового конденсата организациями, закупающими нефть и газовый конденсат у нефтедобывающих предприятий по внутренним ценам российского рынка, взимание акциза таможенными органами производится по установленной для соответствующего нефтедобывающего предприятия ставке акциза.

Некоторые нефтяные компании России после введения с 1 июля 1998 года новых правил по доступу к экспортной трубе, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 15 июня N599, могут прекратить свое существование, заявил вице-президент группы РОСПРОМ-ЮКОС Александр Самусев. В случае отлучения от трубы нефтедобывающих организаций, имеющих недоимку по налоговым платежам в федеральный бюджет, для них практически не останется возможности решать свои проблемы, в частности выплату зарплаты, так как никаких заемных средств им в этой ситуации никто не предоставит.

Сегодня в распоряжении госструктур остаются самые разные рычаги воздействия на нефтегазовые корпорации. Первый из них – это собственно экономическая политика в применении к отрасли. Она включает в себя установление налогов, пошлин и тарифов, предоставление льгот и квот, выдачу лицензий на разработку месторождений, утверждение соглашений о разделе продукции, назначение руководителей госкомпаний. На политическом уровне делается выбор в пользу приоритетного развития тех или иных регионов (где зачастую присутствуют интересы нефтегазового сектора), усиления или ослабления фискального давления на ТЭК, защиты (или, наоборот, отказа от защиты) прав инвесторов на конкретных предприятиях, предоставления административных ресурсов Центра кандидатам на местных выборах. Особую роль здесь играет ход переговоров с международными финансовыми организациями, которые зачастую предлагают собственные рецепты поведения в отношении нефтегазового сектора.

Второй рычаг влияния государства на ситуацию в нефтегазовом секторе – это его политика в отношениях с “олигархическими” группами, владеющими значительной частью российской “нефтянки”. Действительно, нынешняя исполнительная власть не столь остро зависит от влиятельных “олигархических” структур: для ее легитимации и укрепления пока достаточно поддержки со стороны населения и широкого использования административных ресурсов. В то же время, если исключить некоторые малореалистичные заявления вроде обещания “покончить с лоббизмом”, то формирующаяся новая власть пока не торопится “выяснять отношения” с крупными промышленниками, лишь присматриваясь к ним. Поведение правительства Владимира Путина в различных “нефтяных войнах” (как, впрочем, и в скандалах в цветной и черной металлургии) остается осторожным.

По многим признакам, в руководстве исполнительной власти пока нет четкого видения будущей системы взаимоотношений с “олигархами”. Полностью отказаться от услуг крупного бизнеса будущему руководству страны вряд ли удастся: с ними, как минимум, придется консультироваться по важнейшим экономическим вопросам, а как максимум, активно использовать их ресурсы для пополнения бюджета, снижения социальной напряженности, реализации различных политических проектов, обеспечения влияния Центра на события в регионах. Впрочем, для крупных предприятий нефтегазового комплекса проблема лоббирования своих интересов в государственных органах стоит не так остро, как раньше. Это вызвано стремительным ростом поступлений от налоговых операций: если в менее стабильной ситуации идет борьба за уменьшающийся “кусок пирога”, то сейчас “нефтедолларов” хватает почти всем. Более актуальной задачей для НК является пресечение посягательств государства на свою прибыль. Впрочем, в ряде случаев предприятия отрасли все же проявляют интерес к различным проектам с государственным участием. Это относится, например, к распределению средств на строительство трубопроводов.

В настоящее время Министерство топлива и энергетики формально остается головным органом государственного регулирования топливно-энергетического комплекса. Однако на протяжении 1990-х гг. его реальная роль в формулировании и осуществлении государственной экономической политики неуклонно снижалась. Все это время Минтопэнерго оставалось ареной борьбы конкурирующих номенклатурно-политических групп и элитных кланов, намеренных использовать полномочия и остаточный властный потенциал этого ведомства в целях усиления собственных конкурентных позиций на политическом и экономическом полях. В зависимости от победы того или иного клана менялись содержание и формы политики, проводимой министерством, а само оно постепенно превращалось из органа государственного управления в орган лоббирования интересов своих клановых хозяев.

Но тем не менее, Министерство сохраняет статус головного разработчика или согласователя ряда правительственных документов, регулирующих ситуацию в ТЭКе.

27 февраля 1998 года Министерство топлива и энергетики Российской Федерации приняло приказ «О совершенствовании организации поставок нефти на экспорт». В целях повышения эффективности экспорта российской нефти, совершенствования организации государственного контроля при планировании экспорта и повышения ответственности работников центрального аппарата Министерства и нефтедобывающих организаций и предприятий топливно - энергетического комплекса с 1 марта 1998 г. вводится новый порядок разработки, движения и утверждения документов, касающихся поставок нефтяного сырья за пределы таможенной территории Российской Федерации, утвержденный Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 27 февраля 1998 г. В соответствии с данным приказом начата работа по совершенствованию координации поставок нефти по экспортным направлениям и подготовка предложения по организации работы координаторов экспортных направлений с учетом изменения транспортных схем экспорта, структуры нефтяных компаний ТЭК и условий рынка сбыта российской нефти.

Так, распоряжением правительства РФ от 16 марта 2000 года. предусматривается, что Минтопэнерго и ФЭК России с участием РАО "ЕЭС России" и ОАО "Газпром" в первом полугодии 2000 г должны разработать и представить на рассмотрение правительства План мероприятий по опережающему вовлечению угля для нужд электростанций в топливно-энергетическом балансе страны. Во 2-м квартале 2000 г Минтопэнерго необходимо подготовить и представить Предложения о поддержке развития нефтегазовых угольных компаний, не входящих в основные компании при разработке месторождений углеводородного сырья и угольных месторождений. Тогда же в правительство должны быть представлены Предложения Минэкономики, Минтопэнерго, Минфина и ряда других заинтересованных ведомств предложения о мерах государственной поддержки при разработке новых угольных, нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, а также применению технологий, повышающих извлечение нефти и газового конденсата из недр.

В контексте топливного обеспечения северных регионов России роль Минтопэнерго проявляется в разработке совместно с Госкомсевером Программы использования альтернативных источников энергии.

Также, по предложению Минтопэнерго правительство РФ в конце 1999 г. поручило министерству подготовить перспективный баланс топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) по стране в целом. Баланс должен стать инструментом решения сразу нескольких проблем: определить оптимальное соотношение между экспортными и внутрироссийскими продажами углеводородного сырья; между добычей и переработкой нефти и газа, с целью оптимальной загрузки отечественных перерабатывающих мощностей и обеспечения потребностей внутреннего рынка; через ценовые механизмы сбалансировать производство и потребление разных видов топливно-энергетических ресурсов, с тем чтобы высвободить большие объемы газа для поставок на экспорт, заменив их в части внутрироссийского потребления углем.

На базе общероссийского баланса ТЭР Минтопэнерго с конца 1999 г. начало формировать балансовые задания компаниям на производство определенных объемов продукции. Так, добыча нефти в России во 2-м квартале 2000 г., согласно балансу, составила 76,8 млн. тонн, объем переработки - составит 47 млн. тонн, объем экспорта – до 29 млн. тонн. В частности, в марте 2000 экспорт мазута был ограничен 10% от общего объема производства этого вида топлива - остальные 90% были направлены на внутренний рынок. В целом же в 2000 г. объем нефтепереработки возрастет с 164 до 182 млн. т в год, а экспорт нефти сократился на 12 млн. т по сравнению с 1999 г.

По оценке первого замминистра топлива и энергетики Александра Кочнева, балансовые задания позволили обеспечить накопления бензина и дизтоплива в 1-м квартале с.г. на 50-60% больше, чем за аналогичный период 1999 года. Сегодня на согласовании в МАПе и Минюсте находится проект постановления правительства о продлении балансовых заданий компаниям по поставке нефтепродуктов и этот проект получил поддержку вице-премьера Виктора Христенко.

Далеко идущая цель, которую Минтопэнерго связывает с балансовыми заданиями, состоит в формировании Энергетического союза России, Казахстана, Туркмении и Белоруссии. Инструментом его создания рассматривается разработка и принятие консолидированного четырехстороннего баланса ТЭР. По итогам визита Калюжного в Казахстан в феврале 2000 г. уже принято решение о начала работы двухсторонней группы по формированию российско-казахстанского баланса ТЭР. В рамках договоренностей предполагалось, что снижение экспорта российской нефти в 2000 г. на 12 млн. т будет скомпенсировано иностранным потребителям за счет экспорта по российским магистралям казахстанской нефти.

Совместно с Минэкономики и Федеральной энергетической комиссией Минтопэнерго работает над составлением поэтапной Программы формирования оптимального соотношения цен на различные виды энергоносителей (уголь, газ и мазут). Идея, положенная в основу проекта программы - повышение тарифов на природный газ до уровня, в два раза превышающего цены на уголь. Это соотношение, отражающее мировую тенденцию, должно привести к росту потребления угля электростанциями (в 1991 г. газ обеспечивал 40% потребностей электростанций в топливе, в 1998 г. – уже 60%). Дискуссионными остаются сроки и темпы такого повышения: если угольщики и газовики выступают за ускоренное повышение цен, то ФЭК и, отчасти, Минтопэнерго заинтересованы в их более плавном и постепенном подъеме.

Непременно в задачи государственного регулирования входит координация внешнеэкономической деятельности нефтегазовых компаний. В феврале 2000года первый замминистра топлива и энергетики Гурами Авалишвили направил письмо руководителям крупных нефтяных компаний и РАО “ЕЭС России”, в котором выразил озабоченность министерства тем, что “руководителями компаний ведутся переговоры напрямую с правительствами СНГ по различным вопросам”. Министерство предложило привлекать к такого рода переговорам своих специалистов и предупредило, что “долгосрочные соглашения или контракты на поставку энергоресурсов без экспертного согласования с министерством будут рассматриваться как действия, могущие нарушить энергетическую безопасность России” и даже “как действия, могущие нанести экономический ущерб стране”.

В качестве примеров деятельности частных нефтяных компаний и энергетиков приведено заключение крупных контрактов на поставку нефти в Литву и Монголию компаниями “ЛУКойл” и “ЮКОС”. Кроме того, министерство высказалось против “передачи собственности РАО “ЕЭС России” иностранной фирме в республике Казахстан”, а также самостоятельных переговоров энергетиков с Грузией о реструктуризации задолженности без предварительного рассмотрения проекта в министерстве и правительстве. Претензии Минтопэнерго относятся прежде всего к конкретным компаниям, упомянутым в письме. Так, существуют серьезные разногласия между министерством и НК ЮКОС по вопросу о строительстве нефтепровода и экспорта нефти в Китай. В министерстве считают, что вместо строительства экспортной трубы ЮКОС должен уделять больше внимания снабжению нефтью российские НПЗ на Дальнем Востоке. Минтопэнерго выступает также против монополизации ЮКОСом поставок российской нефти в КНР, предлагая привлечь к ним и другие компании.

Кроме того, Минтопэнерго принципиально настаивает на информировании госорганов о всех значимых внешнеэкономических договоренностях и контрактах, заключаемых российскими нефтегазовыми компаниями. Ибо, как объяснил Виктор Калюжный на пресс-конференции 24 февраля 2000 года, “мы столкнулись с таким фактом, что "Газпром", например, заключает контракты на 20 и 30 лет. Это нормальное в принципе явление для того, чтобы спланировать работу на перспективу. Но вместе с тем мы должны себе задать вопрос: а насколько это увязано на сегодняшний день с развитием народно-хозяйственного плана внутри России? Возникла проблема - начали падать объемы добычи газа, и тогда встал вопрос: за счет чего падение идет - пропорционально контрактным обязательствам, либо по внутреннему рынку? Выясняем, что это за счет внутреннего рынка. Я думаю, что это несправедливо”.[13]

Понимания со стороны компаний по вопросу координации внешнеэкономической деятельности Минтопэнерго пока удалось достичь лишь частично. Так, в РАО “ЕЭС” продолжали настаивать на своем праве вести переговоры и достигать договоренности без учета мнения Минтопэнерго, согласуя вопросы через голову Калюжного, напрямую –премьером Михаилом Касьяновым и президентом Владимиром Путиным (пользуясь высоким авторитетом и влиянием на них Анатолия Чубайса). С другой стороны, в течение марта 2000 года Минтопу удалось согласовать позиции с ЮКОСом на китайском направлении, в результате чего очередной раунд российско-китайских переговоров в Пекине прошел успешно.

Одной из важнейших задач на данном этапе является регулирование условий доступа нефтегазовых компаний к магистральным трубопроводам АК “Транснефть” и РАО “Газпром”. Распоряжением правительства РФ от 16 марта 2000 года предусматривается, что Минтопэнерго совместно с Минэкономики и "Газпромом" должны подготовить и во 2-м квартале 2000 г. представить на рассмотрение правительства Предложения, обеспечивающие равный доступ производителей газа к газотранспортным системам. В эти же сроки при участии Минтопа и Минэкономики Федеральная энергетическая комиссия должна разработать и утвердить Методологию расчета тарифов на транспортировку газа по магистральным газопроводам, предусмотрев их введение в действие с 1 января 2001 г.

Позиция Минтопа по вопросам обеспечения равного доступа к газопроводам выражает корпоративную точку зрения нефтяников и, в этом качестве, резко контрастирует с позицией самого “Газпрома”. Министерство предлагает реализовать в газотранспортной сфере схему, аналогичную схеме работы АК “Транснефть”. По оценке Виктора Калюжного, “есть проблемы понимания этого вопроса со стороны “Газпрома”, но работа в этом направлении нами ведется. Мы пытаемся доказать руководству, что это необходимо. Я все-таки считаю, что понимание есть, потому что система подготовки для попутного газа в системе “СИБУР” (а это монопольное хозяйство газобензиновых заводов) находится на сегодняшний день в структуре “Газпрома”, а следовательно, есть определенные монополистические взгляды и позиции. Но я думаю, что жизнь все равно заставит эту проблему решить в рамках равнодоступности, будет ли это разделением или нет”.

По моему мнению, целесообразно несколько конкретизироваться и рассмотреть более подробно механизм регулирования экспорта ТЭР на примере нефти.

На сегодня рыночная экономика предлагает нам две альтернативы регулирования экспорта – квоты и налоги (акцизы).

Рассмотрим каждую из альтернатив детально и оценим выгоды от каждой и на основе анализа примем решение.

Начнем с квотного регулирования. Что такое квота? Это показатель, определяющий, сколько нефти будет продано за текущий временной отрезок, и сколько достанется каждой компании. 

Минэнерго лишилось одного из главных своих полномочий - распределять квоты на экспорт нефти. Эту ответственную задачу передали новой комиссии вице-премьера Виктора Христенко. Она же будет следить за работой нефтяных компаний на внутреннем рынке. А Минэнерго остается сбор информации и подготовка аналитических материалов. Межведомственная комиссия по доступу к экспортным нефтепроводам, определяющая объемы экспорта нефти для компаний, была создана при Минтопэнерго еще в 1995 г. Монополии Минэнерго на регулирование экспорта нефти приходит конец. По итогам совещания у вице-премьера Виктора Христенко аппарату правительства было дано поручение подготовить постановление, фактически означающее ликвидацию МВК. Об этом пишут "Ведомости". Согласно проекту постановления все функции комиссии, включая назначение координаторов по экспортным направлениям и право ограничивать экспорт, перейдут к новой структуре - комиссии по проведению единой политики на рынках газа, нефти и нефтепродуктов. Как предполагается, возглавит ее вице-премьер Виктор Христенко. Если это произойдет, фактически Минэнерго будет устранено от какого бы то ни было влияния на ситуацию с экспортом нефти. Как пояснил "Ведомостям" источник в аппарате Христенко, это ведомство будет лишь готовить документы, на основе которых новая комиссия будет принимать решения, поскольку только Минэнерго имеет для этого кадровый потенциал. Министерство будет по-прежнему составлять балансы по поставкам нефти, нефтепродуктов и газа на внутренний рынок, но контролировать их исполнение будет уже комиссия Христенко. Постановление о создании новой комиссии противоречит выпущенным ранее правительственным документам. Поэтому, чтобы не возникало юридических коллизий, предполагается признать утратившими силу ряд постановлений правительства, в частности: о вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории; о межведомственной комиссии по вопросам регулирования экспорта нефти по магистральным нефтепроводам; о составе межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе "Газпрома" и несколько других постановлений.

Чем же хороши квоты, если их до сих пор не отменили, и в чем проблема, если управление ими переходит из рук в руки. Квоты хороши тем, что, являясь нерыночным инструментом регулирования, они позволяют государству более четко и оперативно реагировать на изменения конъюнктуры рынка, хотя любая реакция по своей природе запаздывает. Еще один плюс такого решения в том, что квоты позволяют координировать российский экспорт с экспортными квотами ОПЕК, что позволяет, в свою, очередь, избегать резких падений цен.

Отрицательный аспект квот состоит в том, что любое решение принимаемое органом государственной власти становится объектом постоянного лоббирования. Рынок нефти – один из наиболее капитализированных рынков. Соответственно, интересы компаний постоянно лоббируются в соответствующих государственных структурах. Раньше это было Министерство Топлива и Энергетики, сегодня создана комиссия под руководством Христенко. Это было сделано для снижения давления лобби. Далеко не всем под силу лоббировать решения вице-премьера, тогда как с чиновниками министерства все обстояло гораздо проще.

Вторая альтернатива – налоговое регулирование. Здесь гораздо меньше возможностей для нечистых на руку чиновников. Да и с точки зрения соответствия ценностям и стандартам рыночной экономики налоговое регулирование предпочтительнее. Сразу хочу пояснить, что налоги существуют всегда, просто они могут выступать не только как механизм пополнения бюджета, эту роль они играют и при квотном регулировании, но налоговое регулирование может осуществляться путем прогрессивного налогообложения, когда ставка зависит от объема экспорта, путем акцизов и т.д.

Правительство приняло решение об увеличении с 1 августа 2000 года экспортной пошлины на нефть марки Urals с 20 до 27 евро/т. Одновременно было заявлено, что в случае, если цена нефти Urals на мировых рынках превысит уровень 29 долл./барр., возможно увеличение экспортной пошлины до 34 долл./т.

C одной стороны, эти решения отражают стремление правительства адаптировать экспортные пошлины к тенденциям мировых цен на нефть. За последние три года эти цены то падали, как в 1998 году, то поднимались, как во второй половине 1999 года и в первой половине 2000 года, то оставались относительно стабильными, как во второй половине 1997 года. Поскольку цены на нефть в 1999 году поднимались, увеличивались (см. таблицу 1.6) и ставки экспортных пошлин.

Таблица 1.6.                         Ставки экспортных пошлин на нефть[14]