1. понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее законода­тельство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции РФ гово­рится, что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять инди­видуальные и коллективные обращения в государственные органы..”, притом не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения обра­щения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой юриди­ческий словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Об обращениях граждан”, седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение определя­ется всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложе­ние, заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишь опосредованно, через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко не исчерпы­вают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже. Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в философ­ском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря, непо­нятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу, подле­жащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно, что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативном регулиро­вании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения его необходимо проделать значительную работу. Собственно го­воря, попытка сформулировать общее определение обращения, возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения как в обыден­ном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на об­ращения являются предметом регулирования различных отраслей отечест­вен­ного права: административного, гражданско-процессуального, уго­ловно-процессуального и некоторых других. Однако, основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормами государственного (конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного само­управления является одной из характеристик уровня развития демократии в стране, в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения граж­данина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо отмечает М.Д. За­гряцков, "воля государства может быть выражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или предписанных форм) пре­образует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государ­ства"[8]. Иными словами, обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт, вступивший в за­конную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, что целью обращения, как правило, является част­ный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем боль­шинстве случаев, имеют публично-правовое значение. Это перемена является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых, право обращения превращается в один из способов контроля за действиями государственных и органов местного самоуправления. Во-вторых, отмена неправомерного акта или осуждения действия должностного лица явля­ется одним из элементов системы обеспечения законности. В-третьих, восста­новление законности и справедливости в результате рассмотрения обращения по существу превращает гражданина в участника (иногда неосознанно) госу­дарственно-властных отношений, значительная часть которых является предме­том конституционно-правового регулирования.

Таким образом, с точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного (конституционного) права. Однако, есть и ряд формальных оснований, позволяющих отнести данные правоотноше­ния к сфере государственно-правового регулирования. Во-первых, на современ­ном этапе конституционного развития России право граждан на обра­щения по­лучило закрепление в Основном законе страны. Таким образом с фор­мально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных) прав граждан. Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно отнести к числу политических. Как известно, правовое регулирование конституционных прав граждан относится к сфере действия го­сударственного (конституционного) права. А что касается основных политиче­ских прав граждан, то их регулирование относится к сфере действия государст­венно-правовых отношений не только на конституционном уровне, но и на уровне отраслевого законодательства.

Во-вторых, конечно все правоотношения в исследуемой области не могут быть включены в сферу конституционно-правового регулирования. Значитель­ная их часть относится к сфере действия перечисленных в начале параграфа от­раслей права. Однако, государственное (конституционное) право, как базисная отрасль права, в данном случае выступает как системообразующий фактор. Она формирует важнейшие - базисные - правоотношения, устраняя коллизии и про­белы в правовом регулировании, которые неизбежно возникают в процессе нормативно-правового регулирования близких по содержанию правоотношений несколькими отраслями права.

Определив отраслевой предмет правового регулирования, мы можем перейти к более подробной характеристике содержания государственно-правового ин­ститута права граждан на обращения в государственные органы. Прежде всего представляется необходимым выяснить проблему соотношения частного и пуб­личного интереса в этой сфере. Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес соци­альной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития"[9]. Следовательно, всё, что не входит в сферу пуб­лич­ного интереса, методом исключения может быть отнесено к сфере част­ного интереса. Под этим углом зрения и попытаемся рассмотреть содержание права граждан на обращения.

Наиболее распространённый в нашей стране порядок рассмотрения обраще­ний граждан - административный, и в данной работе мы будем рассматривать именно его. Граждане, обращаясь в органы исполнительной власти, вступают с ними в определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью явля­ются ничем иным как административно-правовыми отношениями. Таким обра­зом, процедура рассмотрения обращений граждан в федеральные органы ис­полнительной власти, которая исследуется в данной работе, может быть отне­сена к специфической сфере правоотношений, названной выдающимся отечест­вен­ным административистом М.Д. Загряцковым административной юс­тицией. По его мнению, под административной юстицией понимается "особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осущест­вляемый с участием жалобщика, как стороны, и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов"[10]. Следует отметить, что в своих рассужде­ниях М.Д. Загряцков опирался на работы российских государствоведов дорево­люционного периода, среди которых не было единства в вопросе о правовых последствиях действий органов административной юстиции. В частности, Н.М. Коркунов считал, что задача административной юстиции сводится к отмене "неправильного" административного акта, а Н.И. Лазаревский считал, что к её функциям относится “исправление” этого акта. Заметим, что подобные дейст­вия органов административной юстиции, независимо от того, к какой из ветвей власти - исполнительной или судебной - они относятся в современной правовой системе не всегда возможны. Так, например, если речь идёт об Указе Прези­дента, то его отмена, а тем более исправление вряд ли возможны на уровне ор­ганов административной юстиции. Тем не менее, нельзя не согласиться, что в идеале целью производства по обращениям граждан должна стать отмена или исправление любого "неправильного" акта (то есть акта, не соответствующего законным интересам заявителя) или. добавим, - издание нового акта в случае его отсутствия.

Вместе с тем, при защите публично-правового интереса - восстановления за­конности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в пол­номочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, регла­ментирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

Однако вернёмся к анализу содержания административной юстиции. Дума­ется, что даже исходя из того, что отечественное и зарубежное законодатель­ство позволяет гражданам подавать как индивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы, разграничение публичного и частного интересов в этой сфере не может быть сведено к количеству субъектов, подпи­савших обращение. Соотношение общественного и индивидуального интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее. Продолжим рассмотрение позиции М.Д. Загряцкова по данному вопросу. "Самоограничение государства, - утверждает учёный, - признание за гражданином, даже только в пределах частного права, положения субъекта права, логически неизбежно ведёт к признанию за ним права на иск или жалобу в праве процессуальном (нет права без иска), то есть признание за ним статуса публичного субъекта права"[11]. С этой позицией нельзя не согласиться, особенно в свете современной теории правового государства, основанной на равноправии гражданина и государства как субъектов пуб­лично-правовых отношений. Однако, данная позиция раскрывает лишь внеш­нюю - формально-процессуальную сторону рассматриваемых отношений. А у неё имеется и вторая - материальная сторона, раскрываемая через содержание права на обращения. Суть её сводится к правовому значению того или иного обращения. Если в индивидуальном обращении гражданина присутствует инте­рес социальной общности, то такое обращение будет направлено на защиту со­циального интереса. Остаётся только одна проблема: как выявить этот интерес социальной общности в обилии частных интересов, присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесь может быть три пути: анализ и обобще­ние обращений граждан, социологические исследования и опросы населения и, наконец, петиционная форма самого обращения, требующая сбора установлен­ного законом количества подписей[12]. Однако, последняя форма обращений вы­ходит за рамки административной юстиции.

Таким образом, одной из характеристик, права граждан на обращения как го­сударственно-правового института является наличие в этих правоотношениях публичного интереса, как в материальной, так и процессуальной форме.

В то же время, сведение права на обращения только к деятельности админи­стративной юстиции означает ограничение предмета этого права, поскольку причиной обращения граждан в государственные органы может стать не только административный произвол и основанный на нём индивидуальный исполни­тельно-распорядительный акт, но и закон, принятый представительным, вплоть до высшего, органом власти, либо отсутствие необходимого закона (хотя обра­щения в законодательные органы власти выходят за рамки данного исследова­ния). Последнее может быть восполнено путём реализации гражданской (народной) инициа­тивы, выражающейся в таких специфических формах обра­щений как петиция (коллективное обращение) и гражданский наказ. Подробнее особенности этих видов обращений мы постараемся показать ниже, при рас­смотрении вопроса о классификации обращений.

В целом, подводя итоги сказанного, можно заключить, что содержанием го­сударственно-правового института права граждан на обращения в государст­венные органы является:

а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде обязательной для рас­смотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, на­прав­ленной на принятие органом государственной власти или местного само­управления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам РФ, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граж­дан;

б) установленный законом порядок защиты прав, свобод и законных инте­ресов граждан, осуществляемый ими в публично-правовой форме путём на­правления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в органы государствен­ной власти или местного самоуправления.

Таким образом, право граждан на обращения в органы государственной вла­сти и местного самоуправления можно рассматривать как составную часть на­родовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гра­жданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, на­правляемых в эти органы.