ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

О том, кто имеет участие в законосовещательной

или судебной власти, мы и можем утверждать,

что он и является гражданином данного государства.

Государством же мы и называем совокупность таких

граждан, достаточную, вообще говоря,

для самодовлеющего существования.

(Аристотель, “Политика”, III, 1, 8)[1]

А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников

от себе не отсылати, а давати всемъ

жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.

А которого жалобника а непригоже управити,

и то сказати великому князю, или к тому его послати,

которому которые люди приказаны ведати.

(Судебник Ивана III, 1497 г., ст.2)[2]

ВВЕДЕНИЕ

Так уж сложилось исторически, что с давних времён в России государственная власть была необычайно влиятельной. И в основном на власть люди возлагали надежды, часто неоправданные. В лице царя от века видели наместника Бога, гаранта справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало что изменилось. Царя заменил “вождь”, Генеральный секретарь, теперь - Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы формально, в народном сознании осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а центром властной системы, “властью как таковой” считается власть исполнительная. Этому народному восприятию власти отдают дань и многие отечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласно которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а Президент как “глава государства” имеет совершенно особый статус, возвышающий его над всеми ветвями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство. Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря, “воеводам”), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “в Москве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мы видим, что главным центром, к которому обращены народные чаяния, являются органы исполнительной власти, притом прежде всего федеральные и особенно - Президент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане за защитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение, достаточно взглянуть на статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ, за 2000 г. на имя Президента поступило порядка 300 тыс. обращений граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое “популярное” из федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч[3], притом даже исковых заявлений по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли не меньше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же, хотя порядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни, цифры говорят сами за себя. Следует также отметить, что судебная власть, основной “защитник” гражданских прав в развитых странах, в России даже юридически находится в большой зависимости от власти исполнительной. В последние годы существенно возросло количество гражданских исков, но, - и на это необходимо обратить внимание, - эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение не вынес суд, оно должно быть исполнено судебными приставами, не входящими в систему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчинены Департаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто судебные решения не могут быть исполнены именно из-за проволочек, допускаемых судебными приставами.

Итак, мы видим, что исполнительная власть остаётся главным гарантом гражданских прав, и единственным “центром”, к которому обращены надежды подавляющего большинства граждан России. И что бы не говорили о разделении властей, необходимости построения сильной и независимой судебной системы и т.п., подобное положение вещей будет сохраняться ещё долго, и народное сознание долго будет видеть в исполнительной власти главного “защитника и заступника”. Потому именно по тому, насколько успешно будут функционировать административно-правовые механизмы реализации и защиты прав граждан, насколько чутко и эффективно будет реагировать на обращения граждан исполнительная власть, будут судить об эффективности и состоятельности государства в целом.

Сегодня везде и всюду говорят о необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях Правительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, на различных научных конференциях. Так, в докладе Е.Г. Ясина на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 года, отмечалось, что “восстановление доверия” является основным условием роста инвестиций[4]. И это отмечают не только экономисты, но и политологи, юристы, действующие политики и управленцы. Притом не только как условие “роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения вперёд. “Что мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,- спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]. О том, что “велик дефицит доверия народа к власти”, говорил даже нынешний Президент[6]. И в самом деле, получается парадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но при этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в то, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.

Единственный выход из этой ситуации в одном - совершенствовать механизмы реализации и защиты гражданских прав, прежде всего административно-правовые. А важнейшим из этих механизмов является “механизм обратной связи”, т.е. институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной.

Здесь мы пока сталкиваемся с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящей работе мы ограничимся только ими, поскольку объём данной работы не позволяет достаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан во всех органах государственной власти), год от года растёт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существу обращений остаётся постоянной, кстати, весьма низкой. Например, из поступивших в Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу. Это означает прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия власти остаются прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно принимать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффективной и граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение, закреплённое в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры, необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её решения и только потом приступать к разработке конкретной программы действий. Однако последнее - задача политиков, а наша цель - изучить становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить причины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.

Итак, что же есть обращение гражданина и какова его роль? Сразу отметим, что обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий[7]. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей нелёгкой судьбе* без каких-либо требований и прочие подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и общества отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разрешения, и способствовать таким образом совершенствованию системы государственного управления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

Далее, следует сказать несколько слов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то, что само понятие “обращение” в нашей стране нигде не зафиксировано и чёткой классификации обращений не существует. Поэтому представляется правильным в начале данной работы детально рассмотреть сущность обращения, возможные виды обращений, дабы чётко определить, что же понимается под обращением и различными его разновидностями.

Необходимо также изучить становление и развитие института обращений граждан. Вообще, в России этот институт имеет богатейшую историю - впервые он был закреплён законодательно ещё в XV веке, поэтому опыт работы с обращениями и нормативный материал был накоплен огромный. Разумеется, что без обзора, хотя бы краткого, всего этого, анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органы исполнительной власти в частности, будет неполноценным. Поэтому следующую главу настоящей работы целесообразно посвятить историческому обзору становления института обращений в России, и, по возможности, зарубежных стран, дабы существовал хотя бы какой-то материал для сравнения.

Затем необходимо описать современные конституционные основы работы с обращениями граждан, существующие правила и нормы, регулирующие вопросы, связанные с обращениями граждан. Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан, следует базируясь на Конституции, действующих нормативно-правовых актах, в том числе ведомственных, попытаться вывести основные принципы работы с обращениями. И, конечно, особое внимание следует уделить особенностям рассмотрения обращений граждан в административном порядке, поскольку объектом исследования в данной работе являются не все обращения, а только в федеральные органы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена третья глава.

Необычайно важно для нашей работы выявить, как реализуются все изученные правила и принципы на практике, как строится работа с обращениями “по ту сторону”, в самих федеральных органах исполнительной власти, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так и положительный опыт. Эта часть исследования является во многом попыткой проникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральных органов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны, особенно сложно ознакомиться именно с “живой” практикой, в силу действующих и по сей день старинных, оставшихся с тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время стажировок в Министерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать некоторые сведения о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом, было бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мы посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучению их опыта по работе с обращениями граждан.

Наконец, в заключение данной работы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешению тех проблем, которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тот объём информации, который удалось изучить и проанализировать в ходе подготовки настоящей работы, позволит сделать какие-либо фундаментальные открытия или предложения, однако тем не менее попытка такие предложения разработать должна быть. Во всяком случае, обрисовать основные проблемы, возникающие на пути дальнейшего совершенствования института обращений и попытаться указать на пути их решения - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного исследования.

Завершая вводную часть, хотелось бы отметить, что сейчас происходит формирование нового, демократического подхода к работе с обращениями граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти и в этой связи обращения должны перестать выглядеть “челобитными”, они должны превратиться в форму, механизм взаимодействия равноправных (подчеркнём: равноправных) партнёров. Поэтому становление новых принципов регулирования работы с обращениями граждан, становление новых форм обращений есть важная часть становления самого демократического правового государства.

ГЛАВА 1

Общие замечания

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с обращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти: Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ. Администрация Президента является весьма специфическим органом, занимающим особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в силу того, что место самого института президентской власти в России весьма неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти совершенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации Президента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к системе исполнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для нашего исследования он имеет важное значение прежде всего потому, что президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, как самое крупное и наилучшим образом технически оснащённое подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти) пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так, Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам методические рекомендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридической силы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его адрес, уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правительство поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с обращениями.

Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств, подчинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической” сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных приставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в значительной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений (т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин сопоставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов, регулирующих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется очень полезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск информации. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не публикуются и вообще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной главы проблема поиска источников стояла едва ли не на первом месте и оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти*.

Что касается методики исследования при написании данной главы, то оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все вместе по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение, контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно является автономным подразделением Администрации Президента, занимает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г.[48] В соответствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации; организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет обращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г.[49] По статусу он почти не отличается от Управления Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской и экспедиционной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата.

В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), входящий в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого подразделения понижен, что сказывается также и на его технической оснащённости, а при работе с огромными массивами документов это играет далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляет распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений на контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства (до 800 звонков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7 сотрудников, поэтому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно, такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.

Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с обращениями в указанных выше подразделениях.

Основные выводы

Итак, в данной главе мы попытались дать краткий обзор практики федеральных органов исполнительной власти на примере Администрации Президента РФ, Министерства юстиции РФ и Аппарата Правительства РФ, показать, как в этих органах организована работа с обращениями граждан, ибо от качества этой работы прежде всего зависит, насколько качественно будут рассматриваться обращения граждан. Разумеется, многое пришлось оставить за рамками исследования, но в основном это технические подробности, не имеющие большого значения для данной работы. В целом, по итогам обзора практики мы можем сделать следующие выводы.

Во-первых, очевидно, что работа с обращениями граждан по-настоящему хорошо организована только в Администрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ. В Министерстве юстиции РФ, и как можно предположить, в остальных министерствах и ведомствах она организована значительно хуже. А ведь значительная часть обращений, адресованных Президенту или в Правительство потом всё равно пересылается в министерства. Поэтому крайне необходимо повысить внимание к подразделениям федеральных министерств и ведомств, работающих с обращениями граждан.

Во-вторых, большие различия между системами регистрации и классификаторами обращений, применяемыми в разных органах, чрезвычайно затрудняют работу по обобщению практики и по обмену данными об обращениях, что необходимо для ускорения их рассмотрения.

В-третьих, особенности ведения статистики и аналитической работы у каждого ведомства свои, что делает крайне трудной, даже невозможной подготовку общих отчётов по обращениям граждан в федеральные органы исполнительной власти.

В-четвёртых, при регистрации обращений учитывается в основном их тематическая направленность, но, как правило, не учитывается их вид по содержанию, поэтому заявления, жалобы, предложения не учитываются отдельно. Только предложения стали учитывать отдельно, и то совсем недавно. Это весьма затрудняет рассмотрение обращений по особой процедуре для каждого вида и затрудняет подсчёт жалоб, заявлений, предложений и пр. при составлении аналитических отчётов (как правило, этого и не делают). Кроме того, крайняя закрытость данных о тематике и рассмотрении обращений граждан нарушает право граждан на информацию и не способствует развитию “обратной связи”.

В-пятых, направление обращений на контроль или на доклад высшим должностным лицам определяется исходя из очень туманных и никак не закреплённых нормативно критериев. В результате судьба обращений ставится в слишком большую зависимость от усмотрения чиновника, чем явно нарушается равное право граждан на обращение.

Наконец, в-шестых процедура контроля за рассмотрением обращений не отработана, и кроме того контроль наталкивается на серьёзные препятствия, главным из которых является невозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать на региональные органы госвласти и тем более органы местного самоуправления, затягивающие или блокирующие рассмотрения обращений по существу. Хотя практика показывает, что с годами число положительно решённых обращений растёт (см. диаграммы на стр. 64 - 65) , очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений. Это требует выработки законодательных положений об ответственности за нарушение сроков рассмотрения обращений или немотивированный отказ в их рассмотрении.

В заключение отметим, что по словам сотрудников Министерства юстиции и Аппарата Правительства РФ, работающих с обращениями граждан, главным препятствием в их работе и источником всех указанных выше недостатков является отсутствие законодательной базы. Практика показывает, что несмотря на существенные недостатки и трудности, федеральные органы исполнительной власти достаточно активно и эффективно действуют в сфере рассмотрения обращений граждан.

ГЛАВА 5

Основные проблемы правового регулирования работы с обращениями граждан в федеральные органы исполнительной власти, возможные пути их решения

Итак, какие же выводы можем мы сделать, завершая данное исследование? Какие проблемы удалось выявить и какие пути их преодоления можем мы предложить? Следует заметить, что многие проблемы уже были рассмотрены в гл.1, 3, 4 настоящей работы, а данную главу хотелось бы посвятить проблемам, ещё не достаточно освещённым. По большому счёту, все проблемы института обращений граждан могут быть сведены к одной - отсутствию единого закона, регламентирующего работу с обращениями. Поэтому мы коснемся здесь преимущественно тех вопросов, которые, на наш взгляд, должны быть урегулированы в новом Законе.

Первой такой проблемой является закрепление обязательных признаков и реквизитов обращений. Это необходимо, во-первых для того, чтобы раз и навсегда отграничить обращения от прочих видов посланий, а во-вторых, чтобы упростить процедуру рассмотрения обращений. Что собственно считать обращением? Ни один из изученных нами нормативных актов на этот вопрос ответа не даёт. И ныне действующий Указ от 12 апреля 1968 г., и проект ФЗ "Об обращениях граждан" по сей день рассматриваемый Государственной Думой, и многочисленные ведомственные акты[59] определяют обращение лишь через его виды. Между тем очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, пришедшее в адрес какого-либо органа или должностного лица. Обращение - это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий[60], и, следовательно, имеющее определённую силу. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей нелёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания. И, хотя это вроде бы очевидно, представляется необходимым закрепить этот подход законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

В этой связи возникает ещё один вопрос - об обязательных реквизитах обращений. То есть, даже послания, являющиеся обращениями по смыслу, могут быть не признаны таковыми, и следовательно, не рассматриваться и не вызывать юридических последствий, если они не имеют определённых реквизитов. На сегодняшний день такими реквизитами являются фамилия, имя, место жительства и/или работы заявителя. Следовательно, анонимные обращения рассмотрению не подлежат. Продолжая традиции Указа от 12 апреля 1968 г., проект ФЗ "Об обращениях граждан" также содержит требование указывать в обращениях личные данные заявителя и запрещает рассмотрение анонимок. Вместе с тем необходимо отметить, что есть одно обстоятельство, которое требует их рассмотрения. Дело в том, что с введением запрета рассмотрения анонимных обращений у правоохранительных органов возникла серьёзная проблема с раскрытием и особенно предупреждением ряда тяжких и опасных преступлений. Очевидно, ни для кого не секрет, что большинство готовящихся террористических актов в нашей стране, да и в мире в целом, было предупреждено с помощью анонимных устных обращений граждан в правоохранительные органы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в закон как отдельный вид обращений сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Помимо личных данных обращение никаких других особых реквизитов содержать не должно. Исключение составляют разве что ходатайства, при подаче которых возможно допустить взимание государственной пошлины. При подготовке проекта ФЗ "Об обращениях граждан" было предложение ввести специальные гербовые марки для письменных обращений и поступающие без них обращения не рассматривать, однако Министерство финансов выступило против, также против выступили представители правых фракций в Государственной Думе и предложение было отклонено.

Ещё одна крупная и, на наш взгляд важнейшая, проблема связана с такими видами обращений как петиции и гражданские наказы. В ч.3 гл.1 настоящей работы мы рассматривали особенности этих видов обращений и пришли к выводу о необходимости их законодательного закрепления. Петиция и гражданский наказ как формы реализации закреплённого Конституцией права граждан на участие в управлении государством, бесспорно, должны быть признаны и работа с ними должна быть регламентирована. Возможно, необходимо принять отдельный Закон “О петициях и гражданских наказах”. Поэтому вопрос заключается не в том признавать или нет петиции, а в том, каковы должны быть их обязательные признаки и реквизиты. Как уже говорилось выше, петицией признаётся обращение, направленное на изменение действующего или принятие нового закона (подзаконного акта) и подписанное количеством граждан не менее установленного законом минимума. Определение этого минимума не входит в задачи данного исследования, однако представляется необходимым сделать это число “плавающим”. То есть, следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об изменении подзаконных актов. Одним словом, чем выше юридическая сила документа, на принятие или изменение которого направлена петиция, тем больше под ней должно стоять подписей. И, конечно, на петиции и гражданские наказы должны быть распространены те же “содержательные” ограничения, что и на референдум. Те вопросы, которые в соответствии со ст.3 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” запрещено выносить на референдум, не должны и подниматься в петициях и гражданских наказах.

Но если с петициями всё более-менее ясно, то как быть с реквизитами гражданского наказа? Ведь под ним ставит подпись только лидер общественного объединения. А в России существуют десятки тысяч таких объединений - разве каждое из них наделить “петиционным правом”? Но и лишить такого права общественные объединения по признаку их численности тоже было бы не вполне справедливо. Так что проблема гражданских наказов стоит очень остро, и её необходимо решать. А предложения “обойти” её, просто не признавая гражданский наказ формой петиционного обращения, не могут быть, на наш взгляд, приняты в силу изложенных в гл. 1 соображений. Нам представляется, что для гражданского наказа должны быть установлены чёткая структура и строгие реквизиты, при несоблюдении которых наказ не подлежит рассмотрению. Это не должно создать серьёзных препятствий, поскольку в серьёзных общественных объединениях всегда есть юридически грамотные люди, которые в состоянии отследить соответствие наказа этой структуре. То что недопустимо для индивидуальных обращений (большинство граждан навряд ли сможет составить обращение, если для него законом будет предусмотрен длинный перечень реквизитов), для гражданских наказов очень полезно, так как поможет “отсечь” малозначимые “псевдонаказы”. Таким образом, к гражданскому наказу законом должны быть предъявлены очень жёсткие требования, несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение. Во-первых, гражданский наказ должен содержать все основные данные подавшего его объединения: дату образования (для юридического лица ещё дату регистрации, номер регистрационного свидетельства и т.п.), направления работы, уставные цели, описание опыта работы. Во-вторых, он должен быть чётко структурирован и иметь определённые содержательные разделы[61]: описание опыта общественного объединения в решении проблемы, поднятой в гражданском наказе; конкретные предложения по изменению нормативных актов и перечень действий, которые должен выполнить орган - адресат наказа; перечень действий, которое готово совершить само объединение для решения указанной проблемы. Подобная структура наказа позволит сразу выявить серьёзные и значимые предложения и отделить бессмысленные и поданные от имени организации существующей лишь на бумаге. Законодательное закрепление петиций и особенно гражданских наказов как особых форм обращения, установление для них особой процедуры рассмотрения с закреплением обязанности полномочного органа выносить по ним однозначное и мотивированное решение ново для России. В сущности, института петиций никогда не было в российском праве, поэтому внедрять его в российскую действительность следует очень осторожно, но тем не менее необходимо.

Ещё одна проблема, которую необходимо решать в первую очередь - проблема гарантий своевременного и качественного рассмотрения обращений. Существует две основные формы таких гарантий: ответственность за рассмотрение обращений с нарушением процедуры и сроков, и контроль за рассмотрением обращений. Несвоевременное рассмотрение обращений или их игнорирование должно быть основанием для привлечения соответствующего должностного лица к ответственности. Указ от 12 апреля 1968 г. устанавливает, что “нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством”. Эта норма воспроизведена и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" (ст.34). Таким образом, мы сталкиваемся с типичной бланкетной нормой, отсылающей к другим нормативно-правовым актам. Поэтому, говоря об ответственности за нарушения в рассмотрении обращений граждан, следует обратить внимание на другие нормативные акты, на разные виды и формы ответственности. Помимо дисциплинарной, административной ответственности, представляется возможным установление гражданско-правовой ответственности для органов государственной власти, рассматривавших обращение. Так, в случае, если несвоевременное рассмотрение обращения или незаконный отказ в его рассмотрении повлекли материальный или моральный ущерб заявителя, то несомненно он имеет право обратиться в суд с иском к соответствующему органу, и это право необходимо отдельно закрепить в законе (возможно, даже включить эту норму в ГК). Также полагаем возможным применение к должностным лицам за неоднократные нарушения в работе с обращениями, повлекшие серьёзные нарушения прав граждан, такой формы ответственности, как лишение права занимать определённые должности государственной или муниципальной службы. Необходимо детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, что потребует внесения изменений и дополнений в действующий Кодекс об административных правонарушениях, в Гражданский кодекс, в иные нормативные акты.

Другое средство обеспечения эффективного рассмотрения обращений - контроль за рассмотрением, осуществляемый вышестоящим органом. Здесь существуют две проблемы. Первая - чрезвычайная неопределённость и туманность критериев “значимости” обращений, по которым принимается решение о постановке обращения на контроль. Технически невозможно, чтобы на контроль ставились все или большая часть обращений. Доля контрольных обращений всегда ничтожна, важно сделать так, чтобы в их число попадали действительно важные, значимые обращения. Для этого необходимо выработать чёткие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом (полагаем, для этого необязательно использовать закон, достаточно постановления Правительства). Кроме того, следует покончить с практикой постановки на контроль обращений, пришедших “сверху” вне зависимости от их содержания. Вторая проблема - невозможность воздействия федеральных органов исполнительной власти на региональные органы власти и особенно органы местного самоуправления. Практика показывает, что разрешение значительной части обращений, поступающих в федеральные органы исполнительной власти, находится в компетенции региональных и местных органов власти. Естественно, их пересылают туда, и там они пропадают, т.е. их просто не рассматривают или возвращают заявителю с бессодержательной отпиской, и никаких мер не принимают. Постановка такого обращения на контроль (а повторные обращения с жалобой на местные органы, как правило ставят на контроль) не решает проблемы, ибо вне сферы ведения Федерации органы госвласти субъектов РФ самостоятельны и не подчиняются федеральным, а органы местного самоуправления вовсе не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ). Видимо, следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений. Правда, такой порядок в значительной степени противоречит Конституции, и поэтому подобное привлечение к ответственности возможно только в судебном порядке, но право обращаться в суд для контролирующего органа должно быть законодательно закреплено. А пока ситуация с гарантиями рассмотрения обращений обстоит далеко не лучшим образом. Насколько остро стоит эта проблема, видно на представленной ниже диаграмме[62].

Таким образом, становится ясно, что без законодательного закрепления твёрдых гарантий рассмотрения обращений сам институт обращений граждан будет оставаться малоэффективным и возможность использовать право на обращение как средство защиты своих прав будет весьма незначительной.

Ещё одна связанная с обращениями граждан проблема - это ведение статистики и аналитической работы рассматривающими обращения органами. Изучение практики показало, что статистико-аналитическая деятельность в федеральных органах исполнительной власти поставлена хорошо, однако результативность её далеко не так высока, как хотелось бы. Во-первых, такая работа не имеет под собой нормативной основы, выводы, сделанные в аналитических обзорах по обращениям граждан никакой силы не имеют. Во-вторых, все эти обзоры составляются каждым ведомством самостоятельно, независимо от других и только по “своим” обращениям, следовательно, невозможно сформировать цельную картину поднятых гражданами проблем. И в-третьих, аналитическая информация по обращениям граждан, особенно по итогам рассмотрения обращений остаётся закрытой и недоступной для широких кругов. В результате всего этого система “обратной связи” работает крайне неэффективно и публичная функция обращений - не только защищать права конкретного гражданина, но и создавать основу для укрепления такой защиты и предупреждения нарушений в будущем,- не реализуется. Выход из этой ситуации состоит, на наш взгляд, в следующем. Необходимо законодательно закрепить обязанность всех органов, работающих с обращениями граждан, вести аналитическую работу по обращениям, составлять квартальные и годовые отчёты по единой, унифицированной форме и официально их публиковать. Притом такие отчёты должны содержать данные не только о тематике обращений, но также о количестве отдельных видов обращений, об их распределении по компетенции и (особенно важно) о результатах рассмотрения (соотношение положительных и отрицательных решений, доля нерассмотренных). Для того, чтобы возможно было одновременно учитывать все обращения, поступающие в различные федеральные органы исполнительной и законодательной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, следует разработать и ввести единый тематический классификатор обращений, а в будущем - создать единую Федеральную базу данных по обращениям граждан (программное обеспечение для неё уже есть), в которой регистрировались бы все обращения, поступившие в федеральные органы исполнительной власти. В дальнейшем к этой базе могли бы подключиться региональные и местные органы, что намного облегчило бы контроль за рассмотрением обращений и сделало бы возможным отслеживать прохождение всех (а не только контрольных) обращений, и сразу решило бы проблему “дублирования”, когда идентичные обращения направляются гражданином в несколько органов, и рассматриваются там парараллельно. Однако подобный проект весьма трудно выполнить в близком будущем из-за его масштабности и колоссальной стоимости. Однако создать такую сеть только для федеральных органов исполнительной власти представляется вполне возможным.

Что касается закрытости информации по обращениям граждан, то этот недостаток устраняется легче всего. Здесь даже нет необходимости что-либо закреплять законодательно. Уже существует п.4 ст.29 Конституции РФ и Федеральный Закон от 25 января 1995 г. “Об информации, информатизации и защите информации”, прямо устанавливающие право граждан на доступ к информации о работе органов государственной власти и местного самоуправления. П.1 ст.10 указанного Закона гласит: ”Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа”; однако аналитические сводки по обращениям граждан (за исключением содержащих персональные данные граждан) никаким законом к этой категории не отнесена. Этот же закон (п.3 ст.10) устанавливает запрет на ограничение доступа к документам, “содержащим информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления... и “представляющим общественный интерес или необходимым для реализации прав, свобод и обязанностей граждан”. Остаётся только заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан. Сделать это возможно и в административном, и в судебном порядке. Кроме того, и прецедент уже есть - публикует же Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан свои аналитические обзоры, хоть и только в Интернете[63].

И в заключение данной главы ещё раз повторим основные предложения по совершенствованию как нормативной базы так и технологий работы с обращениями граждан, которые мы сделали в ходе нашего исследования.

1. Необходимо чётко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. и закрепить это закрепить законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

2. Необходимо ввести в закон как отдельный вид обращений сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность.

3. Следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об изменении подзаконных актов.

4. В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жёсткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, чёткая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение.

5. Следует детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность.

6. Необходимо выработать чёткие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом.

7. Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений

8. Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.

9. Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Разумеется, эти предложения далеко не исчерпывают всего огромного массива проблем, возникающих на пути становления новой, демократической и партнёрской системы работы с обращениями граждан в нашей стране. Внедрение таких новых, никогда прежде не существовавших в России форм обращений как петиция и гражданский наказ требует серьёзного изменения сложившейся практики как исполнительных, так и законодательных органов и на местах, и на федеральном уровне. Ясно одно - без внедрения этих новых форм и без устранения указанных в данной работе проблем, институт обращений граждан в России останется весьма отсталым, и конституционные права граждан на обращение и на участие в управлении делами государства останутся не реализованными в полной мере.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, мы рассмотрели основные вопросы, связанные с институтом обращений граждан в современной России, изучили основные доктринальные подходы к определению и классификации обращений, историческое развитие и конституционные основы этого института, современную практику некоторых федеральных органов исполнительной власти, рассмотрели несколько крупных проблем правового регулирования работы с обращениями граждан и возможные способы их решения. Разумеется, очень многое осталось за рамками данной работы, но перед нами и не стояла задача охватить всё или почти всё - с этой целью пишутся монографии. Мы преследовали другую цель - изучить в общем становление, развитие и современное состояние института обращений граждан, выявить причины низкого уровня “рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения возникающих проблем. Насколько удалось её реализовать - это уже другой вопрос, но во всяком случае, основные, базисные проблемы в этой работе были изучены.

Рассмотрев вкратце процесс становления и исторического развития института обращений граждан в России, мы пришли к выводу, что этот институт имеет в нашей стране богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Накопленный в предшествующие годы огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной демократической России.

Вместе с тем очевидно, что существующие нормы, регламентирующие рассмотрение обращений безнадёжно устарели. Это ярко демонстрирует практика федеральных органов исполнительной власти в области работы с обращениями граждан. Очевидно, что разобщённость подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями, многочисленные затруднения технического плана и, опять-таки, отсутствие единой нормативной базы, создаёт практически непреодолимые препятствия в их работе. Несмотря на большие, подчас героические усилия работников этих подразделений, очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений, хотя число положительно решённых обращений с годами растёт, а доля отказов снижается (см. диаграмму на стр.75).

Из этого следует, что множество норм, доктрин и подходов в этой области нуждается в модернизации. Так, необходимо чётко отграничить друг от друга различные виды обращений, детально регламентировать особую процедуру рассмотрения для каждого вида. Особенное внимание надлежит обратить на такие новые для России, но очень значимые в демократическом государстве виды обращений, как петиция и гражданский наказ. Эти виды обращений непременно следует официально признать, закрепив это признание в законе, и обязать государственные органы с максимальным вниманием относится к их рассмотрению, но одновременно и установить для этих видов обращений более жёсткие требования к содержанию и оформлению. Также важно отдельно законодательно закрепить принципы работы с обращениями граждан, такие как всеобщность права на обращения, свобода подачи обращений, равноправие и равная ответственность гражданина и государства, гласность разбирательства, объективность, подведомственность обращений, комплексный подход к рассмотрению, законность всего порядка работы с обращениями граждан. И, как мы можем видеть, следует унифицировать всю систему классификации, регистрации, учёта и анализа обращений граждан. Наконец, необходимо упрочить гарантии своевременного и качественного рассмотрения обращений граждан, установить и чётко регламентировать ответственность за нарушения в этой сфере, притом сочетать различные её формы.

Таковы основные выводы, уже сделанные нами в различных частях данной работы. Но главный вывод, который возможно сделать по результатам настоящего исследования - что сегодня проблема работы с обращениями граждан стоит очень остро. Вопросов и трудностей в этой сфере очень много, но корнем всех проблем здесь остаётся отсутствие прочной нормативной основы. До сего дня не принят ФЗ "Об обращениях граждан", не принят и закон “Об административных процедурах”, в котором тоже следовало бы прописать по крайней мере основные принципы работы с обращениями в органах исполнительной власти. Поэтому необходимо - в первую очередь - активизировать работу в этом направлении, ускорить процесс принятия этих важнейших законов и одновременно дорабатывать их, дабы максимально реализовать тот огромный потенциал, который заложен в институте обращений граждан.

В конечном счёте наша цель состоит в том, чтобы, основываясь на богатейшем опыте прошлого и практических достижениях современности, создать в России новую, демократическую систему обращений граждан. На смену мольбам к власти о помощи должны прийти конкретные требования, указания на нарушения, предложения по разрешению существующих проблем, подкреплённые твёрдыми гарантиями их рассмотрения и принятия по ним законного, соответствующего правам человека решения. Современные правовые мыслители указывают, что сущность права как такового состоит в том, что оно “для людей, их жизни и судьбы, выступает и как основа возвышения личности, и как опора активности, творчества человека, и как его убежище от зла и несправедливости - гарантия свободы и ограждение от бед. Другой, равновеликой и равноценной по значимости для человека цели, к которой во имя человека, его благополучия и счастья могло бы стремиться общество, просто нет”[64]. И чтобы эта сущность “идеального” права воплотилась в реальности и стала сущностью права позитивного, необходимо непрерывно трудиться над совершенствованием механизмов реализации и защиты прав личности, одним из которых и являются - независимо от разновидностей - обращения граждан.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования, М., 1999

2. Аристотель Политика, Афинская полития,- М., Мысль, 1997

3. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы,- М., 1984

4. Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой,- М., 1964

5. Большой юридический словарь,- М., 1999

6. Васильев В.И. Конституция СССР: 10-летие действия,- М., 1987

7. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности,- М., 1997

8. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Л., 1942

9. Геворкян Н., Колесиков А., Тимакова Н. От первого лица: разговоры с Владимиром Путиным,- М., 2000

10. Государство Российское: власть и общество. Под ред. Ю.С. Кукушкина,- М., 1996

11. Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой, М., 2000

12. Дмитриев Ю.А., Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994

13. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. С. 43.

14. Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946

15. Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000

16. Кабышев В.Т., Гавриленко В.И. Конституционное право России,- Саратов, 1999

17. Киров В.Ц. Парадоксы государственности в гражданском обществе,- М., 1992

18. Козлов Ю.М. Приём и рассмотрение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского гоударственного управления,- М., 1955

19. Козлов Ю.М. Совершенствование демократических принципов в советском государственном управлении,- М., 1966

20. Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В.В. Лазарева,- М., 1997

21. Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Б.А. Страшуна,- М., 1993

22. Конституционное право. Под ред. В.В. Лазарева, М., 1999

23. Конституция СССР: политико-правовой комментарий. Под ред. Б.Н. Пономарёва,- М., 1982

24. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт,- М., 1998

25. Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба,- М., 1972

26. Мальков В.В. Общественный контроль в советском государственном управлении,- М., 1965

27. Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях,- М., 1967

28. Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999

29. Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001

30. Омельченко О.А."Законная монархия" Екатерины II. М., 1993

31. Павлов А.С. Советская Конституция действует: закон и социальная практика,- М., 1984

32. Петров Г.И. Об административной охране прав граждан СССР// Проблемы гражданского и административного права,- Л., 1962

33. Плавильщиков А.А. Рассуждение о прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места и к тем лицам, кои по законам принимать оныя должны,- СПб., 1811

34. Права человека. Под ред Е.А. Лукашевой,- М., 1999

35. Ремнёв В.И. Право жалобы в СССР,- М., 1964

36. Ремнёв В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан,- М., 1972

37. Современные зарубежные Конституции. М., 1992

38. Сорокин В.Д. Народ управляет государством,- Ленинград, 1972

39. Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности,- Варшава, 1959

40. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995

41. Хаманёва Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань, 1984.

42. Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 1997

43. Ю.М. Лужков. Российские “законы Паркинсона”, М., 1999

44. Якушев А.В. Конституционное право России,- М., 1999

45. Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского государственного права,- М., 1959

46. Ясин Е.Г. Модернизация российской экономики: что в повестке дня (доклад на Второй Международной конференции “Модернизация экономики России”, Москва, ГУ-ВШЭ 3-5 апреля 2001 г.), М., 2001.

Памятники права

1. Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парламенте" от 4 января 1649 г. (Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946.)

2. Билль о правах 1689 г. (Законодательство английской революции 1640-1660 гг. Сост. Н.П. Дмитриевский. М.-Л., 1946)

3. Декларация прав человека и гражаднина 1789 г. (Конституции зарубежных государств,- М., Бек, 1997)

4. Судебник 1497 г. (Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985)

5. Судебник 1550 г. (Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985)

6. Соборное Уложение 1649 г. (Российское законодательство X - XX веков, т.2,- М., 1985)

7. Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. (Российское законодательство Х-ХХ веков.Т.5. М., 1987)

8. Манифест "Об образовании Государственного совета" от 1 января 1810 г. (Российское законодательство Х- XX веков. Т. 6. М. , 1988)

9. Указ об учреждениях Правительствующего Сената (Свод законов Российской империи, т. 1, ч.2, кн.1, С-Пб., 1906)

10. Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату о 18 февраля 1905 г. (Собрание Узаконений, 1905, № 30, ст. 245)

11. постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюдении законов”

12. Декрет ВЦИК “О государственном контроле” от 12 апреля 1919 г.

13. Декрет СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты”

14. Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”