Конституция США содержит лишь некоторые положения, регулирующие выборы. Федеральные законы об избирательном праве 1965, 1970, 1972, 1974 гг. существенно дополнили конституционные положения. По-прежнему большая часть норм избирательного права устанавливается законодательством штатов.

В конституции записано: "Избиратели каждого штата должны отвечать тем требованиям, которые установлены для избирателей наиболее многочисленной палаты Законодательного собрания штата" (разд. 2, ст. I). Следовательно, конституция вопрос о требованиях, предъявляемых к избирателям, полностью передает на усмотрение штатов. Однако практически федеральные власти вмешивались в компетенцию штатов по вопросам избирательного права. Прежде всего это касается принципов избирательного права.

Принцип всеобщих выборов вводился федеральными властями в течение целого века. В 1870 г. XV поправка к конституции США наделила избирательными правами негров и лиц других рас. В 1920 г. новая поправка (ХIХ) предоставила право голоса женщинам. В 1964 г. поправка XXIV отменила избирательный налог. Закон 1970 г. снизил ценз оседлости на федеральных выборах. В 1971 г. поправка XXVI сократила возрастной ценз для избирателей до 18 лет. Избирательный закон 1975 г. окончательно отменил ценз грамотности. В настоящее время сохранился лишь один ценз оседлости: на президентских выборах - 30 дней, на других - от одного дня до 30 дней (устанавливаются законодательством штатов). В 17 штатах и федеральном округе Колумбия цензы оседлости для избирателей отменены.

В конституции США ничего не сказано о принципе равных выборов. Реализацией этого принципа занимались штаты, которые часто создавали неравные по численности избирательные округа. В США зародилась специальная наука - "избирательная география" (джерримендеринг) как способ нарезки избирательных округов, предоставляющий преимущества какой-либо партии на выборах. Федеральный закон 1872 г. предписывал штатам создавать избирательные округа с равным количеством избирателей. Однако многие штаты не соблюдали этого положения. В защиту принципа равных выборов выступил Верховный суд. В 1964 г. Суд определил, что разд. 2 ст. 1 конституции подразумевает равное представительство при выборах депутатов палаты представителей. В 1969 г. Верховный суд конкретизировал свою позицию, указав, что каждый штат долькой приложить “добросовестные усилия для достижения точного математического равенства" округов.

Принцип прямых выборов первоначально конституция США провозгласила только в отношении выборов в нижнюю палату Конгресса - палату представителей. Сенаторы избирались на основе многостепенных выборов: законодательными собраниями штатов. Лишь в 1913 г. было установлено, что сенаторы должны избираться "народом штата" (ХVII поправка). Президент и вице-президент по-прежнему избираются косвенным путем (выборщиками).

Принцип тайного голосования обеспечивается применением избирательных бюллетеней или специальных машин для голосования. Избирательные машины упрощают технику голосования, затрудняют фальсификацию при подсчете голосов, обеспечивают надежную тайну голосования.

Избирательные законы федерации и штатов подробно регламентируют организацию и порядок проведения выборов. Центральные органы по проведению выборов в США не создаются. В пределах штатов выборами ведают секретари штатов, в некоторых штатах создаются на партийной основе избирательные комиссии. В избирательных округах общий контроль за выборами осуществляют избирательные комиссии, состоящие из представителей партий, чиновников штата, судей, членов Конгресса. В избирательных участках создаются избирательные комиссии (бюро) из представителей партий. Ведущая роль в организации и проведении выборов в границах избирательных участков принадлежит партийному аппарату. Избирательные округа в США одномандатные: от каждого округа избирается один депутат. Регистрация избирателей производится чиновниками. Во многих штатах избиратель должен явиться в избирательную комиссию и обосновать свое право на внесение в список избирателей. В 15 штатах регистрация избирателей может производиться не только в избирательных комиссиях, но и по месту работы, в государственных учреждениях. В списки избирателей не могут быть включены душевнобольные и лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы.

Для кандидатов на выборные должности конституция и законы США установили дополнительные условия: возрастной ценз (25-35 пет), срок пребывания в гражданстве США, проживание в момент избрания на территории того штата, от которого избирается кандидат. Ныне в США формируется новая норма конституционного права: кандидат должен проживать в том избирательном округе, от которого он избирается.

Процедура выдвижения кандидатов весьма разнообразна в США. Кандидатов на выборные должности могут выдвигать: партийные съезды (конвенты), избиратели путем петиций, общим собранием партийных фракций в Конгрессе и на основе праймериз. Самым распространенным способом выдвижения кандидатов являются праймериз.

Праймериз представляют собой первичные выборы, в ходе которых избиратели подают свои голоса за кандидата в кандидаты. Победитель на праймериз становится кандидатом, его имя вносится в избирательный бюллетень. Праймериз - демократическая система выдвижения кандидатов: сами избиратели помимо партийных боссов, партийного аппарата решают, кто должен быть кандидатом по их округу на предстоящих выборах.

Победители на выборах в США определяются по мажоритарной системе относительного большинства. При этой системе для завоевания депутатского мандата кандидату достаточно получить хотя бы на один голос больше, чем любой другой кандидат, независимо от общего числа проголосовавших избирателей. Подобная система не адекватно выражает волю избирателей. Многие депутаты избираются незначительным большинством голосов. Во время избирательных кампаний при этой системе борьба среди кандидатов ведется не по политическим проблемам, а вокруг мелких, в основном, личных вопросов, с целью создать "имидж" (образ), благоприятный для кандидата.

В ходе избирательных кампаний в США расходуются огромные финансовые средства. С каждым годом возрастает стоимость любых выборов. В целом на избирательные кампании расходуется от 0,5 млрд. до 1,8 млрд. долларов. В погоне за депутатскими мандатами преуспевают "денежные мешки". Все это вызывает негативную реакцию у рядовых американских избирателей. Попытки законодательным путем ограничить расходы на выборы пока малоэффективны. Закон 1974 г. о финансировании федеральных избирательных кампаний, ограничивший расходы кандидатов (в сенат - 150 тыс., в палату представителей - 70 тыс. долл.), практически перечеркнут решением Верховного суда от 30 января 1976 г., признавшим неконституционными ограничения расходов кандидатов на выборах в Конгресс.

Для выборов в США характерен значительный абсентеизм. Число избирателей, участвовавших в выборах, в последние годы колебалось от 34,9% (1978 г.) до 63% (1964 г.). Причины абсентеизма неоднозначны. Некоторые избиратели не доверяют выборам, другие - не видят различия между кандидатами двух партий и равнодушно относятся к тем, кто будет избран. В основном, в выборах не участвует молодежь.

Высшие органы государства

Конституция США подробно регламентирует порядок выборов, формирования и деятельности высших государственных органов - Конгресса, президента республики. Верховного суда. Их конституционные взаимоотношения определяются принципом разделения властей. Конституция прямо не сформулировала этот принцип. Однако ее структура соответствует принципу разделения властей: статья I - законодательная власть, статья II - исполнительная власть, статья III - судебная власть. Но не только форма, а и содержание конституции закрепляет принцип разделения властей. Суть принципа разделения властей заключается в том, чтобы обеспечить равновесие между тремя ветвями власти, не допуская возвышения одного органа государства над другим. Американская конституция практически достигает этого равновесия путем четкого разделения функций между органами государственной власти и установления взаимозависимости между ними на основе системы "сдержек и противовесов". Конгресс принятыми законами "сдерживает" президента республики и Верховный суд, в случае несоблюдения законов может прибегнуть к импичменту. Президент республики "сдерживает" Конгресс правом вето, а Верховный суд - правом назначения членов данного суда. Верховный суд "сдерживает" Конгресс и президента республики правом признания их актов неконституционными. На протяжении двух веков система "сдержек и противовесов" не допускает злоупотребления какой-либо ветви государственной власти. Государственный механизм США работает эффективно и слаженно, обеспечивая устойчивость и гибкость всех подразделений государственной власти.

Конгресс. Конституция США провозгласила: "Все... полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей" (разд. 1, ст. I). Конституция говорит не о законодательной власти, вообще, а лишь о полномочиях законодательной власти, указанных в самой конституции. Следовательно, Конгресс обладает ограниченными законодательными полномочиями. Это обусловлено тем, что в США имеется еще 50 законодательных собраний штатов, которые законодательствуют в соответствии со своими полномочиями.

Конгресс США избирается на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Палата представителей в составе 435 депутатов избирается на два года по одномандатным округам. Депутатом может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее семи пет, достигшее 25 лет и проживающее в штате, где находится его избирательный округ (разд. 2, ст. I). Сенат состоит из 100 сенаторов: каждый штат избирает по два сенатора сроком на шесть пет. Сенат обновляется через 2 года на 1/3 состава. Сенатором может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее девяти лет, достигшее 30 пет и проживающее в штате, от которого избирается (разд. 3, ст. 10).

Сенаторы и депутаты занимают привилегированное положение. Они не ответственны за свою деятельность перед избирателями, не могут быть отозваны ими досрочно. Члены Конгресса обладают ограниченным парламентским иммунитетом. Они не несут никакой ответственности за выступления в Конгрессе, за ними сохраняется свобода слова и свобода голосования. В отличие от других стран, конгрессмены не пользуются депутатской неприкосновенностью: за совершение преступления подвергаются аресту на общих основаниях. Будучи избранными, члены Конгресса становятся профессиональными парламентариями. Они не могут быть министрами, занимать должности в федеральном государственном аппарате, быть судьями (разд. 6, ст. I). Члены Конгресса получают из государственной казны жалованье (индемнитет): депутаты - 120 тыс.долл. в год, сенаторы - 98.400 долл. Кроме этого, члены Конгресса получают дополнительные суммы от 140 до 400 тыс.долл. (в зависимости от численности населения в избирательных округах) на содержание секретарей, референтов и других служащих личного штата (от 9 до 25 чел.). Им выплачиваются суммы на командировки, канцелярские, почтовые, телефонные расходы. Они пользуются бесплатным медицинским обслуживанием и некоторыми другими привилегиями. В конце парламентской деятельности членам Конгресса устанавливаются пенсии: за каждый год пребывания в Конгрессе начисляется 2,5% от максимального жалованья (до 136 тыс.долл. в год).

Конгресс работает сессионно: одна сессия ежегодно (с января до осени с перерывами на каникулы). Кроме этого, президент республики имеет право созыва Конгресса на специальные сессии. Каждая палата Конгресса имеет свою внутреннюю разветвленную систему вспомогательных органов, которые призваны содействовать выполнению конституционных полномочий: председатели палат, комитеты, партийные фракции, административно-технические службы.

Председателем палаты представителей является спикер, формально избираемый палатой. Его избрание предопределено, так как он является представителем партийной фракции большинства в палате. Спикер палаты представителей - "третье" должностное лицо в государстве. Он занимает пост президента республики вслед за вице-президентом в случае вакансии. Спикер обладает большими правами: определяет повестку дня, руководит дебатами и обсуждением законопроектов, решает различные процедурные вопросы, назначает членов согласительного комитета, направляет законопроекты на рассмотрение в постоянные комитеты, под его руководством осуществляется деятельность чиновников палаты. Спикер поддерживает тесные связи с высшими должностными лицами федеральной власти и находится всегда в курсе внутренней и внешней политики государства. В сенате председательствует в силу должностного положения вице-президент. В случае его отсутствия избирается временный председатель от партийной фракции большинства.

Важную роль в деятельности Конгресса выполняют комитеты: объединенные, комитеты всей палаты, специальные, согласительные, постоянные. Объединенные комитеты включают членов обеих палат Конгресса (экономический, по налогообложению, по библиотеке Конгресса) и координируют деятельность палат Конгресса в определенной сфере. Комитет всей палаты - это заседание палаты в полном составе, выступающей в качестве комитета с целью ускорить прохождение какого-либо законопроекта. При этом обсуждение вопроса проходит по регламентарной процедуре комитета. Специальные комитеты носят временный характер. Они создаются для решения какого-либо конкретного вопроса. В палате представителей действовали специальные комитеты по разведке, по делам престарелых, по проблемам наркомании; в сенате - по разведке, по делам индейцев, по этике. Согласительные комитеты учреждаются обеими палатами в случае возникновения разногласий между ними по определенному вопросу. Решающая роль в законодательной деятельности Конгресса принадлежит постоянным комитетам палат. В палате представителей создано 22 постоянных комитета (по иностранным делам, по делам вооруженных сип, юридический, по ассигнованиям, по образованию и труду и др.). В сенате работает 16 постоянных комитетов (по сельскому хозяйству, финансовый, по вопросам малого бизнеса, по иностранным делам и др.). Постоянные комитеты определяют судьбу каждого законопроекта. Практика свидетельствует, что около 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами, принимаются палатами без поправок. В порядке контроля за исполнительной властью постоянные комитеты имеют право проводить расследовательские действия, применяя специальную процедуру слушания. Такую процедуру постоянные комитеты могут проводить в связи с обвинениями в правонарушении, злоупотреблении министров, других должностных лиц правительственных ведомств, а также в отношении частных компаний и общественных организаций. Председатели постоянных комитетов вправе затребовать любую информацию от должностных лиц. В США установлено, что министры обязаны ежегодно представлять постоянным комитетам отчеты о своей деятельности. Постоянные комитеты имеют право вызывать свидетелей и заслушивать их показания. Эта деятельность постоянных комитетов приобретает все большую значимость. Особенно большой резонанс в американском обществе вызвало расследование постоянным комитетом Уотергейтской истории, в результате которого президент Р.Никсон вынужден был покинуть поет президента республики. Председатели постоянных комитетов наделены значительными полномочиями: определяют повестку дня, назначают слушание (могут ускорить или задержать), назначают докладчиков по законопроектам, контролируют работу служащих комитета. Они имеют право создавать подкомитеты, число которых беспрерывно возрастает (более 200), повышая тем самым роль комитетов в законотворчестве и осуществлении контрольных функций.

Важное место в деятельности Конгресса принадлежит партийным фракциям. В палатах Конгресса их возглавляют лидеры, избираемые на конференциях партийных фракций. Они руководят партийными организаторами ("кнутами”), "рулевым комитетом" (ведающим назначениями в комитеты), политическим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере законодательства. Особенно значительную роль играют лидеры партийных фракций, завоевавшие большинство мест в палатах (в настоящее время - республиканской). Лидер большинства планирует партийную стратегию парламентской деятельности, поддерживает постоянные связи с официальными лицами, президентом, министрами, оказывает влияние на назначения в комитеты палаты. Осуществляя руководство большинством, он фактически определяет прохождение законопроекта в палате. Партийные организаторы ("кнуты") поддерживают партийную дисциплину, реализуют указания лидера, служат связующим звеном между лидером и рядовыми конгрессменами.

Компетенцию конгресса конституция устанавливает в разд. 8 и 9 ст. I, а также поправкой XVI.

Финансовые полномочия: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы единообразно на всей территории США; уплачивать долги, делать займы, чеканить монету, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и монет.

Полномочия в области экономики и торговли: принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами создавать почтовые службы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, регулировать патентное и авторское право, устанавливать единицы мер и весов.

Военные полномочия: объявлять войну, формировать и обеспечивать армию, создавать и содержать военно-морской флот, издавать правила по организации и управлению армией и флотом, создавать милицию для обеспечения исполнения законов, подавления мятежей и отражения вторжений.

Иные полномочия конгресса: регулировать порядок приобретения гражданства США, учреждать федеральные суды, исключительные законодательные полномочия в федеральном округе Колумбия.

Определив указанные полномочия, конституция записала, что "конгресс имеет право... издавать все законы, которые будут необходимы и уместны" для реализации перечисленных полномочий. Это конституционное положение позволяет Конгрессу расширять свою компетенцию.

В разд. 9 ст. I конституция установила для Конгресса ряд запретов: не присваивать дворянские титулы, не нарушать процессуальные права граждан, не облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из штата, не выдавать деньги из казначейства иначе как на основе закона.

Компетенция палат Конгресса не одинакова. Только в палату представителей могут вноситься финансовые законопроекты. Она формулирует также обвинения в порядке импичмента в отношении президента республики и других высших должностных лиц, избирает президента республики в случае, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Верхняя палата также наделена исключительными полномочиями. Только сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры, утверждать назначения на высшие должности в государстве, производимые президентом республики (" по совету и с согласия сената"), решать вопрос о виновности должностного лица в порядке импичмента, избирать вице-президента, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Сенат рассматривается как орган, представляющий интересы штатов и обеспечивающий преемственность государственной власти (с этой целью сенат обновляется по частям).

Конгресс реализует свои полномочия путем принятия законов и резолюций. Законодательный процесс в Конгрессе США, как и во многих государствах, складывается из следующих стадий: внесение законопроекта, обсуждение и его принятие. Правом внесения законопроектов (правом законодательной инициативы) по конституции США обладают только члены обеих палат Конгресса. Причем законопроекты, как правило, вносятся одновременно представителями и сенаторами. Практически законодательная инициатива членов Конгресса во многом предопределяется посланиями президента республики, в которых прямо указывается, какие законы следует принять.

Вторая стадия законодательного процесса - обсуждение законопроектов - наиболее объемная. Обсуждение законопроекта в каждой палате проходит в три чтения. Первое чтение в палатах Конгресса носит формальный характер: клерк палаты представителей и секретарь сената регистрируют законопроект, оповещают депутатов и сенаторов об этом и направляют его в постоянные комитеты палат. Второе чтение в каждой палате начинается с оглашения текста законопроекта клерком (секретарем) палаты. После этого председатель комитета или докладчик от комитета излагают рекомендации, выработанные комитетом по данному законопроекту. Депутаты и сенаторы вносят поправки и дополнения. Далее проходят прения по обсуждаемому законопроекту. Практике парламентских дебатов в Конгрессе известно так называемое "флибустьерство", когда сенаторы выступают с непомерно продолжительными речами, чтобы затянуть обсуждение по неугодному законопроекту. Правда, петиция, внесенная не менее 16 сенаторами и принятая 2/3 голосов палаты, может ограничить выступление сенатора до одного часа. Однако на практике такие решения редко принимаются. После прений законопроект снова передается на доработку в постоянный комитет. В этом чтении законопроект с внесенными поправками вновь обсуждается в палатах. При третьем чтении депутаты и сенаторы могут вносить лишь редакционные поправки, после чего законопроект ставится на голосование.

Третья стадия законодательного процесса - принятие закона - завершает законодательную процедуру в Конгрессе. Принятие закона в палатах Конгресса осуществляется путем голосования. В практике Конгресса применяются различные способы голосования: криком, вставанием, поименно, с применением электронных машин. Обычные законы принимаются простым большинством. Для принятия конституционных поправок требуется 2/3 голосов в каждой палате. После принятия идентичных текстов закона в каждой палате он передается на утверждение президенту республики.

В случае возникновения разногласий между палатами по какому-либо законопроекту из членов обеих палат на паритетных началах создается согласительный комитет. Текст законопроекта, одобренный согласительным комитетом, палаты изменить уже не могут. Однако, если палаты вновь проявят несогласие, то создается новый согласительный комитет или законопроект будет считаться отвергнутым. В законотворчестве палаты американского Конгресса равноправны: все законы принимаются с согласия обеих палат. Конгресс работает весьма эффективно: ежегодно принимается 7-10 тыс. законов и резолюций.

Президент республики и президентская власть. В конституции США записано: "Исполнительная власть осуществляется Президентом..." (разд. 1 ст. II). Президент США является главой государства и главой правительства. Его полномочия огромны. В его непосредственном подчинении находится весь государственный аппарат управления: министры, которым он делегирует некоторые свои полномочия, главы многочисленных ведомств. Президент республики и исполнительный государственный аппарат образуют в США президентскую власть.

Президент США избирается косвенным путем (выборщиками) сроком на четыре года. К кандидату на пост президента конституция предъявляет следующие требования: прирожденный гражданин США, достигший 35-летнего возраста, проживающий в США не менее 14 лет. Одно и то же лицо может избираться президентом не более двух раз (поправка XXII). Избирательная кампания по выборам президента начинается задолго до того, как избиратели явятся на избирательные участки, чтобы проголосовать за выборщиков (ноябрь). В марте-июне каждого високосного года в большинстве штатов проводятся первичные выборы (праймериз), на которых избиратели голосуют за кандидатов в кандидаты на пост президента. В июле-августе проводятся национальные партийные съезды (конвенты), где окончательно утверждаются кандидаты от политических партий. В сентябре-октябре кандидаты в президенты и вице-президенты проводят шумные избирательные кампании.

В первых числах ноября (как записано в конституции - в первый вторник после первого понедельника) избиратели голосуют за выборщиков по штатам. В каждом штате избирается столько выборщиков, сколько избрано представителей и сенаторов от штата в Конгресс. От федерального округа Колумбия, где расположена столица федерации, избирается три выборщика. Следовательно, по стране избираются 538 выборщиков (435+100+3). При избрании выборщиков устанавливаются многомандатные избирательные округа (один штат - один округ) и применяется мажоритарная система относительного большинства. При этой системе список выборщиков от одной партии, получивший относительно больше голосов, чем другие списки, завоевывает все места от данного штата в коллегии выборщиков. На выборах в 1992 г. Б.Клинтон получил 43 млн. голосов избирателей и завоевал 75% голосов выборщиков. Д.Буш собрал 37 млн. голосов избирателей (всего на 6 млн. меньше) и лишь 25% выборщиков, а третий независимый кандидат Р.Перо собрал 19% голосов избирателей, но ни один выборщик не был избран в его поддержку.

Когда становится известно количество выборщиков, избранных от каждой партии, то фактически определяется, кто из кандидатов станет президентом. Подобное положение сложилось в связи с тем, что в американской практике выборщик рассматривается не как делегат избирателей, который может свободно проявить свою волю, а как агент партии, обязанный голосовать за кандидата той партии, от которой он избран.

В середине декабря выборщики собираются в столицах штатов и голосуют бюллетенями за президента и вице-президента. Результаты голосования по штатам направляются председателю сената. В присутствии членов Конгресса эти результаты суммируются и официально оглашаются. Избранным президентом признается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков (270 и более). В случае, если ни один кандидат не соберет такого большинства, то палата представителей избирает из трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов, президента республики, а сенат - вице-президента. В истории США палата представителей дважды избирала президентов: в 1820 г. - Т.Джефферсона, в 1824 г. - Д.Адамса.

В случае отставки, смерти или отстранения от должности президента республики его пост замещает вице-президент. Конституция не наделила вице-президента какими-либо полномочиями. Он председательствует в сенате и выполняет отдельные поручения президента. Поправка XXV (1967 г.) определяет порядок замещения в случае вакансии поста вице-президента: "Всякий раз, когда пост вице-президента становится вакантным, Президент назначает вице-президента, который вступает в должность после утверждения его большинством голосов обеих палат конгресса". Такой порядок замещения постов президента и вице-президента может привести к тому, что во главе государства окажется неизбранное лицо. И такой случай уже произошел в США. В 1973 г. после отставки избранного вице-президента С.Агню президент республики в соответствии с поправкой XXV назначил на эту должность Д.Форда. В 1974 г. президент Р.Никсон вынужден был в связи с уотергейтским делом уйти в отставку, и 9 августа 1974 г. вице-президент Д.Форд впервые в истории страны стал не избранным, а назначенным президентом США.

Избранный в середине декабря президент вступает в должность 20 января следующего за выборами года. Такой длительный срок необходим президенту, чтобы сформировать президентскую администрацию, кабинет министров, исполнительные правления.

Кабинет министров не имеет конституционного статуса. Конституция закрепила право президента "затребовать мнение... от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов..." (разд. 2 ст. 2). "Исполнительные департаменты" возглавляются министрами (секретарями), которых президент назначает "по совету и с согласия" сената. Уже первый президент США Дж.Вашингтон созывал совещания министров, получившие название заседания кабинета. Кабинет министров является консультативным органом: президент не обязан следовать его советам, решения принимает он сам. Кабинет министров не принимает никаких правительственных актов.

Для реализации принятых решении при президенте созданы исполнительные управления (Административно-бюджетное управление. Совет национальной безопасности. Совет по внутренним делам и др.), а также многочисленные административные агентства и президентские комиссии.

Конституция США предоставляет президенту республики обширные полномочия исполнительной власти. Он "обеспечивает точное соблюдение законов и определяет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов" (разд. 3 ст. 2). Подобная общая формула конституционной компетенции позволяет президенту расширять ее путем делегирования полномочий со стороны Конгресса ("чрезвычайные полномочия"), а также на основе так называемых "подразумеваемых полномочий", выводимых из духа конституции, из практики ее применения.

Прерогативы президента США, как главы президентской республики, более значительны, чем президентов в парламентских республиках. Как высшее должностное лицо он представляет государство в отношениях с другими государствами, назначает послов ("по совету и с согласия сената") и отзывает их. Президент имеет право вести переговоры с иностранными государствами и заключать международные договоры (некоторые из них относятся к соглашениям исполнительной власти и не подлежат ратификации сенатом). Он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардии; причем это правомочие существует не номинально, а реально. Именно на основе решений президента американские вооруженные силы осуществляли военные акции во Вьетнаме, Ливане и в других "горячих точках". Он наделен правом помилования и отсрочки исполнения приговоров, награждает медалями и другими знаками отличия. Президент США, как глава государства назначает министров (" по совету и с согласия" сената), которые несут ответственность перед ним и могут по его воле освобождены с поста в любое время. Он назначает членов Верховного суда и многих других высших должностных лиц ("по совету и с согласия сената"). Низшие должностные лица назначаются президентом единолично, без "совета и согласия" сената.

Президент республики направляет Конгрессу послания, в которых сообщаются сведения о положении в стране и обосновывается принятие Конгрессом необходимых законов. Конституционное положение: "Президент рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными..." (разд. 3 ст. II) фактически закрепляет за ним право законодательной инициативы. Президент США имеет право созывать Конгресс на чрезвычайные сессии. Президент промульгирует (утверждает и опубликовывает) законы, принятые Конгрессом. При этом ему предоставлено право в случае несогласия с законом возвращать его на повторное рассмотрение в Конгресс (отлагательное вето). При преодолении вето президента палаты Конгресса должны повторно одобрить указанный закон 2/3 голосов. В условиях США, когда ни одна из партийных фракций не обладает 2/3 голосов, отлагательное вето является весьма эффективным средством "сдерживания" президентом законодательной деятельности Конгресса. За шесть лет пребывания у власти Р.Рейган накладывал вето 61 раз и только в 7 случаях оно преодолевалось Конгрессом. Многолетняя практика свидетельствует, что Конгресс преодолевает не более 7-11% вето президентов. Президентское вето может быть применено к любому закону, кроме поправок к конституции. Президент обязан утвердить закон в течение десяти дней. Если за указанный срок он не сделает этого, то закон считается утвержденным. Если же в этот срок Конгресс уходит на каникулы, то президент может переданный ему на утверждение закон "положить в карман" (не утверждать), в результате чего закон не приобретает юридической силы ("карманное вето"). Для преодоления такого "вето" Конгресс при возвращении с каникул вновь должен рассматривать законопроект с первой стадии законодательного процесса.

Полномочия президента США, как главы правительства, также весьма объемны. Он непосредственно руководит огромным исполнительным аппаратом, назначает и увольняет около 2500 служащих федеральной администрации, "может требовать от руководителя каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу" (разд. 2 ст. II). Президент несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, имеет право издавать указы и исполнительные приказы.

Президент США не несет политической ответственности перед Конгрессом. Как записано в конституции, президент может быть отстранен от должности, если будет осужден в порядке импичмента, если будет признан виновным "в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках" (раздел. 4 ст. II).

Импичмент - особая процедура привлечения президента к ответственности, а также некоторых других высших гражданских должностных лиц (министров, послов, федеральных судей). При этой процедуре палата представителей принимает резолюцию о возбуждении импичмента и формулирует обвинения ("статьи импичмента"). Решение принимается простым большинством гласов депутатов. Затем утвержденные "статьи импичмента" передаются в сенат, который обязан принять дело к рассмотрению и вынести решение по существу дела. Процедура разбирательства в сенате аналогична судебному разбирательству по уголовным делам (вызовы свидетелей, представление доказательств и т.д.). При возбуждении дела по обвинению президента США председательствует в сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Решение сената по каждому пункту обвинения выносится тайным голосованием. Для признания виновным требуется не менее 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Если лицо признается виновным, то оно отстраняется от должности (единственная санкция при импичменте) и лишается права занимать любую должность в федеральном государственном аппарате. Лицо, осужденное в порядке импичмента, может быть привлечено к уголовной ответственности на общих основаниях. Ни один президент США еще не увольнялся с должности в порядке импичмента. За время существования конституции США палата представителей 64 раза выступала с инициативой импичмента, но только 12 раз дело доходило до сената. Виновными в порядке импичмента были признаны 4 федеральных судьи.

Верховный суд и судебная система. В статье III конституции записано: "Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом" (разд. 1).

Члены Верховного суда и другие федеральные судьи назначаются президентом США ("по совету и с согласия сената") и пребывают в должности "пока ведут себя безупречно" и их жалованье "не может быть уменьшено во время их пребывания в должности" (ст. III разд. 1). Указанные конституционные положения призваны обеспечить независимость судей. Формулировка “пока ведут себя безупречно" практически обеспечивает судьям пожизненное пребывание в должности. Члены Верховного суда и другие федеральные судьи могут быть смещены с должности только в порядке импичмента.

Во главе федеральной судебной системы поставлен Верховный суд США. Он состоит из 9 членов. В качестве суда первой инстанции Верховный суд выступает "по всем делам, касающимся послов, других официальных представителей и консулов, а также по тем, в которых штат является стороной" (разд. 2 ст. III). В основном же он выполняет апелляционную юрисдикцию. Однако, наибольшую известность Верховный суд США приобрел, выполняя функцию конституционного контроля, т.е. осуществляя судебный надзор за соответствием законов и иных нормативно-правовых актов основному закону страны. Указанные полномочия судов конституция прямо не закрепляет. Они оформились на основании судебного толкования конституции. Данный судебный прецедент появился впервые в 1803 г. По конкретному судебному делу Верховный суд вынес решение, в котором обосновал следующие положения: во-первых, конституция есть закон, подлежащий судебному толкованию, как и любой другой закон; во-вторых, суды вправе толковать конституцию для того, чтобы решать дела в соответствии с ней; в-третьих, в случае возникновения противоречий между конституцией и законом, суды обязаны применять конституцию как "высший закон" страны или те законы, которые соответствуют ей. Данный судебный прецедент стал правовой основой для утверждения конституционного контроля в США.

Содержание конституционного контроля в США включает следующие правомочия судов: властное толкование конституции, проверка конституционности законов Конгресса и легислатур штатов, нормативно-правовых актов исполнительной власти, а также установление норм права в форме судебных прецедентов. Толкуя и дополняя по своему усмотрению юридическую конституцию 1787 г., Верховный суд создает новые правовые установления в фактическом основном законе страны. Крылатые слова бывшего главного судьи Ч.Хьюза: "Конституция - это то, что говорят о ней судьи", - полностью подтверждается вековой практикой Верховного суда США.

Особенностями конституционного контроля в США являются: во-первых, вопрос о неконституционности закона или другого акта возникает, когда эти акты уже опубликованы и вступили в силу. Во-вторых. Верховный суд рассматривает вопрос о конституционности акта не вообще, не в самостоятельном производстве, а лишь в связи со слушанием какого-либо судебного дела, решая таким образом "судьбу закона на основе дела". В-третьих, в случае, если акт будет признан неконституционным, то он теряет юридическую силу. За 190 пет Верховный суд США признал неконституционными более 122 положений федеральных законов (полностью или частично). Конституционный контроль в США порожден принципом "верховенства права" и служит реализации системы "сдержек и противовесов" в государственном механизме страны.

Верховный суд США стоит во главе всей судебной системы страны. Закон о судоустройстве 1789 г. установил трехзвенную федеральную судебную систему: Верховный суд, апелляционные и окружные суды.

Окружные суды (94) - рассматривают дела общей юрисдикции на основе федеральных законов по первой инстанции. В округе существуют также специальные суды: налоговый, таможенный, претензионный (по искам к правительству).

Апелляционные суды (12) рассматривают жалобы на решения окружных судов, а также на решения налоговых и претензионных судов. По таможенным делам имеется специальный апелляционный суд. Отдельную систему образуют военные суды.

Наряду с федеральной судебной системой в каждом штате существуют свои суды. Они функционируют параллельно, что следует из системы американского федерализма.

Судебные системы в штатах весьма разнообразны. "Нет двух штатов с одинаковым судоустройством, каждый штат в этом отношении уникален"[2]. Единственно общее: в каждом штате во главе судебной системы стоит Верховный суд штата. Наиболее простая судебная система сложилась в штате Западная Виргиния: полицейские суды, окружные суды и Верховный суд штата. Все судьи избираются населением по партийным спискам. Способы формирования судов в штатах разнообразны: избираются населением или легислатурой штатов; назначаются губернаторами самостоятельно или с согласия сенатов или специальных комиссий, муниципальными властями, мэрами, председателями вышестоящих судов.

Американский федерализм

Конституция 1787 г. преобразовала Соединенные Штаты из Конфедерации в федерацию. Конституция и ныне продолжает служить правовой основой американского федерализма. Федерация была образована с целью усиления государственной власти путем ее централизации и, как сказано в конституции, для "обеспечения внутреннего спокойствия". Вначале федерация включала 13 штатов, а затем путем завоеваний, на основе покупки и с помощью других способов расширилась до 50 штатов. Развитие американской федерации проходит в непрерывном противостоянии двух тенденций - централизации и децентрализации.

Государственно-территориальное устройство США обладает всеми признаками федерации: население распределено по государственным образованиям - штатам, являющимися субъектами федерации; полномочия федеральных органов власти определяет союзная конституция; субъекты федерации имеют свои конституции, на основе которых создаются законодательные и исполнительные органы штатов; легислатуры штатов принимают законы; союзный парламент состоит из двух палат, одна из которых представляет интересы штатов; субъекты федерации обладают своей системой права и судебной системой; провозглашается двойное гражданство (союзное и штатов). Конституционно США гарантирует штатам республиканскую форму правления (разд, ст. IV).

Конституция США проводит жесткое разграничение предметов ведения Союза и штатов: в разделе 8 статьи 1 определяются предметы ведения федерации, выражающиеся в полномочиях Конгресса. К этому следует дополнить право Конгресса США "принимать в Союз новые штаты" (разд. 3 ст. IV). Далее конституция в разделе 9 статьи I устанавливает определенные ограничения власти Конгресса и правительства. В разделе 10 статьи I конституция записала в конкретной форме предписания, ограничивающие предметы ведения штатов.

Штатам запрещено заключать договоры с иностранными государствами и с другими штатами, вести войну, создавать вооруженные силы, вступать в союзы, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, облагать импорт и экспорт таможенными сборами или иными пошлинами, принимать законы об опале и имеющие обратную силу, жаловать дворянские титулы.

Все остальные предметы ведения согласно конституционной поправки X (1791 г.) принадлежит штатам. Следовательно, конституция США зарезервировала за штатами остаточную компетенцию. Однако, "подразумеваемые полномочия" Конгресса, сформулированные разделом 8 статьи I (издавать законы, "каковые будут необходимы и уместны”), позволяют федеральным властям вмешиваться в сферу "остаточной компетенции" штатов.

Штаты, как субъекты федерации, не обладают государственным суверенитетом; они не имеют права выхода из союза. В то же время штаты могут устанавливать свое гражданство (поправка XIV). Все штаты равноправны. "В каждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты, официальные документы и судебные решения всякого другого штата" (разд. 1 ст. IV). Конституция США установила равноправие граждан различных штатов: "Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов" (разд. 1 поправка XIV).

Штаты имеют свои конституции. В некоторых из них действуют конституции, принятые в XVIII в. (Массачусетс - 1780 г., Вермонт - 1783 г.), а в других - новые (Мичиган - 1962 г., Джорджия - 1976 г.). Конституции определяют предметы ведения штатов: организация проведения выборов, образование избирательных округов, установление избирательных цензов, регулирование внутренней торговли, определение системы местного самоуправления, управление здравоохранением, образованием, землепользованием, поддержание общественного порядка, утверждение поправок к конституции США и др. Конституции некоторых штатов провозглашают равноправие женщин (17 штатов), право законодательной инициативы избирателей (21), проведение референдумов по законам и петициям граждан (37), право отзыва чиновников с государственной службы (15).

Законы федерации обладают верховенством в отношении законов в штатах. Законы в штатах принимаются двухпалатными легислатурами (в штате Небраска - однопалатная): нижние палаты - палаты представителей, верхние - сенаты. Они создаются на основе всеобщих равных прямых выборов сроком от двух до четырех лет. Законодательная процедура, как и в Конгрессе, в легислатурах весьма сложная. Правом законодательной инициативы обладают члены легислатур и в 21 штате - также избиратели. Большими правами наделены спикеры нижних и председатели верхних палат. Практически судьба законопроекта решается в комитетах палат. Закон принимается обеими палатами, после чего передается на утверждение губернаторам.

Главами штатов являются губернаторы, избираемые на основе всеобщих равных прямых выборов на два-четыре года (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). Полномочия губернаторов систематически расширяются. Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно-распорядительной деятельностью органов штатов: издают нормативные акты и распоряжения, следят за исполнением законов, назначают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляются проекты бюджетов штатов. Губернаторы являются главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. Возрастание управленческой деятельности привело к тому, что при губернаторах стали создаваться кабинеты (в 36 штатах); это еще более усилило роль губернаторов. Они обладают значительными полномочиями в отношении законодательных органов штатов: созывают легислатуры на специальные сессии, направляют им послания и доклады о положении дел в штатах, наделены правом отлагательного вето на законы, одобренные легислатурами (исключение - Северная Каролина). Во всех штатах (кроме штата Оригон) конституции предусматривают возможность смещения губернаторов с должности в порядке импичмента. В 45 штатах существуют должности заместителей губернаторов (лейтенант-губернатор), которые избираются вместе с губернаторами. Они председательствуют в верхних палатах легислатур штатов.

В американском федерализме проявляются кризисные явления. В связи с развитием всевозможных связей границы штатов не соответствуют сложившимся экономическим регионам. В этих условиях социально-экономические факторы парализуют устаревшие формы управления штатами. Перекладывание федеральными властями на штаты многих социальных программ (по образованию, здравоохранению) привело к тому, что они оказались в финансовом кризисе. Они не имеют достаточных денежных доходов и вынуждены обращаться за ссудами, займами, кредитами к федеральным властям, что еще более усиливает их зависимость от последних. Тенденция к централизации все более отчетливо проявляется в американском федерализме.

В американской федерации имеется территория, которая не обладает статусом штата - это федеральный округ Колумбия. "Отцы-основатели" конституции решили, что местопребывание федеральных органов не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы не зависеть от властей штата (разд. 8 ст. I). С этой целью штаты Мэриленд и Виргиния уступили часть территории, на которой образовался федеральный округ Колумбия (в пределах города Вашингтон). Конгрессу конституция предоставила исключительные законодательные полномочия в отношении федерального округа Колумбия. Жители Вашингтона наделены правом самоуправления. Они избирают городской совет и мэра города. Конгресс вправе отменить любое решение городского совета и мэра. В 1961 г. поправка XXIII предоставила жителям столицы избирать трех выборщиков на президентских выборах. В 1970 г. избиратели Вашингтона получили право избирать одного делегата с правом совещательного голоса в палату представителей.

В разделе 3 статьи IV конституция зарезервировала право Конгресса "распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам". На основании соглашений о "свободной ассоциации" с островами Пуэрто-Рико и Гуам им был предоставлен статус "свободно присоединившихся государств". Население Пуэрто-Рико (3,4 млн.) и Гуама (110 тыс.) избирают законодательные собрания и губернаторов. В то же время на территорию этих островов распространяются законы Конгресса США, причем они обладают верховенством по отношению к местным законам.

Острова Восточное Самоа (30 тыс.чел.) и Виргинские (70 тыс.) находятся в прямом управлении США. Ранее находившиеся в договорных отношениях о "свободной ассоциации" с США острова Микронезии, Маршалловы и Палау ныне приобрели статус независимых государств и являются членами ООН.

Местное самоуправление

Федеративная форма государственно-территориального устройства США и в связи с этим децентрализация власти на местах, быстрый рост урбанизации, кризисные явления в крупных городах, соперничество между предпринимателями Востока и Запада, противоречия на местном уровне между мелким и крупным бизнесом - все это привело к тому, что местное самоуправление в США играет значительную роль в общественно-политической жизни страны. В США на службе в органах местного самоуправления занято более 55% всех работников управленческого аппарата, на долю муниципальных бюджетов приходится около 40% бюджетных доходов государства.

Система органов местного самоуправления строится на основе административно-территориального деления. Конституция США (поправка X) относит к компетенции штатов вопросы административно-территориального деления и учреждения местного самоуправления. Конституции 50 штатов установили весьма разнообразное административно-территориальное деление и различные системы местного самоуправления.

Штаты (кроме штатов Коннектикут и Род-Айленд) делятся на графства (всего 3042), в которых население избирает советы (комитеты) графства, а также управления и некоторых должностных лиц (шерифа, прокурора, коронера, казначея и др.). Графства существуют вне городских поселений.

Города выделены из графств. Органы местного самоуправления крупных городов обладают полномочиями органов графств. В США сложились три системы городского управления.

1. Совет-управляющий (менеджер). Эта система распространена в большинстве городов США (55,5%). Население избирает городской совет. Председательствует на его заседаниях мэр, избираемый советом. Но не он выступает в качестве исполнительного органа. Совет избирает на определенный срок чиновника-менеджера, которому и вверяется исполнительная власть. Он фактически определяет деятельность совета, составляет бюджет города, назначает чиновников и руководит их работой.

2. Мэр-совет (39% всех городов). Население избирает городской совет, который реализует свои полномочия через периодические собрания. Мэр, избираемый населением города на два-четыре года, имеет право налагать вето на решения совета, назначать чиновников, составлять бюджет города, исполнять решения совета. Ему принадлежит фактическая власть в городе.

3. Комиссионная система (6% городов). Население города избирает на два-четыре года комиссию в составе от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции городского совета и исполнительного аппарата.

Графства подразделяются на тауны и тауншипы (в основном, на Севере и Северо-Востоке). В таунах и тауншипах вопросы местного управления решаются на собраниях жителей общин, входящих в тауны. На этих собраниях избираются исполнительные комитеты (три-пять чел.), некоторые должностные лица (казначеи, констебли), которые выполняют в тауне исполнительную работу. В мелких таунах и тауншипах проводятся собрания всех жителей этих административных единиц (таун-митинг), на которых решаются вопросы местного управления и избираются исполнительные комитеты (три-пять чел.).

В США существует большое число специальных округов (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т.д.), границы которых не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Управляются они либо выборными комитетами, либо чиновниками, назначенными теми органами, которые учредили специальный округ.

Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она включает следующие основные направления деятельности:

1. Охрана общественного порядка. Указанные органы руководят местной полицией, юстицией, доводят до населения законы и постановления государственных органов федерации и штатов, информируют вышестоящие органы о положении на местах.

2. Фискальные права. Они устанавливают местные налоги и сборы, определяют местный бюджет.

3. Оказание социальных услуг. К ведению органов местного самоуправления отнесено школьное дело, здравоохранение, социальное обеспечение, жилищное строительство, коммунальное хозяйство, строительство и содержание местных дорог.

4. Управление имуществом. Местным органам принадлежат некоторые предприятия, различные хозяйственные службы.

В целом, компетенция органов местного самоуправления в США все более расширяется на базе тенденции децентрализации власти.