Учение о государственных функциях сложилось в западном государствоведении под исключительным влиянием культа за­конности в государстве. Это чисто политическое учение требова­ло, чтобы основной и главной деятельностью государства было издание законов как общих норм. Все остальные деятельности го­сударства должны быть подзаконными и, следовательно, не долж­ны играть какой-либо самостоятельной роли. Таким образом, получилась чрезвычайно упрощенная классификация, государст­венных функций, которая классически была сформулирована Монтескье в XI гл. его «Духа законов», и отсюда перешла как об­щее место в западную теорию государства, где она господствует и доныне. Согласно этой классификации государственные функ­ции разделялись:

1) на законодательные,

2) на исполнительные (исполнение законов).

Причем в качестве некоторой поправки допускалось, что исполнительная деятельность может быть раз­бита на два вида:

а) на исполнение в тесном смысле слова,

б) на судебную деятельность.

Только политическими мотивами можно объяснить господство этой классификации, теоретические несо­вершенства которой прямо поразительны. Ведь всякий знает, что в целом ряде государств, и в частности в республиканском Риме, судья (римский претор) был в то же время и законодателем, то есть обладал правом выносить отдельные решения с повышенной нормативной силой, не уступающей силе закона. И это имело место во всех государствах, где господствует так называемое сво­бодное право, и в частности в Англии, где официальные установ­ления были почти исключительно выработаны в судебных прецедентах. Каким же образом судебную деятельность можно относить к «исполнительной»? Ясно, что западное государствоведение делало это из чисто политических целей, считая, что так должно быть в нормальном государстве, ибо не могло же оно не знать, что классификация совершенно не соответствует действи­тельности. И далее, смешивать все остальные государственные акты под именем «исполнительных», это значит опять-таки не обобщать того, что было и что есть, а требовать, что должно быть. Всем известно, что в абсолютных и даже «умеренно» конституци­онных монархиях, которые существовали в течение всего XIX ве­ка, когда сложилась современная государственная теория, сфера управления верховного отнюдь не была чисто «исполнительной» и подзаконной. Напротив, в этих государствах зачастую управле­ние стояло наравне с законодательством, иногда даже доминиро­вало над ним. Таким образом, и здесь классификация приносит в жертву теоретический интерес политическому.

В настоящее время исключительный культ закона миновал уже и на западе, и даже в стране, которая особо предавалась этому культу, — во Франции[7]. Новые требования жизни выдвинули требование подвижности законов и привели к течению свободного права, которое является возвращением к римскому преторскому праву, где судья был первым законодателем. Одновременно с этим пробудилась, особенно во время войны и в период послево­енного восстановления жизни, активность начала управления в государстве. Фашизм на Западе открыто провозгласил приоритет управления над законодательством. То же самое провозгласила и советская система, для которой революционная законность, по­скольку она соблюдается, есть господство закона, подвижного, гибкого, подчиняющегося требованиям жизни. Все эти явления даже и с политической стороны противоречат классификации Монтескье. Она оказывается не только теоретически неверной, но и политически устарелой. Учение о функциях государства требу­ет нового изложения.

Государство есть прежде всего организованное общество, и его властные акты имеют в виду создание властной организации, ее конструирование. Таким образом, нужно в первую очередь на­звать те властные акты, при помощи которых образуются офици­альные носители власти в государстве как верховные, так и подчиненные. Это и будут организационные функции государст­ва, учение о которых в современной теории излагается в отделе о подзаконных организационных указах. Между тем в государстве зачастую наблюдается организационная деятельность предзаконного, дозаконного характера. Происшедшие во время и после вой­ны революции дают нам примеры таких предзаконных организационных функций. Образование временных прави­тельств после крушения старого строя всегда является организа­ционным актом, в основе которого не лежит предшествующий ему закон. В значительной степени неподзаконно и образование Учредительных собраний и т.д.

Самопровозглашение

Самопровозглашение является тем наиболее первичным властным актом, посредством которого устанавливается сущест­вование верховных официальных носителей государственной власти. Так самопровозглашает себя главой государства отдель­ный человек, явившийся родоначальником вновь возникшей мо­нархии. Так самопровозгласили себя императорами Наполеон I и Наполеон III, так самопровозгласил себя великий князь Москов­ский государем всей России. Но так же самопровозглашает себя и та совокупность лиц, которая становится официальным органом государства под именем «голосующего корпуса граждан». Тщетно пытаться обосновать иначе власть этого первичного верховного органа современной демократии, который совершенно так же, как и первичный верховный носитель власти в монархии, «конститу­ируется произвольно, на основе известного положения и в силу самоопределения, согласно которому люди утверждают себя но­сителями голоса и представителями нации». Представители эти сами себя «называют таковыми по праву автономии»[8]. Функци­ональная форма провозглашения остается поэтому всегда одной и той же, разница только в том, кто считается в тот или иной исто­рический период имеющим право на провозглашение себя вер­ховным носителем официальной власти: один человек или известная группа лиц (все, достигшие известного возраста, оседлые и обладающие известным имуществом мужчины) или боль­шинство всех взрослых людей обоего пола. Путем самопровозгла­шения было образовано «рабоче-крестьянское» правительство в России после октябрьского переворота 1917 года. По тогдашней официальной терминологии, это был «разрыв» с обманчивыми формами буржуазно-демократического парламентаризма. В ре­зультате такого разрыва октябрьская революция провозгласила советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов единствен­ной организацией, способной «руководить борьбой угнетенных классов» «за их полное освобождение». Расхождения между сто­ронниками Учредительного собрания и сторонниками советов сводились к спору о том, кто более имеет право провозгласить се­бя верховной властью — голосующий ли корпус граждан, состоя­щий из совокупности отдельных индивидуумов, или рабочее население, стремящееся к организации в Советы.

Назначение и выборы

Это суть организационные формы властной деятельности, посредством которых образуются вто­ричные носители власти в государстве: назначать или выбирать может только некто, уже обладающий верховной властью и к тому управомоченный. Там, где нет первичного носителя вла­сти, не может быть выполнен ни акт назначения, ни акт выборов. Теория новейшего западного демократического госу­дарства придала этим двум актам смысл некоторой принципи­альной противоположности, отделяющей государство народное от государства автократического. Первое все покоится на из­брании, второе — на назначении. Оттого борьба демократии против монархии и символизировалась в форме борьбы избира­тельных учреждений с назначаемой бюрократией. Тем самым избирательные учреждения приобрели особую роль в жизни новейшего демократического государства: они образуют собою «народное представительство», которое противопоставляет се­бя всем другим органам государства как нечто особенное, иск­лючительное. По весьма распространенной теории, народные представители суть «поверенные» народа, а не обычный орган государства. И акт избрания есть нечто бесконечно более существенное и важное, чем акт назначения. На самом деле и тот, и другой акт имеют совершенно тождест­венную природу и представляют собою только способы наделе­ния известных лиц способностью быть носителями официальной власти. Разница между ними сводится к тому, что избрание есть облечение некоторых лиц властью на основе го­лосования многих, на то управомоченных, а назначение есть изъявление индивидуальной воли одного человека или коллек­тива, облекающей некоторых лиц общественной властью. В де­мократическом государстве, в котором отсутствуют прерогатив монарха, и избранные, и назначенные одинаково являются офи­циальными носителями власти. Вопрос о преимуществах той или иной формы не есть вопрос принципиальный, но только технический. Равным образом, на основании технических соображений должен быть решен вопрос о иерархических отноше­ниях избранных и назначенных носителей власти. В заключение нужно прибавить, что практика западного демокра­тического государства в настоящее время значительно отступи­ла от преимущественного выдвижения принципа избрания перед назначением. Прежде всего она выработала целый ряд переходных форм организационных актов, совмещающих в себе начало избрания с началом назначения. Так, например, кабинет министров в современных парламентарных государствах обра­зуется не при помощи избрания палатами, но посредством сло­жной системы сговора партий при участии назначения со стороны главы государства. Депутаты в парламентах, при гос­подстве партийной системы, сначала «выдвигаются» партийны­ми организациями, а потом уже голосуются населением.