В науке административного права существует четко выстроенное определение паспортной системы: обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. В "Юридическом словаре" паспортная система рассматривается как "совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы.

Паспортно-регистрационная система все еще находится на пути реформирования, с одной стороны, в пользу упрощения ведения учета населения, а с другой - в пользу его унификации. На законодательном уровне ведутся дискуссии в пользу создания общегосударственной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность гражданина, а также замены внутреннего (общегражданского) паспорта гражданина РФ на удостоверение личности. Сейчас на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона "Об основных документах Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации". Данный акт по своей сути дублирует уже имеющиеся как федеральные законы, так и подзаконные правовые акты. Единственным положительным моментом является попытка создать правовую базу для обеспечения машинной обработки учета населения. Остался также неурегулированным вопрос о введении порядка, при котором каждый гражданин по достижении определенного возраста проходил бы процедуру дактилоскопирования с внесением полученной о нем информации в компьютерный банк данных. Разрабатывается проект федерального закона "О государственной генной и дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища в Российской Федерации".

Составным и неотъемлемым структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно - регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной местности. Паспортно-визовый режим регулируется как актами национального законодательства, так и международными нормами - договорами, соглашениями, ратифицированными Россией. В данной статье акцент делается на национальное законодательство, сфера действия которого направлена непосредственно на обеспечение безопасности государства. Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Паспортно-визовый режим осуществляется паспортно-визовой службой. Она входит в систему органов внутренних дел и осуществляет регистрационный учет, действуя в соответствии с инструкциями о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденными Приказами МВД России от 23 октября 1995 года N 393 и от 26 мая 1997 года N 310.

Существует довольно много предложений, как реорганизовать паспортно-регистрационную систему с технической точки зрения. Широкое использование электронных форм, способов виртуального общения с государственным аппаратом позволило бы не только ускорить ход событий, но и сделать саму систему намного более прозрачной. Понятно, что это влечет за собой не только переквалификацию сотрудников системы, но и ее штатное сокращение. Кроме того, это делает ее гораздо более подверженной контролю как со стороны соответствующих органов, так и со стороны гражданского общества, минимизируя коррупциогенные риски.

В вопросе документирования граждан и неграждан России удостоверяющими личность документами надо максимально широко использовать систему электронного документооборота. Сейчас много времени и средств тратится на пересылку всевозможных справок, необходимых для установления личности и гражданской принадлежности документируемого. Переход на систему электронного документооборота позволит весьма существенно сократить время и фактическую стоимость документирования. Исчезнет и пропорциональный времени, затраченному на путешествия запросов и справок из одного конца страны в другой и обратно, вторичный негативный «шлейф» (экономический, психологический, правовой), порождаемый проблемами, с которыми человек без удостоверяющих личность документов сталкивается в вопросах реализации своих прав и исполнения обязанностей. В условиях наличия в системе МВД РФ собственной закрытой (изолированной от сети Интернет) компьютерной системы сохранение существующего архаичного порядка документооборота выглядит, по меньшей мере, странно. К сожалению, вместо перехода на современные технологии, периодическое реформирование паспортно-регистрационной системы сводится лишь к вполне сравнимым по финансовым затратам, но содержательно незначительным изменениям порядка документооборота, самих документов, их оформления и способов подачи, названия органов, ведающих регистрацией граждан и оформлением им паспортов. Конституция РФ в ч. 1 ст. 45 гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в исключительное ведение РФ (п. "в" ст. 71 Конституции РФ - регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств), так и в совместное ведение Федерации и ее субъектов (п. "б" ст. 72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон). Гарантом прав и свобод выступает Президент РФ. Правительство РФ (министерства, комитеты и ведомства) также играет значительную роль в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека, участвует в определении юридических, материальных и организационных гарантий конституционных прав граждан, непосредственно распоряжаясь значительными материальными и финансовыми ресурсами. Органы исполнительной власти призваны создавать необходимые условия для реализации прав и свобод граждан, они же осуществляют функцию защиты этих прав.

Сфера защиты прав, обеспечение правопорядка, законности входит в сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов, что позволяет наиболее полно обеспечить реализацию закрепленных конституционных принципов. Но здесь наблюдается тенденция не столько декларативного и трафаретного закрепления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина в области реализации своего права выбора места пребывания, жительства, свободы передвижения, сколько отставания деятельности нормотворческих органов субъектов Федерации от развития общественных отношений, что ведет к применению старых, противоречащих Конституции норм. Более того, законодательная деятельность субъектов РФ чаще всего направлена на умаление прав и свобод гражданина, на ужесточение паспортного режима, что, по мнению субъектов РФ, способствует учету населения, нелегальной миграции населения, сокращению преступности и т.д. Но субъекты РФ тем самым превышают свои полномочия, забывая не менее важную норму Конституции - ч. 3 ст. 55, которая закрепляет за федеральным законом исключительное право ограничения прав человека и гражданина. Только обращение граждан в Конституционный Суд о проверке конституционности норм стало приводить к положительной практике приведения нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией и международными актами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По своей сути регистрационная и паспортная системы России представляют форму ограничения рабочей силы в свободе передвижения и выбора места проживания. Паспортная система устроена и функционирует таким образом, что люди могут трудиться без утраты многих своих прав лишь по месту формально установленного проживания. Паспорт выступает разрешением на передвижение, одновременно свидетельствуя о постоянном месте жительства человека. Институт прописки лишает российских граждан свободного выбора места жительства. Прописка (вся система регистрационных норм) и паспорт служат лишь формальным выражением правового порядка, согласно которому человек фактически не имеет права без разрешения государственных органов покидать место, в котором обязан проживать. Переселяясь на другую территорию, где ему не принадлежит жилая недвижимость, гражданин оказывается на полулегальном положении. Получение прописки, выступающей как разрешение на проживание, становится для него крупной проблемой. Это оборачивается серьезными затруднениями всего развития российской экономики.

Порядок ограничения свободы передвижения и проживания для отдельных групп населения практиковался в истории на протяжении тысячелетий. Он мог быть очень суровым и относительно мягким, но никогда не определялся характером правителя. В основе установления норм контроля над населением всегда лежали экономические интересы определенных групп общества. Крестьян прикрепляли к земле и занятию, чтобы не дать им возможности уйти от эксплуатации. Работник, привязанный к средствам производства и конкретному месту обитания, не мог ускользнуть от феодала, присваивавшего часть крестьянского урожая и обязывавшего бесплатно трудиться на себя. С такого зависимого труженика государству удобней было собирать налоги.

Пережив тяжелый перелом 1998–1999 годов, Россия очутилась в новых хозяйственных условиях. Трудовые ресурсы страны оказались востребованными. Начался приток иностранных инвестиций. Новый подъем мировых цен на нефть обеспечил рост прибыли российских монополий. Сложились новые экономические структуры: корпорации, банки. Заработала промышленность. Казавшиеся лишними рабочие руки были востребованы, потребовался даже массовый приток иностранных рабочих. Бюрократическая система регистрации, паспортного контроля и дискриминации граждан по территориальному признаку стала мощным тормозом экономического роста.

В 2003 году была отменена ответственность граждан за пребывание без регистрации.

В 2004 году срок регистрации увеличился с 3-х дней до 90. С этого времени миллионы людей получили возможность жить без прописки, лишь периодически выезжая в другие города и оставляя билеты как доказательство срока своего прибытия. Другим крайне умеренным шагом стало упрощение процедуры выписывания; получение новой регистрации по месту жительства аннулировало старую регистрацию.

Предприятия начали массово принимать на легальную работу иногородних граждан. Однако, проживая не по месту прописки, граждане оставались ограниченными в правах. Действующие нормы противоречили Конституции РФ. Вердикты Конституционного суда оставались без результатов. Масштаб полицейского произвола не стал меньше. Получение постоянной регистрации, не имея собственного жилья, так и осталось дорогой и крайне сложной.

По мере того как экономический рост требовал все больше рабочих рук, получить их становилось все сложнее. Переезд на новое место, где имелась подходящая работа, означал для миллионов россиян серьезные проблемы с бюрократией и потерю многих прав. В результате, при свободном движении товаров и капиталов, в стране не существовало свободной миграции работников. Это затрудняло компаниям подбор персонала и лишало людей лучшего заработка. Реальные инвестиции рисковали повиснуть в воздухе: предприятия не могли работать без нужного персонала. Регистрационно-паспортная система дробила рынок труда, снижая экономические мотивы миграции специалистов.

Очевидно, что паспортно-регистрационная система, призванная служить механизмом реализации гражданских прав и свобод (ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения), фактически является и механизмом исключения достаточно большого числа российских граждан из правового поля и из общества. Причем нарушаются права не только тех, кто по разным причинам не может получить регистрацию, но и, многих вполне благополучных в этом смысле граждан, имеющих регистрацию, но фактически проживающих в микрорайоне, населенном пункте, субъекте РФ, отличных от того, где они зарегистрированы. В наиболее трудном положении оказываются граждане, не имеющие ни регистрации, ни паспорта гражданина РФ, они не могут реализовать практически ни одного из своих прав.

Говоря об эффективности российской паспортной системы, нужно отметить, что она, во-первых, не способствует достижению предусмотренных законодательством Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами целей и задач (ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения, п. 1 Правил регистрации граждан); во-вторых, оказывает прямое и/ или косвенное влияние на развитие таких явлений, как правовой нигилизм, коррупция, бездомность и социальная исключенность.

Учитывая это, можно сделать вывод: существующая в Российской Федерации паспортная система эффективной признана быть не может.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации 1993 г.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (действующая редакция).