Необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего жилищные отношения, со всей очевидностью ставит задачу поиска правовых форм, способствующих лучшему удовлетворению потребностей граждан, в том числе в качестве занимаемого жилья.

Применительно к нанимателям жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фондов такой правовой формой может служить замена жилых помещений, проводимая в установленных законодательством случаях органом местного самоуправления по заявлению нанимателя[59].

Термин «замена» практически не использовался ранее действовавшим законодательством: глава 28 «Наем жилого помещения» в ГК РСФСР 1964 г. и соответствующие главы ГК союзных республик не содержали ни одного упоминания о возможной замене. Вместе с тем ст. 316 ГК РСФСР предусматривала, что в случае образования излишней изолированной комнаты в квартире, предоставленной в пользование одной семье, наниматель был вправе либо заселить ее в соответствии с требованиями настоящей статьи, либо требовать переселения его в отдельную квартиру меньшего размера.

Это положение впоследствии было закреплено в ст. 32 Основ жилищного законодательства и ст. 75 ЖК РСФСР. Согласно им наниматель, имеющий излишнюю жилую площадь сверх установленных норм, вправе с согласия членов семьи требовать от органов местного самоуправления, от предприятия, учреждения, организации (в зависимости от принадлежности жилого дома) предоставления ему в установленном порядке жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого.

При этом закон не ставит рассматриваемое право в зависимость от характера занимаемой жилплощади, которая может быть и отдельной квартирой или другим изолированным помещением, состоящим из одной или нескольких комнат.

Довольно часто замену жилой площади представляют как обмен с органом местного самоуправления либо предприятием, хотя по существу она выступает в качестве иной, особой категории. Так, по мнению П.И. Седугина, предоставленное нанимателю законом право на замену своего жилого помещения на другое жилое помещение меньшего размера - разновидность обмена жилыми помещениями, главной особенностью которого является то, что одной из сторон в данном соглашении выступает местная администрация города, района или предприятие (учреждение, организация), которому принадлежит жилой дом; им передается жилое помещение, занимавшееся нанимателем и членами его семьи, а взамен нанимателю предоставляется другое жилое помещение меньшего размера[60].

Неразработанность института замены жилых помещений в теоретическом плане, нестабильная практика приводили к тому, что отношение к имевшимся случаям замены было не всегда позитивно. Так, М.А. Нечецкий писал: «Иногда в практике юридические лица - исполком или предприятие - предоставляют гражданам для раздельного проживания две свободные квартиры в обмен на одно жилое помещение, в котором эти граждане, являясь нанимателями, в дальнейшем проживать не могут ввиду неприязненных отношений. Подобное положение иногда возникает, например, между бывшими супругами. Такой «обмен» недопустим потому, что в подобных случаях обмена жилой площади... не возникает. Обмен жилыми помещениями может произойти только в случае, когда объектом его являются жилые помещения, занятые по договору жилищного найма нанимателями, между которыми производится обмен»[61].

Как видно, автор совершенно правильно отметил, что рассматриваемым отношениям присущ иной характер, нежели это имеет место в обменных сделках, правильно их квалифицировал, но вместе с тем не попытался проанализировать их с особых позиций замены жилых помещений.

1. В отличие от договора обмена жилыми помещениями, сторонами которого являются граждане (наниматели или члены ЖСК или наниматели и члены ЖСК одновременно) в договоре замены с одной стороны участвует гражданин - наниматель, а с другой - орган местного самоуправления (или организация, если жилое помещение находится в ведомственном жилищном фонде).

Из этого следует, что отношения по замене имеют не чисто гражданско-правовой характер, они содержат в себе административные элементы, поскольку решение о замене принимается распорядительным путем (при наличии соглашения сторон).

2. Признаком замены является предоставление гражданину органом местного самоуправления или администрацией предприятия свободного жилого помещения взамен сданной и поступающей в их распоряжение жилой площади. Это помещение после его сдачи также подчиняется режиму свободного жилого помещения, отличному от режима освобождающейся площади.

3. Заменяемые жилые помещения должны находиться в одном населенном пункте, в то время как обмен может производиться между гражданами, проживающими как в одном, так и в разных населенных пунктах.

4. Важная черта договора замены заключается в том, что соответствующие жилые помещения могут относиться к государственному либо к муниципальному фонду. И уж во всяком случае невозможна замена жилой площади члену ЖСК, не выплатившему полностью пай. В то же время обмен между нанимателями в домах государственного и муниципального жилищного фонда и соответствующими членами ЖСК прямо разрешен законом. Следует отметить, что в тех случаях, когда предприятие не может по каким-либо причинам заменить жилое помещение своему работнику, проживающему в доме этого предприятия, возможно соглашение с органом местного самоуправления о переселении этого гражданина в порядке замены на жилую площадь, предоставляемую этим органом при условии, что освобождаемое жилое помещение будет передано в его распоряжение.

5. В некоторых случаях замену отличает от обмена еще одна особенность, связанная с объектом заключаемого договора. При определенных условиях объектом договора обмена жилыми помещениями может выступать смежная комната или даже часть комнаты. Такие обмены именуются родственными (внутрисемейными) и имеют место тогда, когда лицо, въезжающее в порядке обмена, вселяется на жилую площадь в качестве члена семьи нанимателя. Заменено же может быть только изолированное жилое помещение.

6. Замена может применяться и в отношении тех жилых помещений, которые имеют специальный правовой режим. Это особая черта, отличающая ее от обмена. Так, к примеру, не допускается обмен служебного жилого помещения. Вместе с тем это обстоятельство не есть препятствие к замене.

7. Правильное разрешение возникающих практических вопросов, связанных с проблемой замены жилой площади, зависит и от четкого определения оснований заключения договора замены. Основания, по которым допускается замена, должны быть перечислены в нормативных актах, в то время как мотивы обмена могут быть самыми разнообразными, и закон даже не содержит попытки их перечисления.

Это правило имеет важное значение, в частности, для того, чтобы избежать обхода с помощью института замены правил о предоставлении жилых помещений только нуждающимся, чтобы улучшение жилищных условий производилось гражданам, имеющим на то право.

Учитывая сказанное, можно сделать вывод, что отношениям по замене присуща определенная специфика и между договорами обмена и замены жилых помещений имеются значительные различия, не позволяющие смешивать эти две правовые категории. Вместе с тем некоторые нормы законодательства об обмене могут применяться по аналогии и к отношениям по замене, поскольку они обладают единой функциональной направленностью[62].

Длительное время правоотношения в области предоставления жилых помещений - постановка граждан на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечение их жилыми помещениями - оценивались и ныне оцениваются большинством авторов в качестве административно-правовых, выполняющих функцию правовой предпосылки для последующего формирования гражданско-правового отношения. По мнению других авторов, отношения в области предоставления жилых помещений вообще не оказывают воздействия на жилищное правоотношение.

Согласно точке зрения Б.М. Гонгало, правовые отношения по поводу предоставления жилой площади по сути своей организационные, цель которых - формирование жилищного правоотношения[63].

Ряд авторов склоняется в пользу гражданско-правового характера рассматриваемых отношений. Так, В.Ф. Яковлев считает, что отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями характеризуются признаками, которые присущи предмету гражданского права: субъекты их выступают по отношению друг к другу в качестве лиц, не подвластных одно другому. Они своими действиями и по своему усмотрению приобретают права и обязанности, определяют их содержание в рамках закона и осуществляют их[64].

Отмеченные особенности тем не менее позволяют прийти к выводу о том, что институт замены жилой площади можно рассматривать как особую форму предоставления жилых помещений. А если это так, то допустимо предположить, что специфика отношений, складывающихся в области предоставления жилых помещений, в определенной мере свойственна и тем связям, которые возникают в результате замены жилых помещений. Представляется, что в первую очередь это может быть отнесено и к особенностям правовой природы института замены.

Обмен жилыми помещениями, предоставленными по договору социального найма, производится по правилам, установленным в ст. 72-74 Жилищного кодекса РФ. Такой обмен следует отличать от договора мены, регулируемого ст. 567-571 гл. 31 ГК РФ. Во-первых, сторонами договора мены жилыми помещениями могут быть только собственники соответствующих помещений, в то время как в договоре об обмене жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, в качестве сторон выступают наниматели. Во-вторых, по договору мены переходят право собственности на обмениваемые помещения и сопутствующие ему обязанности, а по договору об обмене - права и обязанности нанимателей по договорам социального найма[65].

Как и ранее, право нанимателя на обмен жилого помещения обусловлено наличием письменного согласия проживающих совместно с ним членов его семьи, включая временно отсутствующих. Согласие члена семьи на обмен составляется в простой письменной форме в виде соответствующего документа. Для осуществления обмена жилыми помещениями необходимо также согласие всех наймодателей.

В ч. 4 ст. 72 Жилищного кодекса РФ установлены специальные правила для осуществления обмена жилыми помещениями, которые предоставлены по договорам социального найма и в которых проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, являющиеся членами семей нанимателей данных жилых помещений. Обмен таких жилых помещений допускается только с предварительного согласия органов опеки и попечительства. Указанные органы отказывают в даче такого согласия в случае, если обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, нарушает права или законные интересы указанных лиц. Решения органов опеки и попечительства о даче согласия на обмен жилыми помещениями или об отказе в даче такого согласия принимаются в письменной форме и предоставляются заявителям в течение 14 рабочих дней со дня подачи ими соответствующих заявлений.

Право на обмен занимаемого жилого помещения принадлежит не только нанимателю, но и проживающим совместно с ним членам его семьи. В соответствии с ч. 2 ст. 72 Жилищного кодекса проживающие совместно с нанимателем члены его семьи вправе требовать от нанимателя обмена занимаемого ими жилого помещения по договору социального найма на жилые помещения, предоставленные по договорам социального найма другим нанимателям и находящиеся в разных домах или квартирах. В данной норме имеются в виду все граждане, которые вселены нанимателем жилого помещения по договору социального найма в качестве членов семьи в порядке, установленном ст. 70 Жилищного кодекса.

Сохранено правило о том, что если между нанимателем и совместно проживающими с ним членами его семьи не достигнуто согласие об обмене, то и наниматель, и любой из членов семьи вправе требовать принудительного обмена занимаемого помещения в судебном порядке. При этом должны быть учтены заслуживающие внимания доводы и законные интересы лиц, проживающих в обмениваемом жилом помещении.

Обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, может быть совершен между гражданами, проживающими в жилых помещениях, расположенных как в одном, так и в разных населенных пунктах на территории Российской Федерации. Количество участников обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, Кодекс не ограничивает, однако все такие участники, кроме нанимателей, должны быть вселены в обмениваемые жилые помещения по правилам, установленным в ч. 1 ст. 70 Жилищного кодекса.

Обмен жилыми помещениями не допускается в шести случаях, перечисленных в ст. 73 Жилищного кодекса в исчерпывающем перечне. К ним относятся случаи, когда:

1) к нанимателю обмениваемого жилого помещения предъявлен иск о расторжении или об изменении договора социального найма жилого помещения;

2) право пользования обмениваемым жилым помещением оспаривается в судебном порядке;

3) обмениваемое жилое помещение признано в установленном порядке непригодным для проживания;

4) принято решение о сносе соответствующего дома или его переоборудовании для использования в других целях;

5) принято решение о капитальном ремонте соответствующего дома с переустройством и (или) перепланировкой жилых помещений в этом доме;

6) в результате обмена в коммунальную квартиру вселяется гражданин, страдающий одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в перечне таких заболеваний, который утверждается Правительством РФ.

Следует обратить внимание также на то, что ЖК 1983 г. запрещал обмен, который носит корыстный или фиктивный характер (п. 2 ст. 73). В настоящее время такого рода обмен жилыми помещениями может быть, при наличии соответствующих обстоятельств, признан недействительным в судебном порядке по правилам, установленным ст. 166-181 ГК РФ, в частности, ст. 170 ГК РФ о недействительности мнимой и притворной сделок[66].

В соответствии с прежним жилищным законодательством не допускался и обмен жилых помещений, которые находятся в общежитии или являются служебными. Жилищный Кодекс РФ в данной главе также не рассматривает указанные помещения как предмет обмена, поскольку они не входят в жилищный фонд социального использования и, следовательно, не могут быть предметом договора социального найма жилого помещения.

Жилищный кодекс РФ не предусматривает возможности обмена жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение, принадлежащее на праве собственности. Ранее действовавший Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики"[67] предоставлял нанимателю или арендатору жилого помещения в домах государственного, муниципального, общественного жилищных фондов право с согласия проживающих совместно с ним совершеннолетних членов семьи и собственника жилищного фонда или уполномоченного собственником лица (органа) передать права и обязанности по договору найма или аренды этого помещения собственнику частного жилищного фонда взамен приобретения права собственности на жилой дом (жилое помещение).

Жилищный кодекс РФ, как и ГК РФ, не предусматривает возможности обмена жилых помещений, занимаемых по договору социального найма, на жилые помещения, занимаемые по договору коммерческого найма. Возможность обмена жилых помещений членами кооперативов, не полностью выплативших пай, регулируется уставами кооперативов[68].

К договору обмена жилыми помещениями с учетом существа обязательства применяются общие положения гражданского законодательства о договорах, обязательствах и сделках, например нормы о признании сделки недействительной. Кроме положений ЖК РФ договор обмена жилыми помещениями регулируется Инструкцией о порядке обмена жилых помещений, утвержденной Приказом Минкомхоза РСФСР от 9 января 1967 г. № 12 в части, не противоречащей ЖК РФ[69]. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"[70] впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории России, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ. Объектом обмена могут быть любые жилые помещения, занимаемые по договору социального найма, а сторонами наниматели и члены их семьи. Временные жильцы и поднаниматели не могут быть участниками обмена жилых помещений. Договор обмена может быть двусторонним или многосторонним. Норма ч. 3 ст. 72 ЖК РФ предусматривает возможность принудительного обмена в судебном порядке. При этом учитываются заслуживающие внимания доводы и законные интересы лиц, проживающих в обмениваемом жилом помещении[71]. Под заслуживающими внимания доводами и интересами членов семьи, которые должны учитываться судом по таким делам, следует понимать наличие обстоятельств, препятствующих им в силу возраста, состояния здоровья и т.п., пользоваться предоставляемым в порядке обмена жилым помещением. Если спор возник между членами семьи, занимающими отдельную квартиру, отсутствие согласия одного или нескольких из них переехать в жилое помещение, расположенное в квартире, где проживают и другие наниматели, само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении иска, поскольку при распаде семьи, повлекшем необходимость обмена, эти лица фактически уже не пользуются отдельной квартирой (п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР"[72]).

Наиболее типичные спорные ситуации, возникающие при принудительном обмене жилья, занимаемого по договору социального найма, иллюстрируют примеры из судебной практики. Вот один из них. Гражданин М. с дочерью С. занимали трехкомнатную квартиру размером 41 кв. м. Дочь обратилась в суд с иском о принудительном обмене квартиры, ссылаясь на конфликтные отношения со своим отцом М.

В ходе судебного разбирательства истица настаивала на закреплении за ней однокомнатной квартиры по ул. Мира, а за отцом - однокомнатной квартиры по ул. Пархоменко. Ответчик предлагал свои варианты обмена. Народный суд удовлетворил исковые требования истицы по предложенному ею варианту и закрепил за ней квартиру в доме по ул. Мира, а за ответчиком квартиру, расположенную в доме на ул. Пархоменко.

Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда это решение оставила без изменения. Президиум Волгоградского областного суда удовлетворил протест заместителя Председателя Верховного Суда РСФСР об отмене судебных постановлений и о направлении дела на новое рассмотрение, указав следующее. При рассмотрении дел о принудительном обмене жилого помещения надлежит учитывать заслуживающие внимания доводы и интересы лиц, проживающих в жилом помещении. В частности, как разъяснено в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 9 декабря 1982 г. "О практике применения судами Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик"[73] и в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР"[74], следует учитывать обстоятельства, препятствующие упомянутым лицам в силу возраста, состояния здоровья и т.п. пользоваться предоставляемым в порядке обмена жилым помещением. Эти положения не были учтены надлежащим образом при разрешении спора.

Президиум Волгоградского областного суда указал, что суд первой инстанции согласился с доводами истицы (1960 г. рождения), заявившей в судебном заседании, что все варианты, предложенные ответчиком (их было четыре), ее не устраивают, ущемляют ее интересы, так как квартиры находятся не в центре города. При этом аналогичные доводы ответчика суд посчитал неосновательными. Такой различный подход к оценке доводов сторон противоречит упомянутым разъяснениям Пленума Верховного Суда СССР и Верховного Суда РСФСР. Предлагаемая М. однокомнатная квартира в доме по ул. Пархоменко имеет жилую площадь 17,6 кв. м. Это - существенное обстоятельство, с учетом того что в обмениваемой квартире на долю ответчика приходится 20,5 кв. м. Судом не проверены и не получили надлежащей оценки доводы ответчика о том, что предлагаемая для обмена квартира по ул. Пархоменко расположена в отдаленном микрорайоне, вдали от лечебных учреждений, где он проходит лечение, не имеет телефона, что для него крайне важно с учетом его возраста и состояния здоровья (он 1920 г. рождения, участник Великой Отечественной войны, ветеран труда).

Отвергая варианты обмена, представленные ответчиком, суд в качестве одного из доводов указал на то, что предлагаемая жилая площадь удалена от места работы истицы - больницы скорой помощи. Между тем, по утверждению ответчика, истица работала не в больнице скорой помощи (к надзорной жалобе им приложена соответствующая справка), а в областной клинической больнице и каждая из квартир, предложенных им как вариантов обмена, находится близко от ее места работы. Вынося решение о переселении ответчика в порядке обмена в квартиру по ул. Пархоменко, занимаемую Ш., суд не привлек последнего к участию в деле, не располагал его заявлением о согласии на обмен, не истребовал соответствующие документы, свидетельствующие о том, что Ш. - наниматель этой квартиры; не истребовал данных о самой квартире.

При таком положении, принятые по делу судебные постановления нельзя принять законными и обоснованными, а поэтому они подлежат отмене (постановление президиума Волгоградского областного суда "При рассмотрении дел о принудительном обмене жилого помещения надлежит учитывать заслуживающие внимания доводы и интересы лиц, проживающих в жилом помещении"[75].

Решением Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. № 5 "О беспрепятственном обмене жилых помещений"[76] предусматривается, что обмен жилыми помещениями между гражданами Республики Беларусь и Российской Федерации, постоянно проживающими на территориях этих государств и переселяющимися из Республики Беларусь в Российскую Федерацию или из Российской Федерации в Республику Беларусь, осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством обоих государств. Данное положение подлежит применению вопреки ч. 5 ст. 72 ЖК РФ как имеющее приоритет над внутренним законодательством (ст. 9 ЖК РФ)[77].

При согласии членов семей всех нанимателей, участвующих в обмене, заключается договор об обмене соответствующих жилых помещений (ч. 1 ст. 74 ЖК РФ). Количество участников такого договора Кодекс не ограничивает. Договор заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного нанимателями - сторонами договора. Данное правило установлено в императивной норме, исключающей применение положений п. 2 ст. 434 ГК РФ о том, что договор в письменной форме может быть заключен путем обмена документами при помощи средств связи. Поскольку не предусмотрено иное, постольку речь идет о простой письменной форме договора об обмене жилыми помещениями[78].

Помимо согласия членов семей нанимателей, участвующих в обмене, в соответствии с ч. 3 ст. 74 Жилищного кодекса необходимо получить также письменное согласие соответствующих наймодателей на осуществление обмена. Такое согласие или отказ в даче согласия наймодатель обязан выдать обратившемуся к нему нанимателю (или его представителю) в течение 10 рабочих дней со дня обращения. При этом отказ в даче согласия на обмен возможен только тогда, когда обмен жилыми помещениями не допускается. Однако в любом случае такой отказ может быть обжалован в судебном порядке (ч. 4 ст. 74 Кодекса) по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ.

Договор об обмене жилыми помещениями, предоставленными по договору социального найма, является юридическим основанием для осуществления такого обмена. Когда на совершение обмена получены письменные согласия всех наймодателей обмениваемых жилых помещений, договор об обмене в совокупности с документами, подтверждающими согласие каждого наймодателя, признается правовым основанием для расторжения ранее заключенных договоров социального найма с гражданами, участвующими в данном обмене. Одновременно на основании договора об обмене и письменных документов о согласии наймодателей соответствующий наймодатель заключает с гражданином, давшим согласие на обмен, новый договор социального найма жилого помещения, предоставляемого в результате обмена. По мнению Л.Ю. Грудцыной, в качестве указанных юридических оснований в равной мере приемлемы как подлинники соответствующих документов, так и их нотариально засвидетельствованные копии[79].

Наймодатель обязан осуществить переоформление (расторжение прежних и заключение новых) договоров социального найма в течение 10 рабочих дней со дня обращения гражданина, который представил наймодателю договор об обмене и письменные документы о согласии наймодателей на осуществление данного обмена.