Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Правотворчество — это процесс, который состоит из определенных стадий – это законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права; решение компетентного органа о необходимости издания акта; подготовка концепции и проекта нормативного акта; обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа; принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования); опубликование нормативного акта. Но основная составляющая стадии правотворчества – это законотворческий процесс.
Любой вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем эффективнее государство воздействует на развитие общественных отношений.
Есть своя особая процедура и в сфере создания норм права. Без установления определенного порядка правотворчества и строгого проведения его в жизнь невозможно оперативно осуществлять совершенствование законодательства, повышать его эффективность, проводить начала законности в правотворческой деятельности.
Не отвергая существования неписаных источников права, в данной статье в целях исследования автор исходит из формального подхода и под правотворчеством понимает создание норм исключительно писаного права.Тем более что важной особенностью правотворческой деятельности в переходный период (в котором находится сейчас наше государство) выступает закономерный приоритет писаного права; преобладающее значение получает правоустановительная деятельность государства. Основные нормотворческие функции в переходный период должны быть сосредоточены в руках компетентных органов государственной власти с условием выражения ими общесоциальных интересов[27].
Существует общетеоретическое понятие юридического процесса, одним из видов которого является правотворческий юридический процесс. Полагаем, что правотворчество и правотворческий юридический процесс — это синонимичные понятия, поскольку правотворчество, как и правотворческий юридический процесс, проходит ряд строго очерченных этапов, стадий. Правотворчество достигает цели исключительно в рамках правотворческого юридического процесса. Правотворческий юридический процесс есть легальная форма правотворчества.
Предлагаем под юридическим процессом понимать регламентируемую нормами права целенаправленную динамическую деятельность любого субъекта права, обладающего правами и обязанностями, носящую комплексный характер и представляющую собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу защиты прав, охраняемых законом интересов.
Рассмотрим несколько подходов к определению правотворческого процесса и правотворчества.
Так, Т.В. Кашанина, исходя из анализа действующего российского законодательства, указывает, что в Российской Федерации издано и действует около двух тысяч законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тысячи. Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тысяч. Цифра получается значительной. Отсюда вытекает, что правотворчество — настолько важная деятельность, что она:
затрагивает интересы каждого гражданина;
определяет основные параметры поведения всех людей.
Итак, правотворчество — это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм[28]. К сожалению, Т.В. Кашанина в указанном определении не обозначает субъектов, уполномоченных создавать (изменять, отменять) правовые нормы.
В правотворческом процессе, завершающемся изданием юридического нормативного акта, имеет существенное значение не только процедура прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, но и процедура его подготовки. При этом определяющим в правотворческой процедуре является решение компетентного органа о выработке проекта. Это первичное для официальной правотворческой процедуры действие, в котором и выражается политическое решение о необходимости тех или иных преобразований в нормативном содержании правовой системы. Однако с таким выводом профессора С.С. Алексеева нужно не согласиться, поскольку процедура подготовки проекта нормативного акта может и не завершиться инициированием правотворческого юридического процесса. Есть вероятность, что проект акта по ряду причин будет не реализован и останется без движения. Следовательно, в таком случае, ни о каком правотворческом юридическом процессе речь не идет.
Предлагаем под правотворческим юридическим процессом понимать то же, что В.Н. Протасов именует правотворческой юридической процедурой. В частности, он утверждает, что для последней главным является правоотношение, находящееся вне сферы общей, «массовой» реализации правовых норм, правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое «право на правотворчество» и которое имеет особое целевое назначение — формирование правовых норм[29].
В учебнике по проблемам теории права и государства под редакцией профессора В.С. Нерсесянца под правотворчеством понимается форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену[30]. В этом случае авторы упускают из виду такой субъект правотворчества, как общество (народ), а, следовательно, такой вид правотворческого юридического процесса, как правотворчество народа. Заметим попутно, что основными видами правотворчества можно считать: а) правотворчество компетентных государственных органов; б) правотворчество уполномоченных государством общественных организаций; в) непосредственное правотворчество народа.
Проанализировав вышесказанное, присоединяемся к мнению профессора В.В. Сорокина, определяющего правотворчество как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого общества по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения[31]. Следовательно, правотворческий юридический процесс — это регламентируемая нормами права целенаправленная динамическая деятельность органов государственной власти либо самого общества, носящая комплексный характер и представляющая собой совокупность последовательных взаимосвязанных правовых процедур, действий, возникающих по поводу установления или санкционирования общеобязательных правил поведения.
Далее важно отметить чрезвычайно важную роль правотворческого юридического процесса. Еще К. Маркс писал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламенты». А.Ф. Шебанов отмечает, что особенность стадий правотворчества заключается в том, что они осуществляются в соответствии со строго установленными процедурными правилами. Для всех отраслей законодательства общеобязательными являются регламенты, процедуры подготовки и принятия правовых актов органами законодательной, исполнительной и судебной властей.
Поговорим о последовательности стадий правотворческого юридического процесса. В научной юридической литературе стадия правотворческого процесса определяется как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. С этим определением следует согласиться.
Большинство ученых называют первым этапом (стадией) правотворчества оценку общественных явлений и процессов с целью определения их организованности (упорядоченности) — так называемый аналитический этап; либо законодательную (правотворческую) инициативу; либо подготовку проекта.
Так, Е.Н. Трубецкой указывает, что, прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии:
законодательная инициатива, или почин;
обсуждение закона;
утверждение закона
обнародование закона.
Однако мы можем признать правотворческим юридическим процессом лишь последние три из указанных стадий. Первая же стадия не включается в правотворческий процесс, поскольку не связана с процессом правообразования, а выступает деятельностью по подготовке правовых актов, при которой упорядочивающего результата нет.
По нашему мнению, первой стадией правотворчества является принятие самим правотворцем юридического решения о включении проекта правового акта в повестку дня. Второй этап — обсуждение правового положения. Третий этап — принятие правового предписания. Дополнительная стадия — опубликование (для документальных правовых актов). Последний этап — вступление правового акта в юридическую силу. Подтверждением сказанного является мнение А.Ф. Шебанова, который указывает, что «правотворчество нельзя отождествлять с правообразованием вообще. Такие стадии правообразования, как формирование общественного правосознания, выдвижение правовых предположений, образование общей воли коллектива, группы, класса, могут проходить и без участия государственных органов, но возведение общей воли в закон — прерогатива государства».
Правотворческий процесс внешне выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, утверждения и опубликования отдельных нормативных правовых актов. Правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент (нормативный акт). Поэтому в этот вид юридического процесса не входят те организационные действия, которые помогают, содействуют правотворческой деятельности, создают для нее необходимые условия и предпосылки, но не являются каким-либо этапом работы по выработке нормативного акта. В частности, к правотворческому процессу не относятся: деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, общие организационные мероприятия по улучшению деятельности тех или иных правотворческих органов.
Это вовсе не означает, что мы имеем дело с упрощением правотворческого юридического процесса. В связи с этим важно, чтобы «упрощение правотворческого процесса не превратилось на практике в процессуальное упрощенство, так как отказ от развитых процессуальных форм в ущерб началам законности уже имел место в конце 20-х — начале 30-х годов прошлого века. Правотворчество по своей природе является целостностью, системой. Принцип упрощения системы таков, что оно должно производиться до тех пор, пока это не сказывается отрицательно на других параметрах системы».
В.Н. Протасов определил системные параметры юридической процедуры. Полагаем, что с некоторыми дополнениями данные критерии вполне применимы при характеристике правотворческого юридического процесса. К таким параметрам относятся:
рациональная достаточность, которая означает, что должна быть оптимальной степень регуляционного проникновения правотворческого юридического процесса в поведенческую ткань. Поскольку необходимость и достаточность свойств для достижения цели — это главные параметры любой системы;
надежность, согласно которой правотворческий юридический процесс по своей сути есть алгоритм, последовательная реализация которого должна привести к желаемому результату. В данном случае — принятию нормативно-правового акта. Возвращаясь к вопросу об упрощении правотворческого юридического процесса, отметим, что от его простоты могут зависеть доступность, демократизм, но не надежность. Надежность зависит от: обеспеченности его правовыми и иными гарантиями; того, насколько в нем учтены внешние условия его функционирования; обработанности;
временной параметр, с использованием которого в процессе могут быть выделены динамические элементы и динамическая структура. Динамическими элементами является то, что принято именовать стадиями процесса, процедурами. Динамической структурой процесса являются целесообразные связи между стадиями, процедурами.
Особое значение в правотворчестве отводится его принципам. В научной и учебной литературе выделяется ряд принципов правотворчества: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, техническое совершенство принимаемых актов, системность, тщательность, скрупулезность подготовки проектов и др. И большинство из них абсолютно верны. Но нам бы хотелось специально выделить и подчеркнуть такой принцип, как процедурно-процессуальная обеспеченность (разработка регламента для подготовки, обсуждения, принятия нормативно-правового акта), без которого все другие принципы, да и само правотворчество, не смогут должным образом и в полном объеме реализоваться.
Придавая важное значение общественному мнению относительно существующих правовых актов, институтов и т.п., с целью иллюстрации уровня правотворческого процесса в Российской Федерации я приведу данные опроса участников II Всероссийской конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», состоявшейся 20 мая 2008 г. в Российской академии государственной службы[32].
Таблица 1.Как Вы в целом оцениваете состояние правотворческого процесса? ( % от всех опрошенных)
| высоко | средне | низко | затрудняюсь ответить | |
| на федеральном уровне | 6 | 55 | 36 | 3 |
| на уровне субъекта РФ | 3 | 54 | 27 | 16 |
| на муниципальном уровне | 0 | 12 | 60 | 28 |
Приведенные табличные данные дополнительно свидетельствуют о низком уровне законодательного процесса в Российской Федерации и соответствующем мнении различных групп населения, в частности ученых-юристов и практиков, относительно качества принимаемых актов. Это подтверждает необходимость дальнейшего совершенствования правотворческого юридического процесса, поскольку «правотворческая деятельность должна быть так процедурно урегулирована уже на первоначальном этапе переходного периода, чтобы был сформирован действенный механизм по учету и согласованию интересов всех социальных групп и слоев переходного общества».
Гарантией правильного и успешного обсуждения законопроектов в парламентах являются нормы, устанавливающие порядок прений. В истории функционирования законодательных органов право слова принадлежало всем членам парламента без исключения, но оно подвергалось некоторым ограничениям, в предупреждение возможности затягивать прения. В большинстве парламентов было принято за общее правило, что никто по одному и тому же вопросу не может говорить более одного раза. В Северо-Американских Штатах никто из членов парламента не имел права говорить более одного часа подряд.
Этим, однако, воспользовались в 80-х годах XIX столетия ирландские депутаты в целях обструкции. Цель этой обструкции состояла в том, чтобы затягивать до бесконечности парламентские прения по каждому вопросу и сводить таким образом всю законодательную работу парламента на нет, до тех пор пока не будет поставлен на очередь и принят билль об ирландской автономии.
Такое явление вызывало необходимость установить правила, ограничивающие свободу прений. Однако же на практике такие правила приводят иногда к нежелательным результатам, так как благодаря им многие части законопроектов остаются необсужденными. Так было, например, со знаменитым Биллем об ирландской автономии (Home rule bill), многие важные стороны которого были оставлены в свое время без обсуждения. Этот исторический пример ярко показывает необходимость теоретической и практической разработки теории правотворческого юридического процесса, которая позволит избежать крайностей при принятии нормативно-правовых актов.
Подчеркивая еще раз важность правотворчества, следует привести высказывание Б.В. Дрейшева о том, что «система правотворческих отношений — это, образно говоря, «кровеносная система» правовой надстройки, подающая необходимое питание в каждую ее функционирующую клетку».
Таким образом, важность юридического процесса в создании норм писаного права чрезвычайно велика. На наш взгляд, не вызывает сомнения насущная потребность в дальнейшей разработке данной проблемы.
Стадии правотворческого процесса
В юридической литературе законотворческую деятельность государства обычно называют правотворчеством, что, конечно, не соответствует природе права.
Законотворческий процесс — главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов, прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты[33].
Законотворчество — сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1) законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;
2) обсуждение законопроекта — важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона — главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).
Депутаты 1995 — 1999 гг. созыва в Госдуме приняли 901 закон. За 2005 — 2008 гг. депутаты Госдумы приняли около 2100 законов.
Нормативные правовые акты имеют свою структуру. Так, кодексы включают в себя общую и особенную части. Каждый нормативный акт имеет свое название: закон, указ, постановление и др.
В Российской Федерации в отличие от других государств определен широкий круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, отражающих федеративное устройство государства. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. их общее количество составляло 723. В связи с последующим объединением субъектов Российской Федерации (с 89 до 87 в 2008 г.) их стало 722.
Глава 3 (ст. 65) Конституции РФ, в которой закреплено федеративное устройство Российской Федерации, содержит наименования и количество субъектов РФ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия (21 субъект);
Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край (7 субъектов).
Согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ — Камчатской области и Корякского автономного округа — с 1 июля 2007 г. образуется новый субъект РФ: Камчатский край.
Согласно Федеральному конституционному закону от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ в результате объединения трех граничащих между собой субъектов РФ — Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа — с 1 января 2007 г. образуется новый субъект РФ: Красноярский край.
Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — с 1 декабря 2005 г. образовался новый субъект РФ: Пермский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область (49 субъектов).
Согласно Федеральному конституционному закону от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ — Иркутской области и Усть-ордынского Бурятского автономного округа — с 1 января 2008г. образуется новый субъект РФ: Иркутская область;
Москва, Санкт-Петербург — города федерального значения (2 субъекта);
Еврейская автономная область (1 субъект);
Агинский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ (7 субъектов)).
Иными словами, в настоящее время в Российской Федерации насчитывается 87 субъектов.
Правом законодательной инициативы в России обладают: Президент России; депутаты Государственной Думы; члены Совета Федерации; Совет Федерации; Правительство России; федеральные судебные органы — Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам их компетенции); субъекты Федерации (в лице их законодательных органов).
Все перечисленные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. им дано конституционное право вносить законопроекты по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Перед тем как внести проект в Государственную Думу, проводится большая работа, требующая привлечения различных учреждений и специалистов. При подготовке законопроекта к рассмотрению необходимо подготовить целый пакет документов: текст законопроекта; обоснование необходимости его принятия; финансовое и экономическое обоснование, подтверждающее, нужны ли будут затраты на реализацию будущего закона; необходимость разработки новых правовых актов, чтобы будущий закон мог быть реализован.
Для рассмотрения этих и других вопросов Госдума назначает ответственный комитет по законопроекту. После его решения законопроект направляется на заключение Правительства, а также соответствующих министерств (на научную экспертизу).
Подготовленный законопроект направляется в Совет Думы для рассмотрения. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносится около 900 законопроектов. Это почти в два раза превышает реальные возможности их рассмотрения. Каждый второй законопроект разрабатывается по инициативе депутатов Государственной Думы. 7% законопроектов поступает от Президента России и 23% — от Правительства России. Чтобы выйти из создавшегося положения, некоторые специалисты (например, А.Н. Шохин) предлагают право законодательной инициативы предоставлять только группам депутатов. Для повышения роли Правительства России в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер.
«Коэффициент выхода» у правительственных законопроектов в России и в других государствах значительно превышает подобный показатель у подготовленных депутатами законопроектов. Как свидетельствует опыт правотворческой деятельности 69 государств, в 33-х из них от 90 до 100% законопроектов вносятся правительствами этих стран, а еще в 22-х на долю правительства приходится более 50% законопроектов. Из 60-ти государств в 42-х национальные парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, подготовленных правительством, в 9 — от 80 до 89%, а 4 — от 70 до 79% законопроектов. В России 27,9% законопроектов, подготовленных Правительством, становятся законами, а депутатских — только 9,9%.
В ряде государств предусмотрены определенные ограничения в депутатских полномочиях правотворческой деятельности[34]. В Японии Закон о парламенте предусматривает обязанность предоставления депутатом законопроекта только при поддержке не менее 20 депутатов в Палате представителей и не менее 10 депутатов в Палате советников. В Швеции правом законодательной инициативы обладают только постоянные комиссии Риксдага, а в Австрии — комитеты Национального Совета. В Венгрии — все комиссии Государственного Совета Венгерской Республики. В Словакии — также комитеты Национального Совета Словацкой Республики. В Чехии — группы депутатов Палаты депутатов и Сената Чешской Республики.
Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение законопроектов по финансовым вопросам. Они вносятся в Государственную Думу только при наличии заключения Президента. В нем содержится информация о последствиях принятия того или иного законопроекта по бюджетной и финансовой политике общества, а именно:
о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты;
о выпуске государственных займов;
об изменении финансовых обязательств государства;
другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
После рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным регламентом Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса):
во время первого чтения обсуждаются только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта. Затем заслушиваются содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку;
на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками;
третье чтение заключается только в голосовании «за» или «против» законопроекта в целом. В его содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации с 2003 г. вошло рассмотрение законопроектов в «нулевом чтении». Это позволяет еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в «нулевом чтении» всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющие гарантии их конституционных прав и свобод.
Советом Государственной Думы Российской Федерации либо профильным комитетом Правовому управлению Государственной Думы может быть поручено проведение правовой или лингвистической экспертизы принимаемого законопроекта с указанием конкретного срока, но, как правило, не менее двух-трех недель. Содержание работы проводимой экспертизы зависит от того, в каком чтении рассмотрен законопроект. По результатам проведенной правовой экспертизы составляется заключение, в котором даются ответы на следующие три основных вопроса:
Соответствует или не соответствует рассматриваемый законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным «профильным» законодательным актам?
Есть ли противоречия в структуре законопроекта между разделами, главами, статьями, частями и пунктами?
Полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с рассматриваемым законопроектом?
От принадлежности принимаемого законопроекта к предмету ведения Российской Федерации или к предмету совместного ведения зависит процедура его принятия. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны в 30-дневный срок дать отзывы на полученные законопроекты. Если более одной трети субъектов Российской Федерации[35] выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.
Проекты федеральных законов по предмету совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Проекты федеральных законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Вместо заключения часто дается отзыв (положительный или отрицательный). Это происходит в том случае, когда оно не может произвести точных расчетов, нет финансово-экономического обоснования и финансово-экономической оценки представленного законопроекта. Принятие решения по голосованию о принятии законопроекта не рекомендуется.
При проведении правовой экспертизы законопроектов в области бюджетных отношений основным актом законодательства на сопоставимость сравнения является Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, принятие закона осуществляется последовательно обеими палатами. Совет Федерации в течение четырнадцати дней рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон. Возможны следующие варианты решения: одобряет его либо отклоняет, или воздерживается от рассмотрения. В случае отклонения принятого Думой федерального закона обе палаты создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Данная комиссия рассматривает возражения Совета Федерации и выносит решение. После этого закон вторично рассматривается Думой. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не устраивает Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Совет Федерации, как правило, самостоятельно решает вопрос о том, рассматривать или не рассматривать принятый Государственной Думой закон. Ст. 106 Конституции делает исключение из этого правила, давая перечень законов, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Все они относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации:
законы по вопросу федерального бюджета;
законы по вопросам налогов и сборов;
законы по вопросам ратификации международных договоров;
законы по вопросам статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
законы по вопросам войны и мира.
Сократить перечень законов, которые в обязательном порядке подлежат рассмотрению Советом Федерации, можно только путем внесения изменений в Конституцию РФ.
Принятый парламентом закон должен быть официально провозглашен и опубликован в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении четырнадцати дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту.
Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона либо об отклонении. После подписания Президентом закон должен быть обнародован. Официальным считается опубликование закона в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». При опубликовании в этих изданиях указывается полное наименование закона, дата его подписания, полный текст.
Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте. Отклоняя его, Президент предлагает свою редакцию закона в целом, либо его частей, или сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. В таком случае Государственная Дума включает в повестку дня вопрос о повторном рассмотрении закона. В процессе повторного решения данного закона в Думе ставятся на голосование три предложения:
одобрить федеральный закон в редакции Президента. Если это предложение не принято, голосуется второе предложение;
одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Государственной Думы.
если не принято ни одно из данных предложений, палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, пунктам в редакции Президента.
В случае принятия Думой решения одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Председатель Государственной Думы направляет закон в Совет Федерации. При повторном рассмотрении федерального закона, одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации после обсуждения или без обсуждения голосует об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации.
По статистике, из 50 федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, около 20 рассматриваются повторно после отклонения их Советом Федерации и Президентом России.
В ряде государств (в том числе и в России) президенты наделены правом вето. Это рассматривается как важный способ воздействия главы государства на законодательный процесс. Например, Президент США с 1789 по 1989 гг. воспользовался этим правом 1421 раз. В 103-х случаях Конгрессу США удалось его преодолеть.
Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве, и порядок их принятия обеспечивается статьей 108 Конституции РФ. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы[36].
В Конституции Российской Федерации дается перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. К ним, в частности, отнесены законы:
об условиях и введении чрезвычайного положения, а также режиме военного положения (ст. 56, 87, 88);
о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. 65, 66, 137);
о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);
о референдуме (ст. 84);
об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);
о деятельности Правительства (ст. 114);
о судебной системе Российской Федерации, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судах (ст. 118, 128);
о Конституционном Собрании (ст. 135).
Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Для сравнения — для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение.
В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее, чем по истечении четырнадцати дней. Конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы.
Установлен следующий порядок вступления в силу законов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации:
со дня его официального опубликования или с даты, указанной в тексте закона;
если в тексте закона не указана дата его вступления в силу — то через 10 дней со дня официального опубликования;
после наступления определенных в тексте закона условий (вступления в силу нового нормативного правового акта или вступления в силу внесенных в действующие законы изменений и дополнений).
Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти от 23 мая 1996 г. N 763 (в ред. Указов Президента РФ от 16.05.1997 N 490, от 13.08.1998 N 963, от 28.06.2005 N 736).
Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой же порядок распространяется и на подобные акты Правительства Российской Федерации.
Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию. Подобное требование не распространяется на акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
В условиях современной России признано целесообразным возложить, на Министерство юстиции обязанность по осуществлению системного мониторинга законодательства. Помимо осуществляемого контроля над процессом формирования регионального законодательства Минюсту предоставляется право контроля за принятием ведомственных нормативных правовых актов. Например, в 2007 г. было отказано в регистрации 206 ведомственным нормативным правовым актам.
Излишняя зарегламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности, весьма экзотических законов. Вот несколько таких примеров из законодательства американских штатов, которые у нас могли бы быть опубликованы под рубрикой «Нарочно не придумаешь»:
в Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе.
в Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту.
в Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц.
в Техасе преступник за 24 часа до совершения преступления обязан сообщать будущей жертве, к чему он готовится.
в Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке.
в Западной Виргинии запрещается идти в школу ребенку, от которого пахнет луком.
в Теннесси нельзя ловить рыбу с помощью лассо.
во Флориде весной запрещено ловить сачками лягушек.
в Пенсильвании запрещается мести мусор под ковер.
в Коннектикуте наказанию подвергаются те, кто ходит по мостовой на руках.
в Иллинойсе привлекают к суду того, кто предлагает горящую сигару собаке, кошке или иному домашнему животному.
Дата: 2019-05-28, просмотров: 236.