Принципиальные проблемы процесса создания права всегда находились в поле зрения политико-правовой науки. Теория правотворчества, созданная еще в советское время, с 90-х годов XX в. развивалась быстрыми темпами, соответственно развитию практики этой деятельности. Полный пересмотр законодательства способствовал научному осмыслению теоретических и отраслевых проблем создания нормативных актов, вопросов как внешней, так и внутренней юридической техники (и формы, и содержания правотворческих процессов).

Следует отметить парадоксальный факт: работы по теории правотворчества, по отраслевым проблемам создания и совершенствования законодательства исчисляются тысячами, сама теория правотворчества является уже достаточно разработанной, но практически отсутствует историко-теоретический фундамент данной части научного знания. Это объясняется тем, что история классической политико-правовой мысли в советское время в основном рассматривалась только в качестве объекта критических исследований (за исключением марксизма и некоторых эгалитарных и утопических теорий); с 90-х же годов XX в. основное внимание уделялось практическим проблемам правотворчества; поэтому история этой частной научной теории исследована относительно слабо. А между тем следует отметить, что помимо собственно исторического интереса идеями многовековой давности могут быть обогащены даже современные общетеоретические подходы.

В истории развития учения о правотворческой деятельности государственной власти принципиальное значение имеет Новое время. В период буржуазных революций начался поиск новых оснований легитимности государственной власти, была разработана договорная теория, с позиций которой многие проблемы политико-правовой науки приобрели почти современную постановку. Немаловажное значение отводилось и правотворчеству, которое понималось как деятельность, осуществляемая образованной договорным путем государственной властью в соответствии со справедливыми началами организации общества. Еще Г. Гроций, первый крупный буржуазный мыслитель, указывает на издание законов как на существенную составляющую деятельности государства. Законодатель вправе отменить любой закон в государстве, правда, делать это надо только по серьезному основанию, чтобы не погрешить против «правил правительственной справедливости». Проблемы правотворческой деятельности, ее принципы Г. Гроций системно не обсуждает, но у него есть немало интересных замечаний, характеризующих взгляды античных и средневековых авторов на проблемы правового регулирования различных отношений, на соотношение в этом процессе обычных, религиозных норм, предписаний различных государств.

У следующего выдающегося представителя классической политико-правовой мысли Нового времени Томаса Гоббса, также сторонника договорной и естественно-правовой доктрин, мы находим уже достаточно разработанные методологические подходы к осуществлению правотворческой деятельности государственной власти. В трактатах «О гражданине» (1642) и «Левиафан» (1651) он обращается к различным проблемам правотворчества, много рассуждает о пределах законотворческой деятельности, говорит о необходимости ясности права, доведения содержания принимаемых законов до сведения населения и знания законов как об обязательной предпосылке реализации права.

Т. Гоббс отмечает важность законодательной деятельности в государстве. Одним из важнейших полномочий суверена, образованного в результате общественного соглашения, является издание законов[14]. Первая задача верховной власти — сохранение внутригосударственного мира; предупреждение ссор, возникающих из разных представлений людей о справедливости, наилучшим образом достигается установлением общих для всех правил. Поэтому обязанностью верховной власти является установление гражданских законов, которые есть требования того, кто обладает в государстве верховной властью. Законы государства, таким образом, являются требованиями, касающимися действий граждан в будущем, предъявляемыми сувереном.

Свобода граждан, отмечает Т. Гоббс, состоит не в том, чтобы на них не распространялись государственные законы, и не в том, чтобы обладающие верховной властью в государстве не могли издавать любые законы. Все действия и поступки граждан никогда не охватываются законами, да и не могут быть предусмотрены в силу своего разнообразия. Поэтому существует почти бесконечное множество того, что и не требуется законом, и не запрещается им, но что каждый волен делать или не делать по собственному усмотрению. Каждый должен пользоваться своей свободой, свобода должна пониматься как часть естественного права, предоставляемая гражданам гражданскими законами. Задача законов состоит не в том, чтобы удержать людей от всяких произвольных действий, а в том, чтобы люди не повредили бы самим себе своими собственными необузданными желаниями и неосторожностью, «подобно тому, как изгороди поставлены не для того, чтобы остановить путешественников, а для того, чтобы не дать им сбиться с дороги». В более раннем произведении Т. Гоббса «О гражданине» при выражении этой же мысли используется следующая метафора: «Подобно тому, как вода, запертая со всех сторон берегами, застаивается и портится, а, оказавшись на открытом пространстве, разливается и свободнее течет туда, где находит для этого больше путей, так и граждане, если бы они ничего не делали без приказания законов, впали бы в апатию, но, если бы они поступали вопреки законам во всем, государство бы разрушилось; и чем больше остается не предусмотренного законами, тем больше у них свободы. Обе крайности опасны: ведь законы придуманы не для прекращения человеческой деятельности, а для ее направления, подобно тому, как природа создала берега не для того, чтобы остановить течение реки, а чтобы направлять его. Мера этой свободы должна определяться благом граждан и государства». Следует отметить, что эта позиция представляется более конструктивной, нежели взгляды некоторых представителей европейского либерализма XIX в., соответствии с которыми государство не вправе принудительно направлять деятельность человека.

Закон, по мнению Т. Гоббса, плох, когда он не выполняет своей истинной задачи. Можно было бы думать, что закон хорош, когда он выгоден суверену, хотя бы он не был нужен народу, но это не так. «Ненужные законы суть не хорошие законы, а ловушки в целях сбора денег, излишние там, где права суверенной власти признаны, и недостаточные для защиты народа там, где эти права не признаны». Поэтому противоречит долгу правителей устанавливать большее число законов, чем это необходимо для блага государства и граждан. Надо иметь в виду и то, что обычно люди совершают свои поступки не на основании знания законов, а на основании естественного разума. Там, отмечает Т. Гоббс, где законов слишком много, что их нельзя все упомнить, тем более если они запрещают то, чего естественный разум не запрещает, люди неизбежно по незнанию законов и без всякого дурного намерения запутываются в них, как в сетях, «вопреки той не приносящей вреда свободе, которую правители обязаны сохранить гражданам в силу естественного закона». Проблема постоянно разрастающегося законодательства (в объеме, который Т. Гоббс, по всей видимости, и представить себе не мог), тревожит и современных авторов; по крайней мере, нередки по разным поводам высказываемые утверждения о том, что известное правило «незнание закона не освобождает от ответственности» давно уже превратилось в фикцию. Закон должен быть понятным, это, по Т. Гоббсу, зависит не столько от его содержания, сколько от объявления причин и мотивов издания закона — ведь когда известно намерение законодателя, легче понять закон. Т. Гоббс высказывается в пользу краткости законов. Многословие не необходимо, так как, по его выражению, все слова двусмысленны и умножение слов есть также умножение двусмысленности.

Сомнения, возникающие в содержании закона, должны устраняться в процессе судебного толкования. Толкование необходимо, так как писаные законы в случае их краткости легко могут быть ошибочно поняты из-за различного значения одного или двух слов; если же они пространны, они тем более темны из-за различного значения многих слов. Поскольку симпатии Т. Гоббса находятся на стороне монархии, он, указывая на ее преимущества, говорит и о том, что в монархических государствах значительно лучше обстоит дело и с созданием законодательства. Критикуя демократические государства, Т. Гоббс указывает, что там, где верховная власть по изданию законов принадлежит «собраниям, законы неустойчивы и меняются в зависимости оттого, что на собрание явится сегодня больше сторонников одной партии, а завтра — другой; так что законы там носятся туда и сюда, как на волнах».

Таким образом, можно видеть, что постановка ряда теоретических проблем правотворческой деятельности не просто созвучна современности, но и достаточно развернуто, в связи с общефилософскими и общетеоретическими позициями мыслителя. Заслуги Т. Гоббса в разработке вопросов теории правотворчества должны быть известны (просмотр научной литературы по правотворчеству показывает, что это далеко не так). Качество современной правотворческой деятельности (и, прежде всего законотворческой) в целом позволяет осуществлять государственно-правовое управление обществом; тем не менее качество отдельных нормативно-правовых актов оставляет желать лучшего[15]. Подвергая анализу опыт классических мыслителей, можно видеть, что они в первую очередь старались разрешить наиболее принципиальные вопросы, раскрыть сущность правотворческой деятельности в системе общей концепции государственно-правового регулирования общественных отношений, в том числе и с точки зрения определения пределов и способов правового регулирования. Ясное понимание концептуальных вопросов правотворческой деятельности, как представляется, будет способствовать повышению эффективности законодательства.