Как это ни парадоксально, проблема беспризорности и социального сиротства на фоне постоянно снижающегося в целом по стране уровня рождаемости приобрела в Российской Федерации угрожающие масштабы и была обозначена среди первоочередных задач общефедерального уровня. Снижение уровня жизни населения, локальные конфликты и связанные с ними интенсивные миграционные процессы, деградация системы учреждений социальной защиты, начального и среднего образования, хроническое недофинансирование социальной сферы на протяжении целого ряда лет не могли пройти бесследно для российского общества. Однако реальные масштабы проблемы сиротства и беспризорности превзошли даже некоторые пессимистические оценки, в то время как реальные результаты предпринимаемых как на федеральном, так и на региональном уровне усилий можно охарактеризовать как более чем скромные.

Среди факторов, которые оказывают существенное негативное воздействие на сложившуюся ситуацию и подрывают усилия, предпринимаемые государством и обществом для разрешения указанной проблемы, необходимо указать следующие:

1. Тот факт, что вопросы «воспитания, образования, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты (включая социальное обеспечение)» отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пп. «е» и «ж» п.1 ст.72 Конституции РФ и пп. «д» и «е» п.1 ст.2 Федеративного Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»). Такой подход в принципе отвечает мировой практике распределения властных полномочий в федеративных государствах. Однако в российском контексте это означает, что федеральная власть, в силу ограниченности своих полномочий, не в состоянии выработать соответствующие политические и правовые меры, которые бы обеспечивали комплексное решение проблемы безнадзорности и сиротства[14]. С другой стороны, отсутствие эффективных механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами, а также на межрегиональном уровне, вкупе с низким уровнем правового обеспечения решений региональных органов власти привели к тому, что в сфере борьбы с безнадзорностью и сиротством отсутствует целостная скоординированная политика на региональном и федеральном уровне, а многие региональные инициативы оказываются нежизнеспособными и дают скорее негативный, чем позитивный эффект.

2. В соответствии со ст. 34 Гражданского кодекса РФ функции органов опеки и попечительства возложены на органы местного самоуправления. Такой подход является общепринятым, поскольку считается, что органы местного самоуправления находятся «ближе всего» к рядовым гражданам и способны наиболее оперативно и эффективно разрешать задачи такого уровня. Однако именно органы местного самоуправления в силу объективно присущей им консервативности подходов и инерционности мышления труднее всего поддаются реформированию. Подавляющее большинство органов местного самоуправления все еще несут на себе отпечаток советской системы, для которой были характерны следующие черты:

- «самоуправление» носило в значительной степени номинальный характер;

- властные функции были жестко централизованными, проявление инициативы не поощрялось;

- местные бюджеты формировались в значительной мере за счет дотаций, получаемых из центра.

В сложившейся ситуации органы местного самоуправления оказались неготовыми принимать на себя больший объем полномочий и ответственности, чем санкционирование лишения родителей их родительских прав с последующей передачей детей (и связанной с ними ответственности) в систему государственных воспитательных учреждений.

3. Еще одним фактором, крайне негативно влияющим на положение, складывающееся относительно борьбы с безнадзорностью и сиротством, является традиционная низкая культура взаимодействия между различными ведомствами практически на всех уровнях. Среди ведомств, так или иначе принимающих участие в реализации государственной политики в указанной сфере, следует отметить Министерство образования РФ (в чьем ведении находятся детские дома интернатного типа, на которые приходится львиная доля устроенных детей), Министерство труда и социального развития РФ (в чьем ведении находятся приюты и специализированные учреждения для детей с психическими и физическими отклонениями), Министерство здравоохранения РФ (в чьем ведении находятся дома ребенка). Взаимодействие между указанными ведомствами организовано крайне плохо, и проведение единой комплексной государственной политики представляется неразрешимой задачей. Вызывает также некоторые опасения усиливающаяся тенденция вмешательства в эту сферу таких специфических органов, как Министерство внутренних дел РФ и Министерство обороны РФ. Причем тревогу вызывает не столько принципиальная возможность создания специализированных учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой правовой базы и четкой концепции места и роли таких учреждений в системе этих ведомств, системы контроля за их деятельностью, процедур отбора воспитанников и определения их дальнейшей судьбы.

4. Наряду с имеющими место различными экспериментами, организационно- правовое обеспечение которых оставляет желать лучшего (что весьма приближает их к авантюрам), следует указать на преобладание консервативных подходов в системе государственных воспитательных учреждений. Разработанная в первые годы советской власти и прошедшая испытание в годы Великой Отечественной войны система государственных воспитательных учреждений была рассчитана на поддержание государством минимальных стандартов жизнеобеспечения для круглых сирот в условиях глобальных потрясений, когда вопросы сохранения семьи, помощи родителям, индивидуального подхода к потребностям каждого ребенка не ставились. К сожалению, поиску новых форм и методов работы в системе государственных воспитательных учреждений не уделяется должного внимания. Правилом является помещение детей в детские дома интернатного типа, руководители которых автоматически получают весь объем прав государственного опекуна и всю связанную с этим ответственность. Процент последующего устройства этих детей в семьи (приемные семьи, передачу под опеку, усыновление) крайне невысок. Выпускники таких детских домов испытывают значительные трудности при последующих попытках интегрироваться в общество.

5. Необходимо также указать на отсутствие практики взаимодействия государственных органов и учреждений с общественными организациями. Государственные органы в подавляющем большинстве случаев отказываются от использования частной или общественной энергии или инициативы, которые могли бы принести значительную пользу обществу. Так, большинство общественных организаций, занимающихся защитой прав и интересов детей, не встречают понимания и поддержки у органов опеки и попечительства, негосударственным детским домам приходится функционировать на полулегальных основаниях, под постоянной угрозой закрытия, нередки случаи откровенного чиновничьего произвола в отношении негосударственных организаций.

Для того, чтобы переломить ситуацию и добиться значительных позитивных результатов, потребуются сильная политическая воля, комплексный (ориентированный в первую очередь на интересы ребенка) подход и надлежащее правовое обеспечение предпринимаемых шагов. Исходя из опыта, полученного в процессе работы проекта ТАСИС «Партнерство в Российской Федерации», а также используя опыт и наработки наших коллег, мы берем на себя смелость сформулировать некоторые рекомендации относительно разработки государственной политики в указанной сфере и правовых актов для ее реализации.

1). Длительный кризис, который переживают российская экономика и общество, не могли не сказаться на положении российской семьи. Падение уровня жизни, девальвация моральных ценностей, повышение уровня агрессивности в обществе увеличивают частоту и остроту внутренних кризисов в семьях, преодолеть которые самостоятельно они зачастую оказываются не в силах. Все это поставило на повестку дня вопрос о создании системы ранней помощи семье, когда ее еще можно спасти.

Однако, с одной стороны, в существующей системе социальных служб отсутствует служба, которая могла бы взять на себя осуществление подобных функций, с другой стороны, одним из главных правовых принципов семейного (и не только семейного) законодательства является принцип охраны права на частную жизнь и недопустимости вмешательства в дела семьи до тех пор, пока не возникла реальная угроза жизни и здоровью ее членов.

Создание и эффективность деятельности соответствующей службы будет напрямую зависеть от разработки надлежащих правовых оснований для ее деятельности: установление объективных критериев для осуществления вмешательства на ранних этапах. Нельзя не согласиться с разработчиками «Новой модели организации работы органов местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми», что именно уровень органов местного самоуправления или учреждения, подотчетного органам местного самоуправления, является наиболее походящей моделью для функционирования такой службы[15].

2). К сожалению, одной из необходимых предпосылок достижения действенных результатов в борьбе с безнадзорностью и сиротством является качественное изменение места и роли органов местного самоуправления в системе органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав и интересов детей. Это, в свою очередь, потребует наделения органов опеки и попечительства (в рамках органов местного самоуправления) новыми полномочиями и функциями, которые бы соответствовали ведущей (главенствующей) позиции, которую органы опеки и попечительства должны занять в системе органов, так или иначе вовлеченных в борьбу с сиротством. Именно на уровне органов опеки и попечительства должен быть организован эффективный контроль за соблюдением прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, надзор за деятельностью учреждений, в которые были устроены такие дети, мониторинг условий их содержания (независимо от форм устройства), разработан специальный инструментарий, предусматривающий быстрое и эффективное пресечение нарушений прав воспитанников. Все вышеперечисленное потребует:

- разработки и принятия ряда согласованных между собой нормативных актов, устанавливающих правовые основы деятельности органов местного самоуправления как на федеральном (федеральные законы), так и на региональном уровне (законы субъектов федерации);

- создание необходимой материально-финансовой базы, которая бы обеспечивала адекватное финансовое обеспечение эффективного выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. Что потребует, с одной стороны, пересмотра долей налоговых поступлений, направляемых в федеральный, региональные и местные бюджеты, оптимизацию управления местными налогами и (без чего не обойтись) упорядочение бюджетных отношений с целью целевого использования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование соответствующих органов местного самоуправления;

- интенсивных политических усилий с целью переломить инертность и консерватизм органов местного самоуправления, их нежелание брать на себя дополнительные функции и, соответственно, возлагать на себя дополнительную ответственность.

Реализация указанных задач потребует значительных финансовых затрат и организационных усилий, в первую очередь, от федеральных органов власти, и, возможно, целесообразно было бы проводить ее в рамках реформы органов местного самоуправления. Также, необходимой будет оказание помощи в правовом обеспечении указанных процессов путем разработки типовых (рамочных) законов и подзаконных актов, которые могли бы быть использованы для принятия на их базе региональных или местных актов.

3) То, что формы устройства, детей оставшихся без попечения родителей, в значительной степени не соответствуют предъявляемым к ним сегодня требованиям - очевидно. Однако поиск новых форм и методов устройства, а также новых педагогических моделей, в значительной мере сдерживается благодаря жесткости правовых конструкций, установленных Семейным кодексом РФ. Действительно, Семейным кодексом РФ, разработанным и принятым относительно недавно, наряду с традиционными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, передача под опеку и устройство в воспитательное учреждение), предусматривается такая форма устройства, как передача в приемную семью. Однако указанные правовые конструкции не рассчитаны на такие формы устройства, как передача под патронатное воспитание, установление социального патроната и устройство в негосударственный детский дом.

Излишним является также указание на то, что законодательство, регулирующее оказание помощи (выплату пособий), также было разработано в расчете на традиционные формы устройства и не может быть применено (или может не применяться) к новым формам устройства. Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс РФ, которые бы обеспечивали большую гибкость применительно к формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, четко закрепляли бы ведущую роль органов опеки и попечительства в вопросе контроля за соблюдением прав и законных интересов таких детей, а также в соответствующие федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие оказание финансовой и иной помощи лицам, осуществляющим содержание и воспитание таких детей.

4) Следует также отметить назревшую необходимость проведения институциональной реформы государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и регулирование деятельности различных учреждений, осуществляющих воспитание и содержание таких детей. Как мы уже отмечали, первостепенную роль в деле защиты прав детей, оставшихся без родительского попечения, должны играть органы опеки и попечительства (органы местного самоуправления), они должны принимать те или иные решения относительно обращения в суд, назначения опекуна, устройства ребенка в воспитательное учреждение или передачу в приемную семью или под патронатное воспитание. Однако все вышесказанное ни в коей мере не означает, что все иные государственные органы могут устраниться от решения указанных задач. Принципиальное распределение сфер регулирования между Министерством образования, Министерством здравоохранения и Министерством труда и социального развития сложилось в значительной степени исторически и не вызывает особых возражений. Однако в системе государственных учреждений все еще присутствуют элементы своеобразного местничества, когда министерства предпочитают не координировать свою политику, а единолично управлять и контролировать подведомственные им учреждения.

Таким образом, мы считаем, что имеется настоятельная необходимость системной перестройки указанных ведомств для повышения эффективности их контрольных функций с тем, чтобы они соответствовали тому высокому уровню, который общество предъявляет к ним сегодня. Неадекватность контрольных функций российских ведомств, разработанных в рамках командно-административной системы и для ее нужд, сегодня очевидна, многочисленные скандалы, связанные со злоупотреблениями (и даже преступлениями) в отношении воспитанников, наглядно это продемонстрировали.

Необходимо разработать и согласовать межведомственную систему контроля, когда-то или иное учреждение в процессе своей деятельности находится под согласованным контролем нескольких ведомств, независимо от своей ведомственной принадлежности. Причем необходимо, чтобы контроль за функционированием таких учреждений не был чересчур обременяющим и в то же время обеспечивал эффективное предотвращение злоупотреблений (особенно, что касается целевого использования бюджетных средств).

5) Несмотря на значительные успехи в сфере реформирования экономики, российскому обществу предстоит пройти еще долгий путь для построения гражданского общества. Одной из «лакмусовых бумажек», которая четко выявляет отношение российской бюрократии к идее построения гражданского общества, является нежелание в той или иной форме привлекать к сотрудничеству общественные организации и иные негосударственные образования. Такое нежелание конечно можно объяснить естественным недоверием, которое сформировалось у чиновников в первые годы приватизации, когда псевдо-общественные организации использовались для весьма сомнительных операций, связанных с передачей им государственной собственности, предоставления налоговых и иных льгот. Также, по мнению чиновников, негосударственную организацию очень сложно привлечь к ответственности за нарушение ею взятых на себя обязательств. От себя добавим, что среди прочих мотивов, которыми руководствуется государственный аппарат, крайне неохотно идущий на сотрудничество с негосударственными структурами в деле охраны общественных интересов, является нежелание чиновников (особенно некомпетентных) ни в малейшей мере ставить свою деятельность под контроль общества и неспособность организовать равноправное сотрудничество с негосударственным сектором (в отношениях, к которым неприменимы директивные методы управления).

Особенно четко указанная тенденция прослеживается применительно к попыткам интеграции негосударственных воспитательных учреждений в общую систему учреждений, осуществляющих содержание и воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Так, несмотря на то, что Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в РФ» прямо предусмотрено создание «социальных служб иных (кроме государственной и муниципальной) форм собственности», Министерство труда и социального развития РФ воздерживается от разработки и принятия подзаконных актов, которыми бы устанавливался порядок получения лицензий на осуществление соответствующей деятельности (учреждения государственного сектора освобождены от обязательного лицензирования).

Министерство образования, которому в силу исторически сложившихся условий принадлежала ведущая роль в регулировании деятельности детских домов (которые, как правило, одновременно выступали и как образовательные учреждения), приняло «Положение о порядке лицензирования образовательных учреждений», которым предусматривается возможность предоставления лицензии для осуществления «образовательной деятельности» негосударственным учреждениям. Однако все нормативные акты этого ведомства разрабатываются в расчете на учреждение, в первую очередь предоставляющее услуги по образованию, и не учитывают специфику немногочисленных негосударственных детских домов, для которых реализация образовательных программ зачастую является непозволительной роскошью. Что делает положение негосударственных учреждений очень непрочным, они в любой момент могут быть лишены лицензии на осуществление соответствующей деятельности.

Следует также указать на то, что непрочность правового положения негосударственных воспитательных учреждений приводит к тому, что очень часто они становятся жертвами чиновничьего произвола, который в основном выражается в той или иной форме нарушения имущественных прав таких учреждений (например, заключение государственным органом договора об аренде объекта недвижимости с условием проведения ремонта этого объекта за счет арендатора с последующим расторжением договора аренды по завершении ремонта).

6) Отдельного упоминания заслуживает существующий в законодательстве (Семейном кодексе) пробел относительно правовых оснований передачи органами опеки и попечительства детей в негосударственное воспитательное учреждение. Сформировавшаяся за предыдущий период система предполагала устройство органом опеки и попечительства ребенка, оставшегося без попечения родителей, в государственное воспитательное учреждение, руководителю которого передавались также все права и обязанности, связанные с защитой его прав (соответственно, и ответственность). Как мы уже указывали, сложившаяся ситуация требует:

а) предоставления органам опеки и попечительства дополнительных полномочий, связанных с защитой прав и интересов ребенка, осуществления контроля за его содержанием и воспитанием и т.п.;

б) осуществления контроля за соблюдением прав и законных интересов ребенка на мониторинговой (постоянной) основе;

в) законодательного урегулирования проблем, связанных с созданием правовой основы «делегирования» отдельных прав и полномочий, связанных с защитой прав и интересов ребенка, воспитательному учреждению (как государственному, так и негосударственному) либо физическому лицу, осуществляющему функции патронатного воспитателя (приемного родителя или иного лица, в зависимости от формы устройства).

7) К сожалению, успешно справившись с задачей искоренения всех и всяческих необоснованных налоговых льгот, законодатель в ряде случаев отказался от налогового стимулирования тех или иных видов общественно-полезной деятельности, а в иных случаях из-за недостатков юридической техники крайне неудачно сформулировал свою позицию в указанном плане. Также поиск новых форм и моделей устройства детей и связанные с ним вопросы финансового обеспечения воспитанников, выплаты пособий и оплаты труда воспитателей ставят на повестку дня новые вопросы концептуального плана относительно налогообложения указанных выплат, определения их адресатов, обеспечения необходимых стимулов. К сожалению, налоговое законодательство РФ пока не в состоянии соответствовать достаточно высоким требованиям, которые предъявляются к нему в процессе поиска оптимальных моделей содержания и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей[16].