Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Теория муниципального управления

С.В. Королев

Москва 1999

Содержание

Раздел 1. Теория муниципального управления

Предисловие

1.1 Основные понятия муниципального права

1.2 Система муниципального права

1.3 Специфика муниципального права России

1.4 "Суверенитеты" местных сообществ

1.5 Территориальная организация местной власти

1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)

Сильный совет - слабый мэр

Сильный мэр - слабый совет

Комиссионная система местного управления

Совет - управляющий

1.7 Системы местного управления ( Германия и Франция)

Магистратская система местного управления

Квази-бицефальная система управления

Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)

Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)

1.8 Функции и полномочия органов МСУ

Представительный орган муниципального образования

Муниципальный совет

Председатель совета

Комитеты и комиссии совета

Местная администрация

1.9 Предметы ведения местного самоуправления

1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ

1.11 Понятие и институт муниципальной собственности

1.12 Правовые формы муниципального управления

1.13 Стадии процесса управления

1.14 Правовые аспекты типологии управления

Организационные принципы управления

Типы управленцев

1.15 Принципы и модели рациональной бюрократии

Принципы рациональной бюрократии

Модель многолинейной организации

Проектные группы в рамках многолинейной организации

Модель матричной организации

1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления

1.17 Местные финансы, правовые аспекты

1.18 Проблемы реформы местного самоуправления

Раздел 2. Топика муниципального управления

2.1 Топические модели территориальных коллективов

2.1.1 Коллектив метрополисного типа

2.1.2 Коллектив суб-метрополисного типа

2.1.3 Портовый город

2.1.4 Транспортный узел

2.1.5 Университетский город

2.1.6 Город-курорт

2.1.7 Коллектив с "избыточными" группами населения

2.1.8 Редкозаселенная территория

2.1.9 Сообщество с аномальной демографической структурой

2.1.10 Коллектив с асимметричной структурой хозяйства

2.1.11 Коллектив с малопрозрачной структурой хозяйства

2.1.12 Коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства

2.1.13 Сообщество "люмпеноидного" типа

2.2 Агенты местной власти

2.2.1 Местная власть регзе

2.2.2 Местная власть в социальном контексте

2.3 Местный гуманитарный капитал

2.3.1 Формы и контингенты гуманитарного капитала

2.3.2 Методы управления гуманитарным капиталом

Административные методы

Социально-экономические методы

2.4 Топические методы управления гуманитарным капиталом

2.4.1 Элементы топической комбинаторики

2.4.2 Диагностика посредством отрицательных моделей

2.4.3 Диагностика посредством положительных моделей

2.4.4 Типы комбинаций

Вместо заключения

Библиография

Предисловие

 

Муниципальное право России является "младенческой отраслью" отечественной правовой системы. Данное состояние отрасли характеризуется, прежде всего, неразвитостью нормативной базы и что более важно зыбкостью концептуального аппарата. Отсюда, такая сложная проблема, как структуризация теоретического исследования в области муниципального управления. Задача еще более усложняется, если такое исследование одновременно претендует на статус учебного курса по теории муниципального права. Речь, прежде всего, идет о проблеме соотношения трех возможных концептуальных подходов: исторического, систематического и нормативистского. Каждый из этих подходов открыт для критики,

1. Так, преобладание исторического блока в лекционном материале легко может превратиться в самоцель без всякой связи с юридической наукой. Объективной причиной такой деюридизации учебного материала является то, что из исторического факта (например, земского этапа в местном управлении России) нельзя вывести прямую связь с ныне действующей нормой права.

2. Систематический подход дискуссионен именно ввиду своей универсальности. Поэтому систематический курс муниципального права, будучи, на наш взгляд, предпочтительным, не всегда выполним практически. При систематическом построении курса необходимы постоянные ссылки на другие отрасли и даже за пределы юриспруденции и (например, в область философии или социологии права и т.п.). Таким образом, систематический метод преподавания требует высокой эрудиции и профессионализма не только от преподавателями требует еще определенной подготовки и энтузиазма от студентов. Иначе говоря, систематический курс ни по объему, ни по интенсивности не "вмещается" в лекционную сетку вводного курса для "всяких" студентов.

3. Трудности систематического подхода в значительной степени оправдывают стремление авторов пособий по муниципальному праву сосредоточиться на нормативистской интерпретации учебного материала. Именно такой метод обеспечивает наибольшую обозримость и прозрачность соответствующего нормативного блока. В то же время нормативистский подход идеален для быстрого усвоения специфики муниципального права России. На этом, однако, преимущества нормативистского метода заканчиваются и начинаются вопросы.

Первое принципиальное возражение против господства позитивистского метода в муниципальном праве имеет одновременно стратегический и дидактический характер. Прежде всего, речь идет о целесообразности того, чтобы логику учебной дисциплины подчинять структуре какого-либо федерального закона (например, ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в РФ", 1995 г.).

Второе принципиальное возражение связано с определением места отрасли в правовой системе России. Автор данного исследования является противником господствующей точки зрения, согласно которой муниципальное право является лишь подотраслью конституционного права. По мнению автора, муниципальное право не в меньшей степени открыто для административистов. Более того, как свидетельствует опыт развитых правовых государств, муниципальное право тем действеннее, чем зримее внутри него представлена административно-правовая часть.

Третье принципиальное возражение связано с определением функции муниципального права в федеративной правовой системе России. для российских регионов и чем дальше они отдалены от господствующих мегаполисов тем больше - муниципальное право является своеобразным" правом самопомощи местных сообществ". Оно представляет собой малопрозрачную для федерального – а часто и регионального - центра область действия jus necessitatis municipale (вынужденное право местных сообществ).

Этот малоосмысленный феномен (jus necessitatis municipale) указывает на существование постоянной зоны конфликта, во-первых, между муниципально–правовыми идеологиями федерального центра и субъектов федерации. Во-вторых, этот феномен указывает на зону конфликта структурного характера, а именно конфликта между муниципальными политикой и правом, с одной стороны, и прочими отраслями правопорядка -прежде всего финансового (бюджетного и налогового) права, с другой.

Исходя из этого, концепция нижеследующего исследования представляет собой попытку по возможности "урезать" исторический и нормативистский подходы в пользу систематического. Иначе говоря, речь пойдет не о том, каким могло бы быть муниципальное право России, если бы оно восприняло идеологию, например, российского земства. С другой стороны, данное исследование не претендует и на статус дидактического комментария к некоторым федеральным законам муниципально–правового характера. Речь, скорее, пойдет о попытке выявить некий стратегический потенциал развития отрасли независимо от конъюнктурного и однобоко идеологизированного нормотворчества.

Структурно данное исследование состоит из двух относительно самостоятельных частей и объединяет два различных метода: теоретико-правовой и топический. Если в первой разделе речь идёт о наиболее общих принципах и методах муниципального управления и при этом используется в основном сравнительно-правовой подход, то во втором разделе основным объектом исследования становится конкретный totto (гр. “место”, "местность"), точнее его обобщённые социально-экономические и политические характеристики. Таким образом, каждый tоttо представляет собой один из наиболее распространённых, по мнению автора, шипов муниципальных образований России.

 

 

Раздел 1. Теория муниципального управления

 

Основные понятия муниципального права

 

Теория муниципального управления по необходимости начинается с определения основных понятий. Рассмотрим, в первую очередь, понятие «самоуправление». Ни логическими, ни лингвистически данный термин не может считаться самостоятельным. Иными словами, термин "самоуправление" является производным от понятия «управление». Таким образом, местное самоуправление представляет собой лишь частный случай, или casus spesialis местного управления вообще. Местное же управление - если отвлечься от приставки "само-" - безусловно является государственным управлением.

Между тем, ст. 12 Конституции РФ 1993 года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного (само) управления и государственного управления: "В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (курсив мой-С.К.).

На наш взгляд, данная конституционная норма не только не проясняет природу муниципальной власти, но, напротив, затемняет предназначение местного самоуправления. Дело в том, что местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Как видим, самоуправление в политическом смысле неотделимое от государственного управления. Более того, самоуправление в политическом значении представляет собой не иное что, как делегирование государственных полномочий на самый базовый уровень властеотношений. Здесь ежедневно соприкасаются агенты государственной власти и "носители государственных решений", т.е. встречаются управленцы низшего звена и т.н. рядовые граждане.

Важный аспект самоуправления в политическом смысле заключается в том, что речь идёт о почётной функции всех полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная необходимость разграничивать понятия "местное самоуправление" с одной стороны, и "государственное управление", с другой. Ведь на более высоких уровнях властеотношений государственное управление является исключительно платной услугой и, соответственно, осуществляется корпусом профессиональных чиновников на возмездной основе.

Другое дело, что в современную эпоху принцип возмездности управленческих услуг все более и более заявляет о себе и в области муниципального управления. Как бы то ни было, самоуправление как почетная миссия каждого гражданина имеет своей целью противодействовать засилью профессиональной (муниципальной) бюрократии и в какой-то степени .снижает порог отчуждения между "государством-левиафаном" и его гражданами.

Иное дело самоуправление в юридическом смысле. Если для политического аспекта самоуправления характерными являются признаки (1) почетности и (2) добровольности, то для юридического аспекта самоуправления определяющими являются признаки (1) самостоятельности и (2)ответственности. Именно такое, т.е. исключительно юридическое понимание самоуправления зафиксировано в п.1 ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 12 августа 1995 года: "Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией, РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

Понятие "местное самоуправление", в какой-то степени, является рефлексивным т.е. указывает на другое понятие, а именно на термин "местное сообщество", или его синонимы (муниципальное образование, территориальный коллектив). Иначе говоря, речь идет об особых самоуправляющихся коллективах. Для обозначения последних в отечественном праве закрепился термин "муниципальное образование". В п.1 ст.1 упомянутого ФЗ даётся следующее определение муниципального образования:

..."муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Ф3, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;"

Таким образом, муниципальное образование определяется посредством трех формальных критериев( а. наличие муниципальной собственности, б. местного бюджета и в. выборных органов управления) и представляет собой некий собирательный (и даже аморфный) термин, объединяющий муниципальные образования, во-первых, разного уровня (например, 1 внутригородской район, 2 город и 3 район как областная единица) и, во-вторых, разного социокультурного содержания (например, вахтовый поселок, высокогорный аул и т.п.)

Рассмотрим понятие "органы местного самоуправления" (ОМСУ) Здесь прежде всего следует различать два типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2) монократические, или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся прежде всего, местное представительное собрание, его комитеты и комиссии, а также муниципалитет как корпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся, например, председатель представительного собрания, мэр, выборный главный бухгалтер и т.п. В свою очередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на субъекты публичного права т.е. самостоятельные юридические лица с собственным уставом (статутом), банковским счетом, печатью и т.п. (например, представительное собрание, а также муниципалитет) и несамостоятельные муниципальные учреждения и организации, являющиеся лишь подразделениями соответствующих юридических лиц.

Монократические ОМСУ также могут подразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, в упомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборности хотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель сам вносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий "должностное лицо местного самоуправления", с одной стороны, и "выборное должностное лицо местного самоуправления", с другой:

"должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и не относящееся к категории государственных служащих".

И далее: "выборное должностное лицо - лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения". Как видим, единственным критерием для разграничения двух типов должностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколько принцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от просто должностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать на основе контракта.

Рассмотрим понятие «муниципальная служба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативное определение: "муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в ОМСУ по исполнению их полномочий. "Сразу же следует отметить одну тривиальную истину, которую часто забывают управленцы локального уровня, а именно: термин "муниципальная служба" не только не тождествен понятию "местное самоуправление", но отчасти и противоположен ему. Мы уже уяснили, что местное самоуправление в политическом смысле представляет собой почетное право местных граждан участвовать в государственном управлении в той части, в которой затрагиваются их непосредственные интересы. Иными словами, местное самоуправление - это, прежде всего управленческая деятельность непрофессионалов.

Недостатки непрофессиональной управленческой деятельности широко известны, но в данном случае участие непрофессионалов, т.е. рядовых граждан, имеет и положительные стороны. В отличие от муниципального служащего обычный местный житель более непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном сообществе. Это и понятно, в рамках и муниципальной, и государственной службы вопросы должностного оклада, карьеры, корпоративной солидарности чиновников любого уровня, вопросы социального престижа могут отодвигать на второй план проблемы местного сообщества. Отсюда, гуманитарный субстрат муниципального самоуправления - это не столько корпус чиновников т.н. муниципальной службы, сколько совокупность всех местных граждан.

Важное отличие между рядовым гражданином и муниципальным служащим проявляется и в отношении достаточно интересной пары понятий: "вопросы местного значения", с одной стороны, и "предметы ведения МСУ", с другой. Если интерпретировать т.н. "вопросы местного значения" в их номинальном значении, то следует признать следующее: вопросы местного значения - это такие вопросы, которые не являются вопросами государственного уровня. Отсюда, как говорится, рукой подать до вывода о том, что вопросы местного значения носят второстепенный, малозначительный характер. Однако это совсем не так. Сам федеральный законодатель дает следующее нормативное определение (п.1ст.1): "вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, законами субъектов РФ". Как видим, уместнее было бы назвать данный круг проблем, например, так: "вопросы жизнеобеспечения местных сообществ". Ясно, что вопрос о том, является ли то или иное муниципальное образование жизнеспособным, ограниченно жизнеспособным или вовсе нежизнеспособным, в правовом государстве не может считаться лишь вопросом "местного (читай: негосударственного) значения".

Что касается понятия "предметы ведения местного самоуправления", то речь идет о смешанном институте, включающем в себя "вопросы местного значения + т.н. государственные полномочия". Рассматриваемый ФЗ не содержит явного нормативного определения предметов ведения местного самоуправления. Однако п.1 ст.6 гласит: "В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значениям также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ". Важно отметить, что государственные полномочия в смысле указанного ФЗ не представляют собой некую совокупность содержательных функций. Нормативное отличие вопросов местного значения от государственных полномочий сводится к одному единственному формальному критерию, а именно ж вопросу о "кассе", или носителе финансовых расходов. Если решение "вопросов местного значения" муниципальные образования должны обеспечить из собственного бюджета то с государственными полномочиями дело обстоит иначе. Так. п.4 ст.6 рассматриваемого ФЗ гласит: "Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств". Рассмотренные фундаментальные понятия муниципального права позволяют в заключение дать определение муниципального права вообще и РФ, в частности. Итак, муниципальное право - это совокупность норм, обычаев и общих принципов объективного права, регулирующих субъективные права и обязанности местных сообществ в области осуществления публичных функций на принципах самостоятельности, ответственности и финансовой самодостаточности".

Системы местного управления (Великобритания и США)

 

Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, является количество органов первичной компетенции. Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления (ОМСУ):

1) монистическая модель ОМСУ, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями или наделяются разовыми поручениями;

2) дуалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием);

3) триалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. "малым советом");

Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между "всевластьем коллегиального органа" (например, схода) и "всевластьем монократического органа" (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионна. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления, см. ниже). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация ОМСУ предполагает применение дуалистической модели управления. Рассмотрим ее основные варианты:

Сильный совет - слабый мэр

Данная форма ОМСУ является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. Более того, данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналог принципа верховенства парламента, но с той оговоркой, что местный выборный совет является не законодательным, а управленческим органом. В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах (1) коллегиальности и (2) координации. Противоположные же принципы (1а) единоначалия и (2а) субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя т.е. монократического органа "Слабость" мэра носит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава.

Таким образом, первичная компетенция распределена между двумя основными органами крайне асимметрично: основная власть сосредоточена в выборном совете, который "осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов" 23.С.80. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он "может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете" 23.с.80. Следует отметить, что "слабый мэр" по необходимости является и "слабым председателем", т.е. в основном является лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.

Среди немногих достоинств данной системы можно назвать (1) прозрачность и подконтрольность монократического органа ("слабого мэра") выборному совету; (2) двойную ответственность членов совета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, они несут административную ответственность, с другой стороны, они подлежат политической ответственности.

К недостаткам следует отнести (1) структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции; (2) примат политических интересов над управленческими вопросами и как следствие негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.

Сильный мэр - слабый совет

По мнению ряда исследователей, в частности А.И. Черкасова данная модель возникла как реакция на недостатки уже рассмотренной модели и, например, в США стала вытеснять систему "слабый мэр - совет" начиная со второй половины XIX в... «Сильный мэр должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития." 23с.84-85. Во-первых, в рамках рассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Таким образом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсию предыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа ("сильный мэр"). "Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию" 23.С.86

Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:

1) восстановление единой вертикали апланирования, бисполнения, контроля в рамках монократического органа общей компетенции (-"сильный мэр"). При этом мэр, как правило, обеспечивает реализацию института персональной ответственности на всех стадиях восстановленной вертикали власти;

(2) повышение роли а) кадрового и б) профессионального элемента в персональном составе всех подразделений ОМСУ;

Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:

1) совмещение в едином монократическом органе политических и административных функций. Как справедливо отмечает А.И. Черкасов, "система ... предполагает, что мэр должен быть одновременно (курсив мой - С.К.) и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором. Однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке"23.с.86

2) имманентный данной системе принцип "сдержек и противовесов", который уместен на уровне государственного управления, но как принцип коммунального управления является весьма дискуссионным. Учитывая, что легитимность и представительного совета, и монократического органа управления одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), то объективно между ними может возникнуть конкуренция. Другими словами, при нежелании искать пути компромиссных решений оба органа предпочитают тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего коллектива;

3) особые дискреционные полномочия мэра, которые возникают в связи с институтом персональной унии политического лидера и главного администратора. "Сильный мэр" как носитель этой унии по инерции, т.е. независимо от субъективных характеристик, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Дискреционные "полномочия" как особый капитал власти гарантирован любому "сильному мэру", независимо от его личных и деловых качеств. Другими словами, человек - в принципе непригодный как управленец в любой другой модели - в системе "сильный мэр - совет" может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность "сильного мэра" как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.

 

Совет - управляющий

Как отмечает А.И. Черкасов, "главной отличительной чертой системы "совет - управляющий" является деловой, прагматический подход к вопросам городского управления, акцент на его эффективность"23.с.91.Данная система особенно интересна с юридической точки зрения, поскольку фактически представляет собой "экспансию" частного права в область публично-правовых отношений. По справедливому замечанию американского исследователя Д. Бергмана, смысл данной системы заключается в том, чтобы "построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации"23.с.91

В самом деле, управляющий во многом выполняет функции, аналогичные полномочиям "сильного мэра", но в отличие от последнего он освобожден от квазиполитических (церемониальных) функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: в качестве primus iпtеr рeris мэр председательствует в небольшом по составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенных административных полномочий.

Специфика системы "совет - управляющий" заключается в том, что ее можно интерпретировать как в терминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнем случае, система приобретает следующий вид: представительное собрание - управляющий - мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумя первыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которых увеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.

К достоинствам этой системы следует отнести (1) высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств; (2) стремление освободить сферу обыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е. сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики. (З) принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой;

К недостаткам этой системы следует отнести (1) технократическую природу принципа системы "совет - управляющий" (ввиду этого данный принцип малопригоден для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами); (2) практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников – технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляет позиции управляющего, как в отношении совета, так и в отношении "церемониального мэра").

Председатель совета

Председатель совета, если он не совмещает эти функции с должностью главы местной администрации, является по преимуществу координатором заседаний. Председатель совета выполняет две основные функции, а именно: 1созыв очередных заседаний и 2 в случаях, оговоренных в статуте назначение нерегулярных, или экстренных заседаний. Помимо этой закрепленной в статуте ("официальной") компетенции председатель муниципального совета обладает некоторыми дискреционными полномочиями, в рамках которых он фактически действует по своему усмотрению.

Прежде всего, он широко пользуется своей дискреционной властью при назначении времени, места заседания, а также при определении повестки дня. В последнем случае речь, разумеется, идет не о самовластном назначении пунктов повестки, а о полномочии председателя, во-первых, редактировать эти пункты и, во-вторых, менять их очередность вплоть до "вынужденного" переноса некоторых из них на другое заседание и т.п.

Председатель обладает значительными административными полномочиями по порядку ведения заседания. Сюда относятся:

1) право в определённых ситуациях пресекать публичное выступление любого члена совета. В пограничной ситуации данное право "уплотняется" до лишения депутата права голоса на весь период дебатов, если статутом совета не установлено иное правило;

2) право удалять из зала заседания любых "нарушителей спокойствия";

3) право предлагать перерыв в проведении заседания, включая определение продолжительности перерыва.

Комитеты и комиссии совета

В зависимости от целей создания принято различать два типа комитетов совещательные и постановляющие. Формальное отличие между двумя типами комитетов заключается в том, что по персональному составу нет разницы между совещательными комитетами и муниципальным советом, поскольку все депутаты обязаны работать в том или ином совещательном комитете. Напротив, постановляющие комитеты, как правило, формируются из экспертов и специалистов, работающих на постоянной основе.

Совещательные комитеты могут быть органами как общей, так и специальной компетенций. В их задачи входит непосредственная подготовка работы предстоящего заседания. Прежде всего, речь идет об информационном обеспечении пунктов повестки дня, т.е. сопровождение этих пунктов комментариями, дополнениями, статистическими данными и т.п. К началу заседания задачи совещательного комитета в рамках предстоящей повестки дня, как правило, уже исчерпаны.

Иное дело постановляющие комитеты. Во-первых, постановляющие комитеты могут самостоятельно осуществлять функцию информационного, а также экспертно-аналитического обеспечения, но могут в этой части сотрудничать и с соответствующими совещательными комитетами. Однако главная задача постановляющих комитетов заключается в том, что они на постоянной основе осуществляют руководство конкретной сферой хозяйства (например, комитет дорожного строительства) или контролируют определенное направление социально-экономической деятельности (например, комитет инвестиций).

В первом случае, можно говорить о постановляющем комитете предметной специализации, во втором - о постановляющем комитете функциональной специализации. Со стороны муниципального совета постановляющие комитеты наделяются властно-распорядительными полномочиями, но только в рамках соответствующей специализации. Муниципальный совет сохраняет свои контрольные функции в отношении постановляющих комитетов вплоть до отзыва делегированных им полномочий, если это предусмотрено уставом муниципального образования или статутом совета.

И совещательные и постановляющие комитеты решают двойную задачу. Что касается совещательных комитетов, то они, во-первых, обеспечивают информационную, экспертно-аналитическую и статистическую подготовку деятельности совета и, во-вторых, высвобождают время, необходимое членам совета для решения вопросов стратегического значения. Постановляющие комитеты к тому же (в рамках соответствующих специализаций) разгружают совет от необходимости решать оперативные и особенно рутинные вопросы.

Однако комитеты и комиссии не только решают, но и порождают проблемы. Каждое муниципальное образование должно решить вопрос о т.н. оптимальном сочетании совещательных и постановляющих комитетов. Прежде всего, чрезмерное количество любых комитетов может стать серьезным грузом для местного бюджета. Особенно обилие постановляющих комитетов фактически может привести к тому, что муниципальный совет превратится в полностью опосредованный орган, который делегировал все свои полномочия малопрозрачным олигократическим структурам. Как бы то ни было, не существует общего правила об оптимальном количестве совещательных и постановляющих муниципальных комитетов. Более того, нет общего правила и о том, какой должна быть номенклатура задач совещательных комитетов и какой должна быть номенклатура задач постановляющих комитетов.

Далее, возникает проблема оптимального соотношения постановляющих комитетов предметной специализации и постановляющих комитетов функциональной специализации. Первый вид постановляющих комитетов обеспечивает более адресное управление, а второй – позволяет решать вопросы стратегического планирования. Тем не менее, принято считать, что существуют такие постановляющие комитеты без которых немыслима деятельность ни одного муниципалитета (например, комитет финансового контроля и т.п.)

Местная администрация

Стадии процесса управления

 

Планирование управленческой деятельности означает, прежде всего, подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей. Таким образом, понятия "планирование", «решение" и "цель" являются рефлексивными. Другими словами, каждое их этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных. Как видим, в приведенном определении обращают на себя внимание, по меньший мере, три момента планирования:(1) прогностический момент, т.е. мысленное предвосхищение будущей ситуации;(2) аксиологический момент, т.е. качественная оценка нынешнего состояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не только то, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсе устранить; (З) процессуальный момент, т.е. определение как номенклатуры способов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществления намеченной цели.

Итак, планирование представляет собой не столько статическое, сколько динамическое явление. Другими словами, планирование - это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определенной последовательности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаются необходимые решения. Как видим, в отличие от статического понимания планирования как разового акта, за которым следует единственно возможное решение, планирование как динамический процесс неизбежно включает в себя целую цепь т.н. промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающим для данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. На всяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение в пользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иных возможных вариантов действий. Итак, умение планировать неизбежно предполагает умение принимать решения уже в процессе планирования.

Отсюда понятна неразрывная связь между понятиями "планирование одной стороны, и "решение", с другой. Решением принято называть сознательный выбор между различными, часто "конкурирующими" вариантами действий. Иначе говоря, планирующий орган (как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумя потенциальными и взаимоисключающими альтернативами. Речь при этом идет о рациональной не "интуитивной" способности. Предпочтение определенной альтернативы можно считать рациональным, когда оно основано на предварительном рассмотрении всех доступных альтернатив в плане скорейшего или наилучшего осуществления поставленной цели.

Классификация планирующей деятельности возможна на различных основаниях. В специальной литературе для классификации планирующей деятельности используются самые разные критерии. Так, по предметному или функциональному признаку различают, например, региональное планирование, транспортное планирование, планирование в области коммуникаций, планирование в области начального и среднего образования, планирование в области высшего образования, планирование в области здравоохранения, планирование социальной сферы и т.п.

С другой стороны, поскольку планирование по определению предполагает достижение некоторой цели в будущем, то возможна и классификация планирующей деятельности и в зависимости от временного периода, на который оно направлено. Здесь принято различать три вида планирования:

1) краткосрочное, или оперативное (до одного года);

2) среднесрочное, или тактическое планирование (от одного года до пяти лет);

3) долгосрочное, или стратегическое планирование (от пяти до пятнадцати лет и более).

Следует подчеркнуть тенденцию планирующей деятельности к беспрерывности. Особенно рельефно данная тенденция проявляется при тактическом и - тем более - стратегическом планировании. Более того, даже оперативное планирование неизбежно включает в себя (1 планирование в узком смысле; (2) принятие решения; (3) исполнение данного решения, а также (4) контроль и оценка достигнутого результата. Итак, в сфере управления, "планирование" следует понимать, прежде всего, как динамический процесс. Такой процесс начинается задолго до планирования в узком, статическом смысле, в рамках которого планирование представляет собой однократный акт рационального оформления цели.

Планирование в динамическом понимании в тенденции беспредельно. Особенно в области стратегического планирования рассматриваемый динамический процесс имеет тендецию к беспрерывности, поскольку всякая стратегическая цель, конкретизируясь, неизбежно отдаляется и как бы опосредует себя все новыми и новыми промежуточными целями.

В специальной литературе динамический процесс планирования подразделяют на следующие основные фазы: (1) инициальная, или вводная фаза (= достаточно четкое осознание "необходимости перемен"при весьма смутном понимании путей и способов их осуществления); (2) концептуальная фаза(= рациональное формулирование проблемы); (3) фаза реализации; (4) результативная фаза (= пользование достигнутым результатом);

В этой последовательности обращает на себя внимание односторонняя неопределенность инициальной фазы. Другими словами, известно, когда эта фаза заканчивается (т.е. на стадии первых попыток рационального оформления цели), но неизвестно, когда инициальная фаза начинается.

Вторая, а именно концептуальная (собственно рациональная) фаза планирования тоже не имеет четких границ, поскольку некоторые элементы рациональной деятельности неизбежно возникают еще в процессе инициальной фазы. С другой стороны, концептуальная фаза как неизбежное уточнение плана часто продолжается и в процессе реализации по ходу т.н.окончательного оформления решения.

Третья фаза планирования, а именно фаза реализации, как уже было показано, не имеет четкой нижней границы, поскольку далеко не всегда концептуальную деятельность возможно отделить от волевых, распорядительных актов. В то же самое время распорядительный акт как таковой уже может иметь некоторый положительный эффект, т.е. его можно рассматривать и как акт четвертой (= результативной) фазы.

Наконец, завершающая стадия планирования (= фаза использования) интересна, прежде всего, той далеко нетривиальной мыслью, что планирование само по себе (еще до непосредственного исполнения поставленных целей) должно приносить пользу. Более того, речь идет не столько о пользе однократного характера, сколько о пользе долговременной.

Другая динамическая модель планирования включает в себя следующие стадии:

1) стадия формирования плана (= стадия преформации)

2) стадия утверждения плана (= стадия формации)

3) стадия осуществления плана (= стадия реализации)

4) стадия оценки результатов планирования

Данная модель в отличие от предыдущей позволяет более четко отграничить понятия "планирование в узком смысле" и "планирование в широком смысле".Так, в зависимости от поставленной задачи и имеющихся полномочий процесс планирования может быть завершен уже на стадии утверждения плана. В этом случае принято говорить о планировании в собственном, или узком значении. Следующее преимущество данной динамической модели планирования заключается в том, что она открыта для более детальной дифференциации всего процесса. Так, данный процесс можно подразделить, по крайней мере, на девять фаз:

формирование цели;

2) анализ поставленной проблемы;

3) поиск возможных альтернатив решения проблемы;

4) прогноз возможных результатов для каждой альтернативы;

5) оценка шансов и целесообразности каждой из альтернатив;

6) принятие решения в пользу конкретной альтернативы действий;

7) реализация принятого решения,

8) оперативный и последующий контроль за ходом реализации цели;

9) анализ допущенных отклонений в ходе ее реализации; Данный дифференцированный вариант динамической модели, на наш взгляд, хорощо сочетается со спецификой местного самоуправления, поскольку предполагает максимальную вовлеченность в процесс планирования самых разных субъектов, включая и рядовых граждан, и всех наличных сил и средств МСУ в ходе реализации поставленных целей.

Типы управленцев

В работе всякого административного учреждения вообще и каждого органа управления, в частности, принято различать три основных подхода. В зависимости от характера компетенции органы управления могут подразделяться на а) генеральные, б) специальные и в) функциональные. Соответственно, среди управленцев принято различать "генералистов", "специалистов" и "функционалистов".

Следует подчеркнуть, что указанные типы управленцев не могут возникать произвольно т.е. в любое время, в любом учреждении и на любом уровне управления. Более того, исторически сложившаяся структура конкретного учреждения может благоприятствовать лишь одному из указанных типов и отторгать другой. В пограничной ситуации, например, в условиях тоталитарного государства один из указанных типов, а именно "генералист" заранее, т.е. на уровне государственной идеологии определяется как "системообразующий". По контрасту, в т.н. демократических государствах с развитой рыночной экономикой, особенно, начиная с эпохи между двумя мировыми войнами, "специалист" значительно потеснил "генералиста" во всех сферах хозяйства и управления. А в настоящее время в этих же странах уже наступает эпоха "функционалистов".

В принципе в системе местного управления все три вида административной деятельности равнозначны. Так, п.1ст.31 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"гласит:

"Органы МСУ определяют цели. условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчёты об их деятельности".Данная норма в самом общем виде определяет административные компетенции органов МСУ, но оставляет открытым вопрос о соотношении принципов субординации и координации. По умолчанию следует исходить из приоритета властно-распорядительного т.е. субординационного начала. Другое дело, что в современном муниципальном праве всё большее значение приобретает принцип координации. Именно он обеспечивает возможность рациональной экономии материальных, финансовых и кадровых ресурсов, а также обеспечивает удовлетворительную обратную связь.

"Генералист"

Как идеальный тип "генералист" сформировался в Британской Индии. Как ни парадоксально, на территорию Соединенного Королевства данный тип управленца проник лишь после того, как он вызрел в рамках колониальной администрации. Согласно канонам британского административного права "генералистом" может стать лишь претендент, имеющий классическое гуманитарное образование. Предполагалось, что знание древних языков, особенно латинского, а также юриспруденции и античной истории позволяет осуществлять т.н. стратегическое управление. Следовательно, выпускники элитарных вузов, получившие степень бакалавра или магистра в области филологических, юридических или исторических наук, обладали практически неограниченной перспективой продвижения по административной лестнице.

"Специалисты" допускались в колониальную систему управления лишь как вспомогательный кадровый состав. В колониальную эпоху они редко получали действительно важные и перспективные назначения. Другими словами, "специалисты" выполняли либо специальные поручения (например. руководили дренажными работами), либо состояли в штате постоянных экспертов при соответствующем "генералисте". В последнем случае они могли готовить решения оперативного или тактического характера, но решение как таковое всегда принимал "генералист". Следует отметить. что "генералист" неизбежно представлял собой особый тип специалиста, но только не в области философии или логики, а в области т.н. практических наук. Предполагалось, что, прежде всего знание истории может позволить "генералисту" принимать приемлемые решения в любых ситуациях, поскольку история представляет собой коллективный опыт человечества с уже известными результатами тех или иных решений.

"Специалист"

Значение "специалиста" стало резко возрастать в период между двумя мировыми войнами. В современную эпоху фактически утвердился принцип, согласно которому во главе того иного предприятия или учреждения должны стоять люди, профессиональная подготовка и опыт которых совпадают с характером производства или направлением деятельности данного предприятия или учреждения. Считается, что всякий грамотный и талантливый "специалист" в рамках своей профессиональной деятельности может развить достаточный кругозор и административные навыки, чтобы возглавить соответствующее учреждение, т.е. взять на себя функции "генералиста". Последний при таком подходе может выполнять полезные функции в качестве эксперта, советника и т.п. при соответствующем "специалисте".Далее предполагается, что "специалист" способен быстрее и качественнее управлять соответствующими подразделениями, поскольку по определению лучше "генералиста" понимает специфику решаемых проблем.

"Функционалист"

Как уже отмечалось, значение данного типа управленцев стало возрастать уже после второй мировой войны, прежде всего в связи с переходом к т.н. обществу массового потребления. В условиях такого общества всё большее значение стала приобретать динамика, а не статика, т.е. сама деятельность, а не её продукт или результат как таковой, отсюда, стали возникать особые профессии, которые как бы совмещают некоторые аспекты как "генералиста", так и "специалиста", (например, менеджер по планированию или менеджер по сбыту или аудитор). Предполагается при этом, что именно такие функциональные специалисты наиболее пригодны для того, чтобы, планировать, сбывать и контролировать всё что угодно. Другими словами, их деятельность не ограничена рамками какой-либо одной отрасли или единственного направления экономической деятельности.

В работе конкретного муниципального учреждения, так или иначе, необходимо взаимодействие всех трёх типов управленцев. Проблема заключается лишь в том, какой из них должен иметь приоритет как претендент на высшую должность предприятия, учреждения или организации. Следует учитывать также и объективные обстоятельства, например, структуру наличных кадров и систему их подбора. Как бы то ни был о, можно сделать следующие выводы:1 управленческая структура должным образом укомплектованная специалистами на средних звеньях управления может удовлетворительно функционировать при любом - даже весьма посредственном - руководителе. 2 харизматический руководитель - не важно какого типа - является, как правило, малопредсказуемым и поэтому малопрофессиональным управленецем, который к тому же редко оставляет после себя слаженный аппарат сотрудников. 3 только "генералист" в состоянии наметить действительно стратегическую перспективу развития того или иного предприятия и учреждения.

 

Подбор сотрудников

Подбор сотрудников, как правило, осуществляется следующими способами посредством использования социального института профессиональных династий, когда дети "наследуют профессию" своих родителей; посредством направленного поиска кандидатов, используя личные связи уже работающих авторитетных сотрудников и посредством публичного объявления вакансий (или объявления конкурса на замещение вакантных должностей).

1. Положительные моменты первого способа подбора сотрудников заключаются в том, что кандидаты уже приобрели некоторые профессиональные навыки еще в процессе социализации, поскольку с ранних лет знакомы с некоторыми характеристиками своей будущей профессии. Это обстоятельство ускоряет их начальную адаптацию к профессиональным требованиям. Негативные моменты этого способа являются, как всегда, продолжением достоинств, поскольку претенденты из профессиональных династий знают также "изнанку" своей будущей профессии. Это относится прежде всего к технике минимизации своих должностных обязанностей и максимизации своих "квази-служебных" потребностей.

2. Положительные моменты второго способа направленного поиска кандидатов, используя связи уже работающих авторитетных сотрудников, заключаются в том, что кандидаты, в известным смысле, уже являются своего рода элитой, поскольку включены в круг социальных связей авторитетных специалистов. Негативные моменты этого способа заключаются в том, что авторитетные рекомендатели не застрахованы от ошибок при оценке профессиональных или человеческих качеств рекомендуемых. Также не застрахованы они и от личных человеческих слабостей (например, желания помочь другу детства при устройстве на работу его сына, не имея о последнем никакой независимой или непредвзятой информации).

3. Положительные моменты третьего способа, а именно подбора кадров посредством публичного объявления вакансий часто недооценивают. Обычно считают, что этот способ не вполне к лицу солидным учреждениям. Более того, систематические объявления вакансий могут свидетельствовать, во-первых, о кризисе кадровой политики соответствующей организации и, во-вторых, о снижении ее функциональной эффективности. Согласно расхожему управленческому клише, динамично развивающаяся организация не нуждается в саморекламе посредством публичного объявления вакансий. Считается, что этот способ подбора кадров является последним прибежищем аутсайдеров. Другими словами, посредством публичного объявления вакансий аутсайдер среди юридических лиц набирает в свой штат аутсайдеров (в критической ситуации даже маргиналов) среди лиц физических.

Трудно оспорить, что негативная оценка подбора кадров посредством публичного объявления вакансий, часто имеет основания в реальной действительности. Однако это еще не повод для того, чтобы считать этот способ в принципе непригодным, в том числе и для относительно благополучных организаций и учреждений. Дело в том, что истинная ценность этого способа зависит от того, насколько соответствующая организация учитывает этический аспект кадровой политики. Иначе говоря, данная организация, прежде чем предъявлять требования к будущим кандидатам, должна предоставить последним определенный минимум достоверной информации о себе самой. Более того, при публичном объявлении вакансий именно с этого следует начинать.

Организация, которая считает важным указать в скромных тонах определенные вехи своей истории, род деятельности, а также некоторые перспективы, значительной степени теряет привлекательность для авантюристов и прочих психически или социально неполноценных людей. Соответственно, повышается вероятность того, что среди претендентов значительную долю будут составлять достаточно квалифицированные специалисты. Разумеется, требования к ним не должны быть завышены.Таким образом, при открытом и честном объявлении вакансий организация должна действовать согласно следующему алгоритму:!"кто мы такие";2"кого мы ищем";3"что мы ожидает от кандидатов";4"что мы предлагаем";

При добросовестных ответах на указанные вопросы соответствующая организация вправе рассчитывать на то, что среди откликнувшихся претендентов найдутся вполне удовлетворительные потенциальные сотрудники. Отсюда, можно установить границы использования данного способа подбора кадров. Итак, вряд ли этот способ пригоден для подбора сотрудников на высшие руководящие должности: для оптимального стратегического руководства необходим сравнительно продолжительный период т.н.административного роста именно внутри данного конкретного учреждения. Что касается должностей промежуточных уровней, то при соблюдении вышеуказанных условий(особенно в сочетании с конкурсом документов) метод публичного объявления вакансий может оказаться весьма эффективным.

Стили управления

Управление персоналом следует отличать от поведения руководителя. Другими словами, понятие "управление персоналом" отвечает на вопрос "что?", а поведение руководителя отвечает на вопрос "как?". Поведение руководителя проявляется в определенном стиле управления. Принято различать три основных стиля управления, а именно:

1 автократический, или директивный;

2кооперативный и

3 "анархический".

Автократический стиль управления отличается тем, что право принятия решений является исключительной прерогативой начальниками пользуется этим правом непосредственно и неограниченно. Начальник всякий раз по всякому поводу определяет что, кто, где, когда должен сделать. При этом руководитель предпочитает обходиться без дополнительных пояснений своих действий, т.е. часто не считает нужным отвечать своим подчинённым на вопрос "почему?".

Кооперативный стиль управления, в известном смысле, является противоположностью уже рассмотренного. Кооперативный стиль характеризуется тем, что, во-первых, сотрудники участвуют в подготовке и обсуждении решений начальства и, во-вторых, в определенных рамках они самостоятельно (т.е. инциативно и под свою ответственность) решают поставленные перед ними задачи.

Стиль можно назвать стилем управления лишь с известной долей условности. Начальник, предпочитающий такой стиль, не оказывает явных управленческих воздействий на своих подчиненных. Напротив, он предоставляет сотрудникам полную свободу, как принятия решений, так и действий по их реализации. Поведение и результаты профессиональной деятельности сотрудников начальником не оцениваются, не критикуются и не корректируются .Тем не менее, как тактический способ управления стиль "вполне эффективен, поскольку может дать руководителю (особенно из т.н.варягов) необходимую информацию, например, о том, в отношении каких сотрудников в дальнейшем будет уместен автократический стиль, и в отношении каких из них более эффективен будет кооперативный стиль управления.

Как бы то ни было в действительном процессе управления ни один из указанных идеальных типов в чистом виде невозможен и не применяется. Обычно один и тот же начальник даже в отношении одних и тех же подчиненных в зависимости от ситуации использует разные стили управления. Более того, между указанными стилями нет жесткой границы: они как бы плавно, почти без разрывов переходят один в другой, т.е. представляют собой некий единый динамический континуум управления. От одного полюса к другому динамику этого континуума можно охарактеризовать следующим образом:

1. Начальник все решения принимает единолично;

2. Начальник решения принимает самостоятельно, но предпочитает убеждать своих сотрудников;

3. Начальник решения принимает самостоятельно, для повышения их эффективности допускает вопросы подчиненных;

4. Перед непосредственным принятием решения начальник уточняет позиции своих подчиненных;

5. Перед принятием решения начальник выясняет альтернативные предложения своих подчиненных, из этих предложений он выбирает наиболее приемлемое;

6. Начальник ставит проблему, сотрудники формулируют решение;

7. Сотрудники как корпоративный орган принимают решение, начальник выступает в роли координатора.

Портовый город

Данная модель позволяет как бы в "чистом виде" проанализировать принцип внешнеторговой специализации, или принцип экспортной ориентации, рекламируемый ныне в качестве панацеи от всех бед муниципальных образований России. Прежде всего, следует отметить, что принцип внешнеторговой специализации предельно прагматичен: важен процесс торговли, а не ее содержание или цель. Объективно территориальные коллективы, совместимые с данной моделью, являются "естественной зоной" компрадорского капитала. Поскольку указанный капитал по определению враждебен к законодательству "страны пребывания", то модель морского города-порта обычно является и естественной зоной т.н. экс-криминального капитала, т.е. капитала, "легализованного" задним числом.

Вместе с тем, сам по себе принцип внешнеторговой специализации нейтрален: многое зависит от номенклатуры, во-первых, экспортируемых товаров и, во-вторых, импортируемой продукции. Территориальный коллектив рассматриваемого типа, если он представляет собой просто перевалочный пункт, не может собственными усилиями изменить структуру ни импорта, ни экспорта. Однако в той мере, в которой морской город-порт одновременно является промышленным центром, он может быть заинтересован части своей промышленной специализации изменении как структуры импорта, так и экспорта. Более того, если промышленная продукция рассматриваемого коллектива не вполне конкурентоспособна, может появиться заинтересованность и в частичной переориентации порта на обслуживание внутренних потребностей, т.е., в первую очередь, национальной промышленности.

Среди преимуществ данной модели следует отметить особое качество населения, для которого характерно то, что можно назвать "открытым сознанием". Ксенофобия, или ее изнанка (чувство национального превосходства) несовместимы с господствующими здесь способами жизнедеятельности. Объективно население таких территориальных коллективов является интернациональным. Здесь высока степень взаимовлияния культур и даже различных цивилизаций, поэтому местные жители часто сочетают высокий творческий потенциал и прагматичность, т.е. то, что в иных условиях соединяется редко.

Недостатки данной модели являются продолжением ее достоинств. Ввиду присущего для данной модели прагматизма населения и плюрализма идеологий разработка единой социально-экономической политики легко может выродиться в "строительство Вавилонской башни". Другими словами, местная власть в рамках рассматриваемой модели, обладая значительными ресурсами для тактического руководства, имеет мало шансов для принятия стратегических решений на собственной основе, совместимых с глубинными национальными интересами "страны пребывания".

Транспортный узел

В известном смысле данная модель является "сухопутным" аналогом модели морского города-порта. Тем не менее, модель российского транспортного узла является более дифференцированной. Во всяком случае, ее компрадорские и космополитические характеристики бесконечно убывают по мере того, как модель транспортного узла, прилагаемая к конкретным территориальным коллективам, передвигается с внешней периферии государства вглубь территории. Дифференцированность рассматриваемой модели проявляется и в том, что она допускает внутреннюю классификацию. Так, можно выделить, по крайней мере, два варианта такой модели:

(1) плюралистичную модель транспортного узла и (2)сингулярную модель транспортного узла

В первом случае соответствующее сообщество диверсифицирует свои стратегические преимущества посредством замыкания на себя потенциально возможных транспортных потоков, например, по следующей схеме:

"железнодорожный узел + автодорожный узел + международный аэродром + мощный речной порт (если город расположен на судоходной реке)".

Во втором случае указанное сообщество концентрирует свои усилия на одном единственном направлении, например, является только железнодорожным или только речным транспортным узлом и т.п. Следует отметить, что сингулярный вариант рассматриваемой модели не обязательно является худшим из двух. При определенных условиях худшим может оказаться как раз плюралистичная модель транспортного узла, например, когда есть аэропорт, но "туда никому не нужно" или есть речной порт, но нет заказов для коммерческих перевозок.

Многое зависит от того, способны ли муниципалитеты рассматриваемого типа, во-первых, осознать свой статус объективных посредников между муниципальными образованиями, которые могут быть действительно соединены посредством данного транспортного узла. Во-вторых, многое зависит от субъективной способности местных руководителей обеспечить встречу в данном транспортном узле заинтересованных друг в друге контрагентов из других муниципальных образований, (например, посредством создания условий для постоянных представительств и т.п.)

Как бы то ни было, муниципалитеты рассматриваемого типа объективно должны быть заинтересованы в развитии собственной кредитной системы, и телекоммуникаций. Это понятно, поскольку любой вид посредничества в конечном итоге сводится к финансовому посредничеству, т.е. прежде всего к предоставлению банковских услуг. Таким образом, в рамках модели транспортного узла рано или поздно возникает необходимость создания и развития собственной системы финансовых учреждений.

Университетский город

Университетский город редко бывает только университетским. Обычно такие города одновременно - и не в меньшей степени - представляют собой крупные промышленные, финансовые, коммуникационные центры. Тем не менее, есть причина выделить "университетский город" в качестве самостоятельного типа муниципального образования. Принимая во внимание исключительную мобильность гуманитарного капитала, т.е. образованных и высококвалифицированных специалистов, есть принципиальная возможность наращивать такой капитал повсюду (кроме зоны экологического бедствия). Для этого даже в самых неблагоприятных территориальных коллективах (см.§§ 2.1.7. -2.1.13) можно использовать, например т.н. вахтовый метод используя срочные (временные,) услуги приглашенных специалистов.

Достаточная концентрация таких людей в определённом месте и в определённое время (например, в летние месяцы) способна в течение двух-трёх поколений преобразовать в образовательный центр любое "захолустье".   

Таким образом, любое муниципальное образование в принципе может взять стратегический курс на приобретение базовых характеристик модели "университетский город". Можно привести и соответствующие исторические примеры, например, город Иркутск с его первоначальным "декабристским" гуманитарным капиталом.

Однажды став центром образовательных услуг, местное сообщество стратегически повышает свой барьер выживаемости, поскольку любое государство, претендующее на статус цивилизованного, не может не поддерживать национальные университетские центры. С другой стороны, рассматриваемая модель отличается относительной устойчивостью к перепадам внутренней экономической конъюнктуры. Правда, эта устойчивость проявляется лишь на том этапе, когда муниципальное образование рассматриваемого типа начинает развиваться уже на собственной основе. В частности, речь идёт о необходимости наладить независимую, надёжную и дифференцированную сеть международных контактов с иными университетскими центрами, прежде всего Европы. Дело в том, что научное сообщество космополитично в хорошем смысле этого слова и следовательно, в наименьшей степени подвержено воздействию конъюнктурных перепадов национальной экономики. Отсюда, университетские города осуществляют свои вузовские связи в автономном режиме, относительно независимом от тех факторов, которые не имеют прямого отношения к науке или образованию.

Город-курорт

Данная модель характеризуется резкими перепадами жизнедеятельности всего муниципального сообщества. Проблема заключается в том, что в т.н. мертвый сезон жизнь здесь фактически замирает. И чем севернее или восточнее (внутри России) расположен такой территориальный коллектив, тем продолжительнее и тягостнее период "мертвого сезона".

Как правило, попытки добиться круглогодичности курортного сезона в условиях России не приводят к удовлетворительным результатам. Отсюда, возникает необходимость разработки двойного режима функционирования таких коллективов. Коль скоро в мертвый сезон бюджет муниципального образования рассматриваемого типа, а также семейные бюджеты уже не могут пополняться за счет внешних финансовых ресурсов (прежде всего покупательной способности туристов), то следует настойчиво изыскивать внутренние источники финансирования.

Учитывая, что города-курорты часто отличаются особой демографической структурой с преобладанием, во-первых, лиц пенсионного возраста и, во-вторых, незанятого молодого населения, одним из способов сглаживания перепадов жизнедеятельности такого сообществ может стать программа взаимосвязанного развития системы услуг (с особым учётом потребностей лиц старшего поколения) и системы высшего образования.

Другим способом преодоления синдрома межсезонья может стать активная политика муниципалитета, направленная на то, чтобы сделать данное муниципальное образование привлекательным для проведения регулярных международных симпозиумов. При этом тематическая направленность таких международных съездов не имеет принципиального значения. Разумеется, что данную стратегию невозможно реализовать без соответствующей экологической программы. Это, в первую очередь, предполагает более высокую, чем в среднем по стране, экологическую культуру местного населения. Таким образом, стратегия развития системы высшего образования и стратегия привлечения представителей иностранных или международных организаций взаимно усиливают друг друга в том смысле, что приоритетным направлением развития такого коллектива становятся экологические и эколого-информационные программы.

Среди финансовых трудностей города-курорта следует выделить не столько проблему аккумуляции, сколько проблему мобилизации денежных средств, прежде всего физических лиц, накопленных последними за период "горячего сезона". Посредством продуманной системы сберегательного цела или кооперативных банков муниципалитет такого города мог бы мобилизовать достаточные средства для реализации одной из приведенных выше стратегий развития.

 

2.1.7 Коллектив с "избыточными" группами населения

Анализ данной модели необходимо начинать с понятия "избыточные группы населения". Данное понятие допускает, по крайней мере, двоякую интерпретацию, а именно: социологическую и экономическую. Так, для социолога термин "избыточная группа населения", вероятно, будет представлять собой маловразумительное сочетание, по крайней мере, до тех пор, пока речь идёт о таких группах (например, военнослужащих, подлежащих увольнению в запас), которые так или иначе вовлечены в структуру стабильных социальных связей. Это означает, что в контексте социальных отношений любая такая группа выполняет некоторую функцию и уже, поэтому не может быть "избыточной". Как ни печально, но даже антиобщественные кланы и группировки выполняют как бы "по совместительству" и социальную роль, поскольку оправдывают необходимость содержания кадров правоохранительных органов, судебной системы, пенитенциарных учреждений и т.п.

Напротив, для экономиста критерий "избыточности" предельно понятен: избыточной будет любая социальная группа, которая не в состоянии обеспечить свое собственное существование. В контексте рыночной экономики речь идет, разумеется, о финансовом самообеспечении. Таким образом, с точки зрения экономиста (особенно монетаристского толка) "избыточными' могут быть любые слои населения, результат труда которых остается "невостребованным", т.е. не находит денежной формы. В частности, последовательная дерегуляция экономики может привести к тому, что некий постоянный посетитель ночного казино может быть действительно полезным экономическим агентом, в то время как целый шахтерский регион действительно превращается в "черную дыру" государственного бюджета. Как бы то ни было, чисто экономическая интерпретация "избыточности населения" вряд ли способствует долгосрочному решению проблем коллективов рассматриваемого типа.

Таким образом, в рамках рассматриваемой модели можно выделить по крайней мере, два вида коллективов: (1) Муниципальное образование с избыточными производительными группами населения и (2) муниципальное образование с избыточными непроизводительными группами. Шахтерские города в зоне убыточной угледобычи, рыболовецкие поселки в условиях "самофинансирования" и т.п. будут принадлежать к первому виду. Напротив, военные городки, научно-исследовательские городки будут относиться ко второму виду "избыточных" образований. Ясно, что реструктуризация коллективов первого вида должна проходить иначе, чем реструктуризация коллективов второго-вида.

Однако есть и общая задача такой реструктуризации. Она заключается в том, чтобы сохранить саму инфраструктуру, определений уровень урбанизации таких территориальных образований. Именно малые города и поселки городского типа как самый тривиальный тип минимума урбанизации представляют собой основу российской государственности. Поэтому "массовый исход' населения из малых городов России под предлогом "избыточности" на наш взгляд, будет означать коллапс всей российской цивилизации.

С другой стороны, никто не может в демократическом государстве запрещать людям покидать т.н. бесперспективные регионы, если последние к тому же публично облихованы и представителями федеральных властей, и СМИ. Выход на наш взгляд лежит через планомерное и долговременное развитие в этих муниципальных образованиях т.н. третичной экономики, т.е. сферы услуг. Не секрет, что многие офицеры запаса успешно освоили коммерческую деятельность, а многие прежде "чисто" научные сотрудники теперь стали преподавателями вузов.

Сложнее обстоит дело, с "избыточными" шахтерами, рыбаками, химиками и т.п. Дело в том, что производительные социальные группы (т.е. специалисты рабочих профессий) в силу социально-классовых особенностей часто отторгают ценности специалистов сферы услуг. Дело не только в том, что трудно представить настоящего шахтера или рыбака в качестве парикмахера. Дело в том, что сама сфера услуг, во-первых, переживает кризис и, во-вторых, сосредоточена, как правило, в более благополучных территориальных образованиях. Во всяком случае, парикмахеры, массажисты и т.п. как особые страты населения вряд ли будут востребованы в коллективах рассматриваемого типа.

Иное дело, направить основную массу высвобождаемых шахтеров в сферу поддержки и развития инфраструктуры не столько соответствующего городка, сколько всего региона (= субъекта федерации). Это означает необходимость создания предпосылок для повышения мобильности таких групп населения. При соблюдении этих условий увольняемые специалисты рабочих профессий без особого ущерба для социально-классовых традиций могут стать дорожными рабочими, энергетиками, связистами и другими специалистами, работающими вахтовым методом.

Редкозаселенная территория

Прежде всего, следует определить два разных типа редкозаселенности. Во-первых, редкозаселенность может означать некий демографический дефицит, т.е. буквальный недостаток людских ресурсов для удовлетворительного освоения данной территории. В этом смысле редкозаселенными являются большинство субъектов федерации в Сибири и на Дальнем Востоке.

Во-вторых, редкозаселенность, напротив, может являться результатом оптимизации демографического пресса в соответствии с климатическими, природохозяйственными и другими условиями соответствующего региона. Так, редкозаселенность регионов Крайнего Севера России вовсе не обусловлена "недостатком людей'. Ведь тундра чисто экологически не может "вместить" (= прокормить) крупные урбанизированные центры.

Таким образом, в рамках рассматриваемой модели следует различать как минимум (1) демографически недостаточно освоенные территории и (2) демографически предельно освоенные территории. Первый вид, как правило, включает в себя регионы, богатые природными ресурсами и – что очень важно - совместимые с нормальным ритмом и стилем жизни человека (например Приамурье). Второй вид включает в себя регионы, в которых господствуют т.н. экстремальные условия жизни (например, Крайний Север). Наконец, в реальности существуют и такие территориальные коллективы, которые находятся в "серой зоне" между двумя указанными "чистыми типами" модели (например, Камчатка и Сахалин). Коллективы последнего типа в настоящее время подвержены влиянию самых различных социально-экономических факторов, которые поддаются интерпретации как с точки зрения недостатка населения, так и с точки зрения его относительного избытка. Тем не менее, нет непреодолимых причин зачислять муниципальные образования "серой зоны" в категорию территорий с экстремальными условиями жизни и. следовательно, создавать условия для "выдавливания" населения Камчатки. Сахалина и Курил на "материк".

Объединение в рамках единой модели столь непохожих "редкозаселенных коллективов" объясняется тем, что для данной модели в целом характерен крайне низкий подушный доход. При этом речь идет о тотальной характеристике: подавляющая часть населения живет в условиях именно абсолютиста не относительной бедности. Другими словами, местные жители в рамках данной модели знают лишь то, что они бедны, но не знают, до какой степени, поскольку на местах отсутствуют более или менее значительные референтные социальные группы, уровень доходов которых примерно соответствует среднему показателю по стране.

Итак, для коллективов указанного типа нехарактерна ярко выраженная социальная поляризация. С одной стороны, это можно рассматривать как уникальное преимущество данной модели. Ведь коллектив, внутри которого нет социально антагонистических групп, обладает очень высоким мобилизационым потенциалом. Следовательно, значительными политическими ресурсами обладает и местная власть. Достаточно найти цель понятную одному человеку, как она становится понятной и всему местному сообществу.

С другой стороны, отсутствие социальной поляризации означает отсутствие денежных средств хотя бы у какой-то (относительно весомой) части населения. Ведь цивилизация в смысле добропорядочности, предсказуемости и стабильности социальных отношений всегда основана на уважении чужой собственности. Однако понятие "чужая собственность" само по себе вторично, т.е. основано на понимании того, что существует, прежде всего "моя собственность". Как бы то ни было трудно уважать чужую собственность там, где отсутствуют разнообразные, но внутренне однородные группы собственников.

 

Агенты местной власти

Местная власть

Административную власть можно рассматривать как власть прямого действия, поскольку ее носители - и только они - имеют оперативный доступ к средствам государственного принуждения. Более того, местное население обычно слабо различает контингент муниципальных чиновников, с одной стороны, и принудительную силу государствам другой. Отсюда, у муниципальных носителей распорядительных полномочий имеется значительный инерционный резерв власти. Другими словами, носитель административной должности может более или менее удовлетворительно осуществлять свои полномочия, даже не имея адекватных личных и профессиональных качеств. Он может осуществлять власть, так сказать, автоматически, или по инерции, лишь благодаря своему месту, "мундиру", прочим символам власти (удостоверению, кабинету, служебному автомобилю и т.п.)

Феномен инерционного резерва власти, т.е. власти должности, а не ее носителя, вскрывает определенную самодостаточность власти как таковой и делает необходимым отличать сферу административной власти, во-первых, от понятия власти вообще, во-вторых, от понятия управления и, в-третьих, от понятия господства. Начнем с последнего. Согласно классическому определению Макса Вебера, господство - это "шанс рассчитывать на подчинение приказу определенного содержания со стороны адресатов указанного приказа"52.с.28. Вместе с тем, требование вооруженного бандита "отдать кошелек" нельзя интерпретировать в терминах господства и подчинения, поскольку в данном случае речь идет, во-первых, о наглом самоуправстве и, во-вторых, о случайном стечении обстоятельств.

Что касается действительных актов господства то они, как правило, легальны (т.е. опираются на определенный нормативный акт) и иногда легитимны (т.е. со стороны адресатов указанного акта пользуются молчаливым признанием именно как акты государственного администрирования). Легитимность таких актов тем выше, чем прозрачнее и понятнее для адресатов их публично-правовая направленность. Другими словами, акт господства тем эффективнее соответственно, тем выше степень добровольного подчинения такому акту со стороны населения, чем выше ценность того публичного интереса, который данный акт призван защитить.

Что касается "управления", то данный социальный феномен, на наш взгляд, является лишь деполитизированным "процессом" господства, но только в наиболее рутинной, банальной, "бюрократической" сфере защиты публичных интересов. Вместе с тем трудно согласиться с распространенной точкой зрения, согласно которой управление является лишь "техникой" защиты интересов публично-правовых коллективов, в то время как "господство" и "власть вообще" представляют собой, скорее, "стратегию" или даже "искусство" такой защиты. Управлению тоже присущи как особые стратегические аспекты и элементы искусства.

В отношении власти вообще следует отметить чрезвычайную аморфность, во всяком случае, полисемантичность данного понятия. Некоторые его аспекты будут рассмотрены в последующих параграфах. Здесь же следует указать лишь на ближайший синоним слова "власть'. Речь идет о понятии "мощь. При этом мощь следует понимать в широком смысле: всякое лицо или коллектив, обладающие социально значимыми возможностямц.обладают по определению и соответствующим потенциалом мощи.или - что то же - социальной власти.

Ясно, что агентами местной власти будут по преимуществу те лица, которые осуществляют ее, как правило, в процессе решения рутинных, повседневных задач. При этом классификацию агентов местной власти удобно представить "идеально-типически", как бы в персонифицированном виде:

"Монократ"

Сразу следует отметить, что никакая власть невозможна без наличия эффективного монократического органа. Только монократ может осуществлять очень важную роль, а именно функцию персонификации власти. Для стабильного управления в любой форме и на любом уровне монократический орган просто необходим. Это не подлежит сомнению. Вместе с тем, до сих пор продолжаются дискуссии о количестве таких органов. На наш взгляд, специфика монократии заключается как раз в сингулярности данного института управления. В самом деле, уже два "монократа" на одном и том же уровне управления (например, консулы Римской республики), если они обладают примерно одинаковым статусом иили легитимностью, способны вызвать "зависание" всей системы управления. Три же "монократа" примерно одного и того же статуса фактически реализуют уже не монократическую. а олигократическую форму управления.

Всякий монократ со временем приобретает уникальный опыт и. является его монопольным носителем. Другими словами, монократ обычно обладает такой информацией, которая недоступна всем другим участникам управленческой деятельности. Данное обстоятельство объективно способствует тому, что монократ приобретает очень (иногда слишком) лестное мнение о своих навыках. Это. в свою очередь. способствует завышенным представлениям о своих талантах и возможностях. Таким образом, можно указать на определенный политологический закон: чем дольше у власти, находится монократ тем менее чувствителен он к критике более авторитарным становится его стиль управления, тем большее значение в его окружении приобретают беспринципные льстецы и проходимцы.

"Олигократы"

В известном смысле олигократическая форма управления является противоположностью уже рассмотренной монократической. Дело в том, что олигократия представляет собой, во-первых, наиболее латентную (следовательно деперсонифицированную) из всех форм власти.

Отсюда можно сформулировать следующий политологический закон: фактическое господство олигократических методов управления при слабости моно- и демократических институтов неизбежно приводит к режиму произвола, коррупции и - в конечном итоге - дискредитирует идеалы и институты демократии.

В то же время потенциальные достоинства олигократической формы управления достаточно велики, но их реализация зависит от качества гуманитарного капитала, занятого в рамках олигократии. Как бы то ни было следует признать, что олигократия представляет собой оптимальную форму управления для организации эффективной кооперации честных, грамотных и опытных управленцев, если действительно на какое-то время удаётся сконцентрировать таких людей в нужном месте и в нужное время. Как бы то ни было. конструктивный (позитивный) ресурс олигократии весьма ограниченными словами, олигократические институты власти способны выполнить - и то не всегда - лишь роль паллиатива, Как бы то ни было, они способны быстро коррумпировать любой изначально вполне пригодный контингент управленцев.

Недостатки. Как уже отмечалось, олигократия, к счастью для олигократов и к несчастью для общества, не имеет внутриструктурного механизма "сдержек и противовесов". Прежде всего, внутри олигократических структур власти не действуют принципы публичности и гласности (сами олигократы знают друг друга в лицо, но для широкой общественности олигократия - это что-то аморфное и туманное). Соответственно, здесь не действует механизм политической персональной ответственности каждого отдельно взятого олигократа.

Другой недостаток заключается в том, что среди олигократов легко могут затеряться и ни за что не отвечать "случайные люди" (включая и социально опасные элементы).

"Демократы"

Речь пойдет не о тех управленцах, которых проф. А.И. Ковлер называет "демократы по должности" В условиях тотальной демократической идеологии не столь уж парадоксально, что "демократами обычно являются большинство т.н. официальных лиц. Речь, скорее, пойдет о тех политически ангажированных людях, которые независимо от исповедуемой ими идеологии практикуют демократические методы, а не демократическую фразеологию.

Под демократическими методами следует понимать не столько методы реализации господства, сколько способы массового политического давления. На наш взгляд, вообще бессмысленно говорить о "демократической форме господства или управления". Строго говоря, управление как таковое возможно лишь в режиме монократии или олигократии. Демократия же, как политический акт реализуется лишь в форме в режиме прямой, непосредственной манифестации власти. При этом такой способ чрезвычайно "диффузен", поскольку по определению предполагает потенциально неограниченное количество участников. Их как индивидов. впрочем, нельзя считать агентами власти, ибо таким агентом является особый "демократический Левиафан", например, "революционная толпа" или другое корпоративное "Нечто", несводимое к целям и интересам конкретных "винтиков" указанной толпы,"съезда" и т.п.

Есть основания предполагать о существовании некоей политологической закономерности. согласно которой демократия в отличие от моно- и олигократии является наиболее эффективной в части реализации своего деструктивного потенциала, но в то же время она наименее результативна в части достижения быстрых, осязаемых эффектов конструктивного характера. Демократия - это лишь старые ("древнегреческие") мехи, вмещающие вино любого качества, в том числе и фальсифицированное". Именно поэтому демократия является политическим любого непрофессионального политика, т.е. всякого полноправного гражданина. В известном смысле. эта форма власти одновременно носит тотальный и исключительный характер: потому, что для минимальной результативности она требует по возможности массовых организованных действий, потому. что она является единственной формой реализации потенциала власти подавляющей части населения, т.е. тех, которые обычно являются лишь адресатами управленческих актов.

Отсюда, следует указать на опасность странной аберрации общественного сознания России, согласно которой "демократы" - это "те там наверху". На самом деле, говорить о демократии наверху(на вершине власти) вообще неуместно по той простой причине, что т.н. верхи это всегда микроскопическая величина, а не "демократически подавляющая часть населения".

Другими словами, демократия - это "тяжелая артиллерия" социальных низов и, следовательно, "диктатура коллектива". Отсюда же. напряженные отношения между персонализмом (= либерализмом) и демократией, которые тщетно пытается затушевать демократическая идеология. Строго говоря, демократия как "диктатура коллектива" - будь-то в форме большинства, будь-то в форме меньшинства - логически несовместима с либерализмом, если под последним понимать, лишь европейскую форму персонализма. Личность и демократия уживаются весьма экзотически, а именно демократия есть единственная форма власти, способная персональным характеристикам отдельных лидеров придать массовый характер: "Мы теперь мыслим батальонами" (английский рабочий-лейборист начала XX века в беседе с М. Острогорским) см.45.

Вместе с тем, алгоритм демократии прост и понятен каждому. Для того, чтобы осуществить массовый протест против "тех там наверху" "нам внизу" необходимо сплотиться и, следовательно, стать "демократами", даже если наши лозунги не имеют ничего общего с демократической идеологией (лозунги при этом могут носить даже криминальный характер, например, могут призывать "грабить награбленное"). Таким образом, демократия - это единственная форма власти "от первого лица множественного числа". Посредством демократии становится возможным реализовать диффузный политический потенциал масс. или - что то же - сплотить разрозненные социальные "авангарды" в мифологический монолит под названием "МЫ".

Достоинства демократической формы давления Главное достоинство этой формы заключается в том, что она представляет единственную возможность любой группе населения в любой момент осуществить манифестацию (= проявление) власти. Следующее достоинство заключается в том, что такая форма власти является единственным средством политического самовоспитания широких народных масс.

Прежде всего следует расстаться с древней идеологемой либерализма, согласно которой главными соперниками за власть всегда являются политики авторитарного типа (= монократы), с одной стороны, и "народ" (= демократы), с другой. Как было показано, понятие "народ" слишком аморфное политике участвуют лишь. Более того, участвуют не сами эти группы,а лишь представители их авангарда Иначе говоря, политикам авторитарного типа всегда противостоят лишь "меньшинства среди меньшинств", т.е.относительно активные иили мобильные фрагменты "авангардов" некоторых слоев населения .Другими словами,отдельным монократам всегда противостоят отдельные олигократические структуры, которые нередко исповедуют демократическую фразеологию.

Данное обстоятельство объясняет закономерность (политологический закон), или, точнее, бесконечность, согласно которой "народ" всегда начинает и всегда проигрывает". Криптограммой "народ" обозначают лишь случайное (в зависимости от политической конъюнктуры) сочетание "сегментов некоторых социальных меньшинств". Поэтому опытный монократ посредством иной (правда, не вполне произвольной) комбинации "социальных фрагментов" может обеспечить контр-баланс в отношении тех.кто при данной политической конъюнктуре пытается "оседлать волну народного гнева" и перехватить реальную власть.

"Народ" как некая тотальность здесь вообще ни при чем. В первом случае борьба идет между политиками монократического типа. Во втором случае, мы имеем дело, как правило, со смешанной тактикой, т.е. здесь открыто соперничают лидеры соответствующих партий Одновременно латентно конкурируют за статус "истинно народных" всегда таинственные (для "народа") группировки..В некотором роде любая политическая партия представляет собой аналог финансовой пирамиды, поэтому реально ощутимые политические дивиденды получает всякий раз лишь верхушка политической пирамиды.

В данном контексте, возникает вопрос о носителях демократического стиля власти. Следует признать, что, по крайней мере, на уровне местной администрации демократы представляют собой лишь "третий эшелон". Это те политики,- как правило, с гипер-критическим потенциалом - которые не смогли, или не захотели примкнуть ни к конкретному монократу, ни к определенным олигократам. Достаточно часто "убеждённые демократы" - это буквально лишь "аспиранты" подлинной (либо моно-, либо олигократи-ческой) власти.

Административные методы

(1)концентрация деконцентрация в узком смысле

(2)концентрация деконцентрация в широком смысле

В данном случае речь идет об усилении или соответственно, ослаблении роли конкретных форм гуманитарного капитала. Локомотивом всех таких действий обычно выступает административная власть. Отсюда, возникают несколько вопросов:

1) существует ли зависимость между динамикой изменения административного гуманитарного капитала, с одной стороны, и послаблениями или прочими флуктуациями внутри иных контингентов национального гуманитарного запаса, с другой?

2) если такая зависимость существует, то являются ли указанные процессы коррелятивными в том смысле, что концентрация административного капитала приводит к деконцентрации иных его контингентов?

3) существует ли такой контингент национальной элиты, который всегда "повторяет судьбу" административного гуманитарного капитала, т.е. неизбежно усиливается вместе с классом управленцев и вместе с ним же теряет свое значение?

4) существует ли такой контингент гуманитарного капитала, который всегда выигрывает от оптимального ослабления "бюрократии" и, соответственно, проигрывает от любого её усиления?

5) наконец, существуют ли такие контингенты, которые не зависят от динамики развития или упадка административного гуманитарного капитала?

Есть основания полагать, что от чрезмерного усиления класса управленцев проигрывают все остальные контингенты национального гуманитарного запаса и это наш ответ на последний вопрос. Если оценивать данную ситуацию в контексте демократического общества, то в меньшей степени терпит ущерб финансовый гуманитарный капитал. Но уже в отношении контингента предпринимателей кривая ущерба от засилья бюрократии резко поднимается вверх и уходит в бесконечность на уровне информационного и обеих форм инструментального гуманитарного капитала.

С другой стороны, трудно определить, что представляет собой "оптимальное ослабление" бюрократии. Во всяком случае, радикальное сокращение класса управленцев опять-таки приводит к негативным воздействиям на все остальные контингенты национального гуманитарного запаса.

Как бы то ни было, представляется крайне опасным, в начальной стадии реформы государства и общества использовать класс.

Другими словами, управленцы вплоть до последней стадии реформы должны являться неподвижной основой её продвижения, поскольку иные контингенты гуманитарного капитала не располагают необходимыми ресурсами для реализации предписаний и запретов в целях оптимизации реформы. Следовательно, реформа самого бюрократического аппарата может лишь завершать, а не начинать процесс переструктуризации гуманитарной элиты общества. Таким образом, класс управленцев в ходе всей гуманитарной реформы местного сообщества становится своеобразной константой, т.е. совокупным носителем и гарантом всех преобразований.

В этой связи возникает вопрос о порядке и способе создания или реформирования иных контингентов гуманитарного капитала. Порядок и способ реформирования определяется, прежде всего, наличием или преобладанием в структуре местного гуманитарного капитала тех или иных контингентов. Теоретически процесс реформирования может

1) носить кумулятивный характер т.е. сразу охватывать все возможные контингенты и иметь различную динамику, т.е. совмещать процессы концентрации а отношении одного контингента (например, финансового) и деконцентрации в отношении другого (например, административного или предпринимательского).

2) Иногда более целесообразно придать реформам альтернативный характер. При этом определяется стратегический контингент (например, предпринимательский гуманитарный капитал) и коррелятивные, т.е. вспомогательные контингенты (в данном случае, например, технический гуманитарный капитал).

Следует особо подчеркнуть тесную структурную взаимосвязь между всеми контингентами гуманитарного капитала. Вопрос о "вспомогательных" контингентах имеет смысл лишь на первой стадии реформирования гуманитарного капитала, поскольку в конечном итоге не имеет значения, в какой последовательности местное сообщество формировало отдельные контингенты высококвалифицированных специалистов. Однако в самом начале важно учитывать наличие тех или иных видов гуманитарного капитала здесь и сейчас а также естественные корреляции между различными контингентами (например, между управленцами и предпринимателями; или же между школьными учителями, научными и вузовскими работниками и журналистам. Более того, необходимо помнить о существовании явно "половинчатых" контингентов. В частности, речь идёт о научном сообществе, представляющем собой в нашей классификации идеально-инструментальный вид гуманитарного капитала. Подводя итоги, можно установить следующее: при всяком реформировании местного гуманитарного капитала нужно помнить о том, что (административный гуманитарный капитал является той неподвижной основой, которая обеспечивает стабильность и предсказуемость всего процесса; финансовый гуманитарный капитал является той критической переменной, от "самочувствия" которой зависит успех всего начинания.

Типы комбинаций

Как уже отмечалось, после альтернативной аппликации неблагополучных и благополучных моделей возникает необходимость их кумулятивной аппликации. Это означает необходимость сведения в единой топико-демографической карте всех действующих на данной территории моделей (как положительных, так и отрицательных).При этом становится возможным в отношении одного и того же муниципального образования определить как его структурные недостатки, так и стратегический потенциал его развития.

Следует прежде всего различать внутри- и внешнесистемные комбинации

С другой стороны, комбинация моделей вовсе не обязательно должна удерживаться в границах единственного местного сообщества. Так, продолжая наш пример, комбинация моделей может помимо Южно-Сахалинска охватить сахалинские же города Корсаков и Холмск, с присущими этим городам внутрисистемными характеристиками. В рамках объединения "Южно-Сахалинск - Корсаков - Холмск" речь идёт уже о внешнесистемной комбинации топических моделей.

Между двумя (внешне- и внутрисистемными) типами комбинаций не может быть антагонистических противоречий. Единственное условие заключается в том, чтобы внутрисистемная комбинация как акт первоначальной диагностики опережала акт внешнесистемной комбинации. В противном случае трудно обеспечить правильную топико-демографическую структуризацию базовых коллективов и соблюсти принцип их прозрачности. Соответственно, при нарушении указанного условия само супра-муниципальное объединение, во многом приобретает иллюзорные, "волюнтаристкие" характеристики, которые будут неизбежно блокировать предсказуемость будущих взаимосвязей в рамках муниципального объединения.

Независимо от принципа внутри- или внешнесистемного подхода к моделированию или прогнозированию местных сообществ следует также различать комбинации по результатам действия. Здесь необходимо выделить три основных типа комбинаций.

1) комбинации моделей с "нулевым"эффектом

2) комбинации моделей с положительным эффектом

3) комбинации моделей с отрицательным эффектом

Комбинации моделей с "нулевым эффектом"

Среди рассматриваемых комбинаций следует выделить, по крайней мере, два типа:

1. Комбинацию взаимно индифферентных моделей и

2. комбинацию взаимно нейтрализующих моделей

Строго говоря, сопоставление индифферентных моделей нельзя называть ни комбинацией, ни сочетанием. Речь идет лишь о соприсутствии в рамках конкретного территориального коллектива моделей, которые практически никак не влияют друг на друга. Например, то обстоятельство, что город "Москва" соответствует модели метрополисного типа никак не влияет на тот факт, что этот же город может соответствовать и модели "местного сообщества люмпеноидного типа".

Иначе говоря, характеристики "метрополисности" могут возрастать или. напротив. убывать без ощутимого воздействия на характеристики "люмпеноидности", и наоборот. Иначе говоря, привилегированный правовой статус не мешает самому "богатому городу" России быть и самым "люмпеноидным" или, напротив, быть наименее таковым. С другой стороны, "бедный город" (с точки зрения финансового обеспечения) вовсе не обязан одновременно быть "сообществом люмпеноидного типа". Если такой город, прежде всего, соответствует модели "университетского города", то местная "люмпеноидность" - манифестации которой, вероятно, можно найти повсюду - представлять собой величину, которой можно пренебречь. К счастью, провинциальные университетские центры гораздо меньше притягивают к себе иногородних и иностранных люмпенов и маргиналов.

Напротив, комбинация взаимо нейтрализующих моделей предполагает их сильную интерактивность. Например, преимущества модели субметрополисного типа (2.1.2.) для конфетного коллектива могут полностью "поглощаться" недостатками модели 2.1.11 ("коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства"), действующей в рамках того же муниципального образования. Алгоритм возможного противодействия муниципалитета здесь таков: необходимо по возможности устранить характеристики контрпродуктивной модели и одновременно усиливать действие "антиподной" продуктивной модели.

Вместо заключения

 

В данном исследовании автор поставил задачу показать, что самоуправление особенно в условиях (= право самовыживания местных собществ) следует понимать буквально т.е. как управление людей, обращённое на самих себя, поскольку современное российское государство их уже содержать не может. Отсюда, всякий управленец должен научиться подчинять своё собственное поведение определённым принципам, методам и алгоритмам управления. Вместе с тем, единственным оправданием самоуправления, по мнению автора, является защита и преумножение т.н. гуманитарного капитала, т.е. сообщества квалифицированных специалистов, сконцентрированных на определённой территории и выполняющих важные функции в той или иной сфере социально-полезной деятельности. В зависимости от успеха этой задачи (т.е. улучшения структуры и качества местного гуманитарного капитала) будет меняться социальная природа и эффективность управления. Как видим, первоосновой самоуправления является этика.

Соответственно, единственной и универсальной темой управления на местном уровне может быть лишь человек как носитель знаний и навыков, с одной стороны, а также волы и совести, с другой. Ни статус т.н. органов МСУ. ни вопросы "местного референдумами "муниципальная собственность" и т.п. как таковые не являются первичными объектами самоуправления. Все эти институты и феномены вплетены в ткань социальной солидарности конкретных людей, проживающих на данной территории. Указанные институты приобретают смысл лишь в контексте социальной солидарности местных жителей и должны служить наиболее общим интересам именно этих людей.

Такое сугубо антропологическое понимание местного самоуправления невозможно "размежевать" по отдельным брошюрам иили монографиям, т.е. по замкнутым "секторам" права, экономики, политики и т.п. Отсюда, и специфика данного исследования, которое носит междисциплинарный характер. Таким образом, настоящее, издание обращено к прагматикам местного самоуправления, т.е. практикам, как будущим, так и нынешним. Автор отдаёт себе отчёт в том, что такая исследовательская установка может значительно снизить интерес к данной монографии со стороны научного сообщества. Тем не менее, остаётся надежда, что сама попытка соединить в одном исследовании теоретический и топический аспекты самоуправления может иметь некоторую - в том числе - и научную ценность.

Библиография

 

1. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства

(США, Великобритания). М., 1971 I

2. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874

3. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988

4. Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии Государство и право. М., 1993, №.З

5. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973

6. ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984

7. Гражданское и торговое право капиталистических стран. Отв. ред. Е.А.Васильев М.Международные отношения, 1993

8. Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчужденное государство. М.: Манускрипт, 1998

9. Животовская И.Г. Местные органы власти и предпринимательство в Италии. М.,1994

10. Кант И. Сочинения. 1 том. М.: Ками, 1994

11. Ковлер А.И. Кризис демократии? - Демократия на рубеже XXI века-М.,1997

12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997

13. Лаптева Я.Б. Земские учреждения России. М.,1993

14. Никифорова Н.В. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994

15. Ортега - и - Гассет X. Что такое философия? М. :Наука, 1991 16.Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993

17. Плешова М.А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправления М., 1992

18. Прудон П.-.Ж. Что такое собственность? М.: Республика, 1998

19. Семеко Г.В. Муниципальная собственность и сфера услуг. Проблемы приватизации. М., 1994

20. Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления М., 1976

21 .Супатаев М.А. Культурология и право М., 1998

22. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982

23. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998

24. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994

25. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.,1998

26. Allgemeine Verwaltungslehre Hrsg. von K.-H.Matteml Regensburg:Walhalla und Praetoria Verlag, 1982

27. Almond G.A.Powell G.B. Comparative politics: a developmental approach. BostonToronto: Little&Brown, 1966

28. Auby J.-.B.Auby J.-.F. Droitdes collectivites locales. Paris:PUF, 1990 29.8atts U. Allgemeines Vewaltungsrecht. Heidelberg:Muller, 1985

30. Borchmann M., Vesper E. Reformprobleme im Kommunalverfassungsrecht. Stuttgart etc.:Kohlhammer, 1976

31. M.BourdinJ. Les finances communales. Paris:Economica, 1988

32. CluselJ. Les finances locales decentralisees. Paris:LGDJ, 1989

33. Douence J.-.C. L'action economique locale:decentralisation ou recentralisation? Paris.Economica, 1988

34. FlecherD,,FortH. Les finances locales Paris:Masson, 1986

35. Gemeindeordnung:Nordrhein - WestfalenVHrsg.von P.M.Mombaurt. Koln:Deutscher Gemeindeverlag, 1990

36. Gemeindeordnungen in der Bundesrepublik Deutschland. Hrsg.und Einfuhrung von W.Loschelder. Stuttgart:Kohlhammer, 1965

37. Givaudan A. La question communale.Paris:RPP. 1978

38. Gwber A. La decentralisation et les institutions administratives.

Paris:Colin, 1986 SQ.GuntherA. Probleme des Kreisfmazsystems. Berlin: Duncker&Hum blot, 1980

40. Lacour C. Amenagement du territoire et developpement regional. Paris: Dalloz, 1983

41. MayerO. Deutsches Verwaltungsrecht. S.Auflage, 1924,

42. Meis Chr. Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden. Baden-Baden:Nomos, 1989

43. Mcnes R. Zur Soziologie Parteiwesens in der modernen Demokratie. Leipzig:Klinkhardt, 1911

44. Muzellec R. Notions essentielles de finances publiques. Paris: Sirey, 1976

45. 0strogorski M. La democratie et les partie polrtique.Paris:Seuil, 1979

46. PeiserG. Le Departement. Paris:Dalloz, 1988

47. Pontier J. La Region. Paris, Dalloz, 1988

48. Rosanvallon P. Le capilalisme utopique. Paris:Seuil, 1979

49. StoberR. Kommunalrecht. Heidelberg:Muller, 1987

50. Terrazzoni A. La decentralisation a I'epreuve des farts. Paris:LGDJ, 1987

51. Thieme W.,Prillwitz G. Durchfuhrung und Ergebnisse der kommunalen Gebietsreform.Baden - Baden:Nomos, 1981

52. WeberM. Wirtschaft und Gesellschaft. Tubingen, 1980 Originalaus-gabe:1921

53. Weber W. Selbstverwattung und Demokratie in den Gemeinden nach der Gebietsreform.Siegberg-.Reckinger, 1982

Теория муниципального управления

С.В. Королев

Москва 1999

Содержание

Раздел 1. Теория муниципального управления

Предисловие

1.1 Основные понятия муниципального права

1.2 Система муниципального права

1.3 Специфика муниципального права России

1.4 "Суверенитеты" местных сообществ

1.5 Территориальная организация местной власти

1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)

Сильный совет - слабый мэр

Сильный мэр - слабый совет

Комиссионная система местного управления

Совет - управляющий

1.7 Системы местного управления ( Германия и Франция)

Магистратская система местного управления

Квази-бицефальная система управления

Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)

Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)

1.8 Функции и полномочия органов МСУ

Представительный орган муниципального образования

Муниципальный совет

Председатель совета

Комитеты и комиссии совета

Местная администрация

1.9 Предметы ведения местного самоуправления

1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ

1.11 Понятие и институт муниципальной собственности

1.12 Правовые формы муниципального управления

1.13 Стадии процесса управления

1.14 Правовые аспекты типологии управления

Организационные принципы управления

Типы управленцев

1.15 Принципы и модели рациональной бюрократии

Принципы рациональной бюрократии

Модель многолинейной организации

Проектные группы в рамках многолинейной организации

Модель матричной организации

1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления

1.17 Местные финансы, правовые аспекты

1.18 Проблемы реформы местного самоуправления

Раздел 2. Топика муниципального управления

2.1 Топические модели территориальных коллективов

2.1.1 Коллектив метрополисного типа

2.1.2 Коллектив суб-метрополисного типа

2.1.3 Портовый город

2.1.4 Транспортный узел

2.1.5 Университетский город

2.1.6 Город-курорт

2.1.7 Коллектив с "избыточными" группами населения

2.1.8 Редкозаселенная территория

2.1.9 Сообщество с аномальной демографической структурой

2.1.10 Коллектив с асимметричной структурой хозяйства

2.1.11 Коллектив с малопрозрачной структурой хозяйства

2.1.12 Коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства

2.1.13 Сообщество "люмпеноидного" типа

2.2 Агенты местной власти

2.2.1 Местная власть регзе

2.2.2 Местная власть в социальном контексте

2.3 Местный гуманитарный капитал

2.3.1 Формы и контингенты гуманитарного капитала

2.3.2 Методы управления гуманитарным капиталом

Административные методы

Социально-экономические методы

2.4 Топические методы управления гуманитарным капиталом

2.4.1 Элементы топической комбинаторики

2.4.2 Диагностика посредством отрицательных моделей

2.4.3 Диагностика посредством положительных моделей

2.4.4 Типы комбинаций

Вместо заключения

Библиография

Предисловие

 

Муниципальное право России является "младенческой отраслью" отечественной правовой системы. Данное состояние отрасли характеризуется, прежде всего, неразвитостью нормативной базы и что более важно зыбкостью концептуального аппарата. Отсюда, такая сложная проблема, как структуризация теоретического исследования в области муниципального управления. Задача еще более усложняется, если такое исследование одновременно претендует на статус учебного курса по теории муниципального права. Речь, прежде всего, идет о проблеме соотношения трех возможных концептуальных подходов: исторического, систематического и нормативистского. Каждый из этих подходов открыт для критики,

1. Так, преобладание исторического блока в лекционном материале легко может превратиться в самоцель без всякой связи с юридической наукой. Объективной причиной такой деюридизации учебного материала является то, что из исторического факта (например, земского этапа в местном управлении России) нельзя вывести прямую связь с ныне действующей нормой права.

2. Систематический подход дискуссионен именно ввиду своей универсальности. Поэтому систематический курс муниципального права, будучи, на наш взгляд, предпочтительным, не всегда выполним практически. При систематическом построении курса необходимы постоянные ссылки на другие отрасли и даже за пределы юриспруденции и (например, в область философии или социологии права и т.п.). Таким образом, систематический метод преподавания требует высокой эрудиции и профессионализма не только от преподавателями требует еще определенной подготовки и энтузиазма от студентов. Иначе говоря, систематический курс ни по объему, ни по интенсивности не "вмещается" в лекционную сетку вводного курса для "всяких" студентов.

3. Трудности систематического подхода в значительной степени оправдывают стремление авторов пособий по муниципальному праву сосредоточиться на нормативистской интерпретации учебного материала. Именно такой метод обеспечивает наибольшую обозримость и прозрачность соответствующего нормативного блока. В то же время нормативистский подход идеален для быстрого усвоения специфики муниципального права России. На этом, однако, преимущества нормативистского метода заканчиваются и начинаются вопросы.

Первое принципиальное возражение против господства позитивистского метода в муниципальном праве имеет одновременно стратегический и дидактический характер. Прежде всего, речь идет о целесообразности того, чтобы логику учебной дисциплины подчинять структуре какого-либо федерального закона (например, ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в РФ", 1995 г.).

Второе принципиальное возражение связано с определением места отрасли в правовой системе России. Автор данного исследования является противником господствующей точки зрения, согласно которой муниципальное право является лишь подотраслью конституционного права. По мнению автора, муниципальное право не в меньшей степени открыто для административистов. Более того, как свидетельствует опыт развитых правовых государств, муниципальное право тем действеннее, чем зримее внутри него представлена административно-правовая часть.

Третье принципиальное возражение связано с определением функции муниципального права в федеративной правовой системе России. для российских регионов и чем дальше они отдалены от господствующих мегаполисов тем больше - муниципальное право является своеобразным" правом самопомощи местных сообществ". Оно представляет собой малопрозрачную для федерального – а часто и регионального - центра область действия jus necessitatis municipale (вынужденное право местных сообществ).

Этот малоосмысленный феномен (jus necessitatis municipale) указывает на существование постоянной зоны конфликта, во-первых, между муниципально–правовыми идеологиями федерального центра и субъектов федерации. Во-вторых, этот феномен указывает на зону конфликта структурного характера, а именно конфликта между муниципальными политикой и правом, с одной стороны, и прочими отраслями правопорядка -прежде всего финансового (бюджетного и налогового) права, с другой.

Исходя из этого, концепция нижеследующего исследования представляет собой попытку по возможности "урезать" исторический и нормативистский подходы в пользу систематического. Иначе говоря, речь пойдет не о том, каким могло бы быть муниципальное право России, если бы оно восприняло идеологию, например, российского земства. С другой стороны, данное исследование не претендует и на статус дидактического комментария к некоторым федеральным законам муниципально–правового характера. Речь, скорее, пойдет о попытке выявить некий стратегический потенциал развития отрасли независимо от конъюнктурного и однобоко идеологизированного нормотворчества.

Структурно данное исследование состоит из двух относительно самостоятельных частей и объединяет два различных метода: теоретико-правовой и топический. Если в первой разделе речь идёт о наиболее общих принципах и методах муниципального управления и при этом используется в основном сравнительно-правовой подход, то во втором разделе основным объектом исследования становится конкретный totto (гр. “место”, "местность"), точнее его обобщённые социально-экономические и политические характеристики. Таким образом, каждый tоttо представляет собой один из наиболее распространённых, по мнению автора, шипов муниципальных образований России.

 

 

Раздел 1. Теория муниципального управления

 

Основные понятия муниципального права

 

Теория муниципального управления по необходимости начинается с определения основных понятий. Рассмотрим, в первую очередь, понятие «самоуправление». Ни логическими, ни лингвистически данный термин не может считаться самостоятельным. Иными словами, термин "самоуправление" является производным от понятия «управление». Таким образом, местное самоуправление представляет собой лишь частный случай, или casus spesialis местного управления вообще. Местное же управление - если отвлечься от приставки "само-" - безусловно является государственным управлением.

Между тем, ст. 12 Конституции РФ 1993 года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного (само) управления и государственного управления: "В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (курсив мой-С.К.).

На наш взгляд, данная конституционная норма не только не проясняет природу муниципальной власти, но, напротив, затемняет предназначение местного самоуправления. Дело в том, что местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Как видим, самоуправление в политическом смысле неотделимое от государственного управления. Более того, самоуправление в политическом значении представляет собой не иное что, как делегирование государственных полномочий на самый базовый уровень властеотношений. Здесь ежедневно соприкасаются агенты государственной власти и "носители государственных решений", т.е. встречаются управленцы низшего звена и т.н. рядовые граждане.

Важный аспект самоуправления в политическом смысле заключается в том, что речь идёт о почётной функции всех полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная необходимость разграничивать понятия "местное самоуправление" с одной стороны, и "государственное управление", с другой. Ведь на более высоких уровнях властеотношений государственное управление является исключительно платной услугой и, соответственно, осуществляется корпусом профессиональных чиновников на возмездной основе.

Другое дело, что в современную эпоху принцип возмездности управленческих услуг все более и более заявляет о себе и в области муниципального управления. Как бы то ни было, самоуправление как почетная миссия каждого гражданина имеет своей целью противодействовать засилью профессиональной (муниципальной) бюрократии и в какой-то степени .снижает порог отчуждения между "государством-левиафаном" и его гражданами.

Иное дело самоуправление в юридическом смысле. Если для политического аспекта самоуправления характерными являются признаки (1) почетности и (2) добровольности, то для юридического аспекта самоуправления определяющими являются признаки (1) самостоятельности и (2)ответственности. Именно такое, т.е. исключительно юридическое понимание самоуправления зафиксировано в п.1 ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 12 августа 1995 года: "Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией, РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

Понятие "местное самоуправление", в какой-то степени, является рефлексивным т.е. указывает на другое понятие, а именно на термин "местное сообщество", или его синонимы (муниципальное образование, территориальный коллектив). Иначе говоря, речь идет об особых самоуправляющихся коллективах. Для обозначения последних в отечественном праве закрепился термин "муниципальное образование". В п.1 ст.1 упомянутого ФЗ даётся следующее определение муниципального образования:

..."муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Ф3, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;"

Таким образом, муниципальное образование определяется посредством трех формальных критериев( а. наличие муниципальной собственности, б. местного бюджета и в. выборных органов управления) и представляет собой некий собирательный (и даже аморфный) термин, объединяющий муниципальные образования, во-первых, разного уровня (например, 1 внутригородской район, 2 город и 3 район как областная единица) и, во-вторых, разного социокультурного содержания (например, вахтовый поселок, высокогорный аул и т.п.)

Рассмотрим понятие "органы местного самоуправления" (ОМСУ) Здесь прежде всего следует различать два типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2) монократические, или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся прежде всего, местное представительное собрание, его комитеты и комиссии, а также муниципалитет как корпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся, например, председатель представительного собрания, мэр, выборный главный бухгалтер и т.п. В свою очередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на субъекты публичного права т.е. самостоятельные юридические лица с собственным уставом (статутом), банковским счетом, печатью и т.п. (например, представительное собрание, а также муниципалитет) и несамостоятельные муниципальные учреждения и организации, являющиеся лишь подразделениями соответствующих юридических лиц.

Монократические ОМСУ также могут подразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, в упомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборности хотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель сам вносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий "должностное лицо местного самоуправления", с одной стороны, и "выборное должностное лицо местного самоуправления", с другой:

"должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и не относящееся к категории государственных служащих".

И далее: "выборное должностное лицо - лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения". Как видим, единственным критерием для разграничения двух типов должностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколько принцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от просто должностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать на основе контракта.

Рассмотрим понятие «муниципальная служба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативное определение: "муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в ОМСУ по исполнению их полномочий. "Сразу же следует отметить одну тривиальную истину, которую часто забывают управленцы локального уровня, а именно: термин "муниципальная служба" не только не тождествен понятию "местное самоуправление", но отчасти и противоположен ему. Мы уже уяснили, что местное самоуправление в политическом смысле представляет собой почетное право местных граждан участвовать в государственном управлении в той части, в которой затрагиваются их непосредственные интересы. Иными словами, местное самоуправление - это, прежде всего управленческая деятельность непрофессионалов.

Недостатки непрофессиональной управленческой деятельности широко известны, но в данном случае участие непрофессионалов, т.е. рядовых граждан, имеет и положительные стороны. В отличие от муниципального служащего обычный местный житель более непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном сообществе. Это и понятно, в рамках и муниципальной, и государственной службы вопросы должностного оклада, карьеры, корпоративной солидарности чиновников любого уровня, вопросы социального престижа могут отодвигать на второй план проблемы местного сообщества. Отсюда, гуманитарный субстрат муниципального самоуправления - это не столько корпус чиновников т.н. муниципальной службы, сколько совокупность всех местных граждан.

Важное отличие между рядовым гражданином и муниципальным служащим проявляется и в отношении достаточно интересной пары понятий: "вопросы местного значения", с одной стороны, и "предметы ведения МСУ", с другой. Если интерпретировать т.н. "вопросы местного значения" в их номинальном значении, то следует признать следующее: вопросы местного значения - это такие вопросы, которые не являются вопросами государственного уровня. Отсюда, как говорится, рукой подать до вывода о том, что вопросы местного значения носят второстепенный, малозначительный характер. Однако это совсем не так. Сам федеральный законодатель дает следующее нормативное определение (п.1ст.1): "вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, законами субъектов РФ". Как видим, уместнее было бы назвать данный круг проблем, например, так: "вопросы жизнеобеспечения местных сообществ". Ясно, что вопрос о том, является ли то или иное муниципальное образование жизнеспособным, ограниченно жизнеспособным или вовсе нежизнеспособным, в правовом государстве не может считаться лишь вопросом "местного (читай: негосударственного) значения".

Что касается понятия "предметы ведения местного самоуправления", то речь идет о смешанном институте, включающем в себя "вопросы местного значения + т.н. государственные полномочия". Рассматриваемый ФЗ не содержит явного нормативного определения предметов ведения местного самоуправления. Однако п.1 ст.6 гласит: "В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значениям также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ". Важно отметить, что государственные полномочия в смысле указанного ФЗ не представляют собой некую совокупность содержательных функций. Нормативное отличие вопросов местного значения от государственных полномочий сводится к одному единственному формальному критерию, а именно ж вопросу о "кассе", или носителе финансовых расходов. Если решение "вопросов местного значения" муниципальные образования должны обеспечить из собственного бюджета то с государственными полномочиями дело обстоит иначе. Так. п.4 ст.6 рассматриваемого ФЗ гласит: "Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств". Рассмотренные фундаментальные понятия муниципального права позволяют в заключение дать определение муниципального права вообще и РФ, в частности. Итак, муниципальное право - это совокупность норм, обычаев и общих принципов объективного права, регулирующих субъективные права и обязанности местных сообществ в области осуществления публичных функций на принципах самостоятельности, ответственности и финансовой самодостаточности".