По формальному признаку предметы ведения местного самоуправления принято подразделять на две группы:

1) вопросы местного значения, т.е. функции, осуществление которых целиком и полностью входит в компетенцию муниципальных образований;

2) делегированные полномочия, т.е. государственные функции, осуществление которых дает наиболее оптимальный результат как раз на муниципальном уровне управления;

Так, немецкая исследовательница Кристиана Маис следующим образом анализирует проблему соотношения двух групп муниципальных обязанностей:

"Даже если при увеличении обязанностей и (соответствующем) возрастании расходов общин увеличиваются их доходы (будь-то в рамках коммунальной финансовой компенсации, будь-то в рамках целевых государственных дотаций), данное увеличение доходов часто не компенсирует возрастание действительного финансового бремени. В результате общины либо должны соглашаться на возрастание своей задолженности(ввиду необходимости новых займов - С.К.)...либо должны использовать те доходы, которые в иных условиях предназначались бы для решения задач самоуправления (в собственном смысле - С.К.)" 42.С.9.

Итак, проблему соотношения двух групп полномочий местных сообществ можно сформулировать следующим образом: как определить ту грань, по преодолению которой возрастание делегированных полномочий превращается в угрозу для самого принципа местного самоуправления?

Ясно, что между двумя группами полномочий не может быть четкой, раз и навсегда заданной границы. Однако, очевидно, что существует некоторое ядро собственных полномочий муниципальных образований, которое ни при каких обстоятельствах не может быть ограничено делегированными государственными полномочиями. К такому ядру относится, например, социально-экономическая функция муниципалитетов. Следующий аспект проблемы касается структуры самих делегированных полномочий. Такие полномочия в России, как и в Германии, могут быть двух видов:

1) федеральные государственные полномочия и

2) федеративные государственные полномочия.

В указанном смысле проблема сводится к следующему: Имеет ли право федеральный центр единолично, т.е. без согласования с соответствующим субъектом федерации, наделять муниципальные образования дополнительными полномочиями?3десь не подлежит сомнению лишь то, что субъект федерации не может предоставлять дополнительные полномочия своим муниципальным образованиям вопреки федеральному законодательству. Однако дискуссионной остается прерогатива федерального центра делегировать выполнение федеральных функций на муниципальный уровень. Как справедливо отмечает Кристиана Майс, проблема здесь носит не только конституционно-правовой, но и финансово-правовой характер, поскольку федеральный центр при делегировании полномочий склонен одновременно экономить свои федеральные средства. Следовательно, федеральная "компенсация" часто оставляет муниципальные образования "в минусе".

По материальному признаку предметы ведения местных сообществ (как собственно "муниципальные", так и делегированные полномочия) принято подразделять на два больших класса:

1)функции регулирования (= либеральные функции) и

2)функции распределения (= социальные функции)

Следует сразу отметить, что строгое разграничение этих функций возможно лишь на идеологическом или организационно-правовом уровне. В последнем случае между комитетами и комиссиями совета или департаментами муниципалитета наблюдается своеобразное "разделение труда": одни из них обеспечивают по возможности оптимальный режим свободы предпринимательства, ассоциаций и т.п., а другие призваны поддерживать определенный минимум социальной справедливости. Как правило, между "регулирующими" и "социальными" подразделениями совета или муниципалитета всегда остается пространство для т.н. позитивного конфликта .В зависимости от экономической конъюнктуры или расстановки политических сил на местном уровне происходит постоянное "качание маятника" между режимом "оптимальной (экономической) свободы" и режимом "детально регламентированной (социальной) справедливости".

Как бы то ни было, в реальной действительности трудно провести четкую грань между функциями регулирующего и социального характера. Так, цифра 8 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(1995 г.) в качестве одного из предметов ведения местных сообществ устанавливает" охрану общественного порядка; организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью". Данная функция, на первый взгляд, полностью носит регулирующий характер. Она призвана обеспечить достаточно надёжное поле для реализации всего спектра либеральных свобод. Как бы то ни было, здесь не обозначены никакие собственно распределительные полномочия.

Однако, охрану общественного порядка можно понимать и в контексте распределения услуг по охране общественного порядка. Например, такие услуги и, следовательно, силы правоохранительных органов можно сосредоточить в деловом центре города или т.н. богатых кварталах, (тогда речь будет идти о специализированных и адресных услугах для определённого социального контингента). Другими словами, речь будет идти о смешанной функции как регулирующего, так и социального характера.

С другой стороны, напротив, можно направить силы правоохранительных органов на подавление социальных источников преступности (притоны наркоманов, нейтрализацию подростковых банд в т.н. маргинальных районах). В этом случае, указанная функция будет приобретать не столько регулирующую, сколько социальную природу.

Другой пример: согласно цифре 22 п.2 ст.6 рассматриваемого закона к предметам ведения местных сообществ относится "создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании". Разумеется, данную функцию можно интерпретировать исключительно в терминах регулирования жизнедеятельности муниципального образования. Следовательно, и муниципалитет, совет должны воздерживаться от культурной политики в материальном смысле, т. е. должны лишь предоставить "режим равноправия" для любых представителей любой культуры. Ясно, что такой формально-юридический подход очень скоро обеспечит преобладание в "культурном пространстве" муниципального образования только коммерческого направления т.е. фактически того. что принято называть псевдокультурой.

Таким образом, при осуществлении любой функции очень важно соблюдать определенный баланс (необязательно паритет) между регулирующим и социальным аспектами муниципального управления. Забвение принципа оптимальной свободы каждого жителя муниципального образования в конечном итоге приводит и к нарушению принципа социальной справедливости. Напротив, исключительный акцент на принципе индивидуальной свободы неизбежно ставит под угрозу само выживание муниципального образования, т.е. приводит к торжеству произвола во всех сферах жизнедеятельности.