Назначение выборов является обязательной отправной стадией избирательного процесса, которая дает старт всей деятельности, связанной с организацией и проведением выборов. Вместе с тем, она сама состоит из ряда протяженных во времени этапов, вследствие чего имеющееся в литературе утверждение о том, что «юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов» нуждается в некотором уточнении. Действительно, для основной массы участников электоральных отношений начало избирательного процесса связывается именно с обнародованием даты выборов. Однако нельзя не учитывать, что официальному опубликованию решения о проведении выборов предшествует его подготовка и принятие уполномоченным на то органом (должностным лицом), а иногда и разрешение избирательных споров о порядке и сроках назначения выборов.

Применительно к правовому режиму назначения выборов законодательство оговаривает круг субъектов, уполномоченных решить данный вопрос, сроки назначения выборов, общий порядок и особенности назначения различных видов выборов в Российской Федерации. Юридическая регламентация образующих данную стадию избирательных действий и этапов рассредоточена в различных по своей юридической природе и форме выражения актах, начиная от Конституции России и заканчивая уставами муниципальных образований.

Среди субъектов, уполномоченных решать вопрос о назначении выборов, законодательство называет: во-первых, органы (должностные лица) федеральной, региональной и муниципальной власти (соответственно уровню выборов); во-вторых, избирательные комиссии; в-третьих, судебные органы.

Сроки назначения выборов определяются в зависимости от вида и уровня избирательной кампании. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства свидетельствует, что на региональном и муниципальном уровнях наиболее оптимальным является принятие решения о назначении выборов и его опубликование не позднее, чем за три месяца до даты их проведения. Применительно же к федеральным выборам в соответствии с Конституцией России, Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» срок со дня назначения до даты выборов должен быть не менее четырех месяцев (Приложения 1, 3).

 Вместе с тем, не следует забывать о том, что согласно ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или соответствующая часть депутатов коллегиального органа, а голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Например, согласно ст. 5 Закона Республики Хакасия «О выборах главы администрации муниципального образования, главы муниципальных образований РХ», решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны глава администрации муниципального образования, глава муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий главы администрации муниципального образования, главы муниципального образования выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий[4].

Отсчет избирательных сроков при назначении выборов ведется, как правило, от первого (второго) воскресенья после истечения полномочий выборного органа или депутата (должностного лица), на который они были избраны. В частности, в Республике Хакасия, выборы главы администрации муниципального образования, главы муниципального образования выборы назначаются и проводятся избирательной комиссией муниципального образования в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия главы администрации муниципального образования, главы муниципального образования. При этом решение избирательной комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения о назначении выборов[5].

Нельзя в принципе исключать вариант фиксированного закрепления конкретных сроков (даты) проведения избирательных кампаний, в особенности на уровне местного самоуправления. Преимущество такого подхода к юридической регуляции назначения выборов состоит в том, что он не только исключает любые избирательные споры о времени их проведения, но и способствует формированию безотказного механизма периодичности организации избирательных кампаний.

Гарантируя обязательность назначения и проведения выборов, законодательство особо оговаривает, что в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов. Если же и избирательная комиссия не назначит выборы в установленные сроки, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в предусмотренном законодательством порядке, то выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов в количестве не более 15 членов и в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу.

Необходимым условием общего порядка назначения выборов является также опубликование принятого решения в установленные сроки. При этом следует подчеркнуть, что датой опубликования признается день публикации решения о назначении выборов в официальном печатном издании соответствующего органа. Если же такого печатного издания не существует, то опубликованием считается обнародование текста принятого решения в зарегистрированных печатных или электронных средствах массовой информации с обязательным указанием на официальный характер публикации.

Особенности назначения различных видов выборов представляют собой специфические требования процессуального режима, не имеющие универсального значения, а распространяющиеся на отдельные разновидности избирательных кампаний, предусмотренные законодательством о выборах. В Российской Федерации принято различать следующие юридически оформленные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат представительного органа государственной власти; дополнительные выборы (выборы вместо выбывшего депутата); повторные выборы. При этом избирательные законы, в особенности на региональном уровне, содержат целый ряд особых правил назначения различных видов выборов.

Таким образом, единообразия в подходах к регламентации назначения досрочных выборов, выборов в порядке ротации и других видов выборов не существует даже в рамках одного уровня избирательных кампаний. Правом назначения даты досрочных выборов наделен ряд органов и должностных лиц.

2.3. Сроки образования избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей

Формирование организационно-технологической основы выборов представляет собой одну из самых содержательных и трудоемких стадий избирательного процесса. Фактически именно на ней осуществляются основные подготовительные действия, без которых невозможна практическая реализация права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает, что формирование организационно-технологической основы выборов предполагает: во-первых, образование избирательных округов, избирательных участков; во-вторых, формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов; в-третьих, составление списков избирателей.

Избирательные округа образуются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с целью определения территорий, от которых, в зависимости от вида выборов и применяемой на них избирательной системы, избирается то или иное количество депутатов или должностных лиц. Законодательство различает одномандатные и многомандатные избирательные округа. При этом от одномандатных избирается один депутат (должностное лицо), а от многомандатных - несколько депутатов, причем за каждого из них избиратели голосуют персонально.

Для региональных избирательных систем характерно существенное разнообразие относительно как количества, так и вида избирательных округов, образуемых при проведении выборов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Прежде всего, на образование избирательных округов оказывает влияние численность депутатского корпуса, которая весьма заметно разнится, составляя от 15 (Агинский Бурятский автономный округ) до 194 (Республика Башкортостан) депутатов[6]. В целом же для субъектов Федерации характерным является проведение собственных парламентских выборов как по одномандатным (Красноярский край, Приморский край), так и по двухмандатным (Кировская область, Амурская область) округам. В некоторых субъектах Федерации с небольшой численностью избирателей (Ненецкий автономный округ) наряду с одномандатными территориальными округами образуется единый для субъекта Федерации многомандатный округ, от которого на мажоритарной основе избирается часть депутатов. Помимо этого образование избирательных округов находится в прямой зависимости от структуры (однопалатной или двухпалатной) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации.

При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие условия: примерное равенство по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей на депутатский мандат не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов; при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30 процентов; избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При соблюдении указанных требований об образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Однако данное правило вовсе не исключает дробления административно-территориальных единиц и объединения их отдельных частей как друг с другом, так и с иными административно-территориальными единицами, если это диктуется необходимостью выполнения требований, обеспечивающих примерное равенство округов по численности избирателей.

Не следует забывать и о том, что избирательные округа должны покрывать собой всю территорию, на которой проводятся выборы. Это требование вытекает из общего смысла избирательного законодательства, но не получило, к сожалению, прямого оформления, как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов. С тем, чтобы исключить любые спекуляции на данный счет было бы целесообразно закрепить соответствующую норму в качестве одной из основных гарантий избирательных прав граждан на уровне федерального закона, как это сделано, например, в Омской области.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение 5 дней после назначения дня голосования.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее, чем за 70 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначаются их границы, перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, учитывая возможность наступления различных коллизий при образовании избирательных округов, законодатель предусмотрел некоторые варианты их разрешения. Так, если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют или не принимают решение об образовании избирательных округов в установленный срок, выборы проводятся избирательными комиссиями по избирательным округам, схема которых была утверждена при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва. Однако, федеральное законодательство не содержит указания на то, как следует поступить, если после утверждения в установленные сроки схемы избирательных округов не соблюдаются требования, предъявляемые к их опубликованию. Кроме этого, неясно, может ли представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления самостоятельно разработать и утвердить схему избирательных округов, если соответствующая избирательная комиссия не определит ее (схему) за 70 дней до дня голосования. Думается, что эти пробелы федерального законодательства вполне могут быть восполнены на региональном уровне. Более того, это вполне правомерно рассматривать как одну из обязанностей законодательной деятельности субъектов Федерации, которые в своих законах должны не дублировать положения федерального избирательного законодательства, а дополнять их гарантиями, обеспечивающими заполнение на соответствующем уровне вакуума правового регулирования отдельных этапов избирательного процесса.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Исходя из предназначения избирательных участков законодательство предусматривает такой порядок их образования, который в максимальной степени отвечал бы интересам обеспечения удобства для проявления волеизъявления избирателей в день голосования, привязанности участков к местам проживания или временного нахождения избирателей, своевременного информирования граждан о местах нахождения избирательных участков. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при образовании избирательных участков должны соблюдаться следующие требования.

Во-первых, избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Вместе с тем, следует учитывать, что из этого общего требования имеются определенные исключения. Так, избирательные участки для российских граждан, находящихся на территориях иностранных государств, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений на территории страны их пребывания[7]. Однако, в случаях, специально оговоренных в международных соглашениях, допускается и иной порядок образования избирательных участков на территории иностранных государств. В частности, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на 20-летний период аренды космодрома Байконур данный город наделен в отношениях с Российской Федерацией статусом города федерального значения, глава администрации которого назначается совместно Президентами России и Казахстана по представлению российской стороны. Именно постановлением главы администрации на досрочных выборах Президента Российской Федерации, состоявшихся 26 марта 2000 г., для обеспечения конституционных избирательных прав более 18 тысяч российских граждан, проживающих на территории города Байконур, было образовано 9 избирательных участков[8].

Во-вторых, избирательные участки образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждый участок. Однако при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации это требование может не применяться. Законодательство также специально оговаривает, что границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В-третьих, порядок образования избирательных участков сопряжен с соблюдением целого ряда сроков. По общему правилу избирательные участки образуются не позднее, чем за 30 дней до дня голосования. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях избирательные участки могут образовываться не позднее, чем за 5 дней до дня голосования. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования подлежат опубликованию главой муниципального образования не позднее, чем за 25 дней до дня голосования.

В-четвертых, законодательство особо оговаривает правовой режим образования и функционирования некоторых видов избирательных участков. Прежде всего, это относится к организации голосования военнослужащих. В современных условиях категорически исключается создание для них так называемых «закрытых» избирательных участков. Справедливости ради следует отметить, что и прежнее (в том числе советское) законодательство о выборах прямо не предписывало необходимость их существования. Однако на практике голосование военнослужащих было полностью закрытым, что фактически исключало доступ на соответствующие избирательные участки любых лиц, кроме самих военнослужащих. В настоящее время законодательством предусматривается, что военнослужащие, как правило, голосуют на общих избирательных участках.

Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. При этом в списки избирателей в обязательном порядке включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Особо следует подчеркнуть, что гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования активным избирательным правом, в списки избирателей означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод составления списков, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были внесены в список. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как он заведомо позволяет не брать в расчет пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в списках избирателей, вряд ли он может быть охарактеризован исключительно с позиций недемократичности. Нельзя не согласиться с К.В. Арановским, полагающим, что, «если с понятием гражданина связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и учет голосов граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичным и результативным». В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод составления списков избирателей в российских условиях. Думается, что он вполне мог бы иметь место на муниципальных выборах; пусть даже не в чистом виде, а в определенной комбинации с действующим (императивным) порядком составления списков избирателей.

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя.

Действующее федеральное и региональное законодательство также достаточно подробно оговаривает обязанности территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий по составлению списков избирателей, устанавливает сроки их составления, уточнения и представления для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения, закрепляет порядок (в том числе судебный) внесения изменений в списки избирателей по заявлениям граждан, устанавливает особенности составления списка избирателей на муниципальных выборах, касающиеся иностранных граждан и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

Так, согласно Закона Республики Хакасия «О выборах депутатов Верховного Совета РХ» списки избирателей составляются территориальной избирательной комиссией не позднее чем за 26 дней до дня голосования на основании сведений об избирателях, представляемых главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, а также руководителем учреждения, в котором избиратели временно пребывают.

Список избирателей по избирательному участку, образованному в труднодоступной или отдаленной местности, составляется участковой избирательной комиссией не позднее чем за 25 дней до дня голосания, а в исключительных случаях - не позднее чем в день сформирования участковой избирательной комиссии на основании сведений об избирателях, представляемых главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления)[9].

Списки избирателей являются разовыми документами и действуют в течение одной избирательной кампании. Вместе с тем, при проведении совмещенных выборов по решению соответствующих избирательных комиссий одни и те же списки избирателей могут использоваться одновременно для нужд различных избирательных кампаний. При этом, правда, вряд ли можно расценивать как допустимое и оправданное умолчание в законодательстве о такой возможности, вследствие чего целесообразно хотя бы на принципиальном уровне обозначить в нормах права допустимость составления и использования одних списков избирателей при проведении совмещенных выборов.

Заслуживает внимания категорический запрет федерального законодательства на внесение каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов. Заметим, что такие изменения не могут иметь место даже по решению суда. Подобная позиция законодательства оправдана тем, что в противном случае результаты избирательной кампании могли бы подвергаться определенной корректировке на основании «запрограммированной» на вполне конкретные прагматические цели «чистки» избирательных списков.

    Таким образом, значение списков избирателей трудно переоценить. Во-первых, именно в них отражаются сведения обо всех избирателях, проживающих на территории избирательного участка. Во-вторых, включением гражданина в список избирателей юридически подтверждаются его избирательные права. В-третьих, на основании списка производится выдача избирательных бюллетеней. В-четвертых, по спискам избирателей устанавливается общее число избирателей, проживающих на территории избирательного участка.

Все это свидетельствует об исключительной важности составления списков избирателей в полном соответствии с требованиями законодательства. Не случайно в соответствии со ст. 64 ч. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в случае нарушения правил составления списков избирателей, если они не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.