Понятие регионального законодательства

Термин «региональное законодательство» достаточно условен, поэтому рассмотрение вопроса о понятии регионального законодательства уместно начать с терминологического аспекта.

Термин «региональное законодательство» является синонимом термина «законодательство субъектов Российской Федерации». Последний термин является более точным. Тем не менее использование термина «региональное законодательство» оправдано. Субъекты Российской Федерации часто называются регионами даже в официальных документах. Конечно, термин «регион» не имеет эксклюзивной привязки к субъекту Российской Федерации. Регионом можно назвать и территорию Российской Федерации, включающую несколько субъектов Российской Федерации, а в глобальном плане также и часть территории земного шара, включающую несколько государств. И все же, когда говорят о регионах России, чаще всего подразумевают субъекты Российской Федерации. Такая тенденция становится все более отчетливой. Это, кстати, проявляется и в употреблении термина «региональное законодательство», который имеет однозначное толкование (употребление) как «законодательство субъектов Российской Федерации».

Закрепление и все большее распространение термина «региональное законодательство» вполне объяснимо. Практика востребовала краткое прилагательное применительно к субъекту Российской Федерации, такое же краткое и удобное, как термин «федеральный» (применительно к Российской Федерации) и «муниципальный» (применительно к муниципальному образованию). Практика любит краткие удобные обозначения. Лучшего варианта, чем термин «региональный», она не нашла.

Применительно к отдельным видам субъектов Российской Федерации региональное законодательство может обозначаться как полными точными терминами, так и краткими, например: «законодательство республики» — «республиканское законодательство», «законодательство края» — «краевое законодательство», «законодательство области» «областное законодательство», «законодательство города федерального значения» — «городское законодательство», «законодательство автономной области» — «областное законодательство», «законодательство автономного округа» «окружное законодательство».

Самое важное (и трудное) в определении понятия регионального (а равно и федерального) законодательства — установить его состав. Бесспорно, что законодательство вообще и региональное законодательство в частности составляют нормативные правовые акты. Сложнее определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав законодательства: только законы или помимо них также и другие виды нормативных правовых актов. Ответ на этот вопрос важен с практической точки зрения, поскольку термин «законодательство» широко используется в нормативных правовых актах, и для правильного применения правовых норм необходимо знать, какие нормативные правовые акты скрываются под этим термином.

Литературные и официальные Нормативно-правовые источники дают разнообразный спектр трактовок состава законодательства: от предельно узких (законодательство включает только законы) до предельно широких (законодательство включает все виды нормативных правовых актов). В тезисном плане правильный подход к решению этой проблемы сводится, думается, к следующему.

Наиболее обоснованным с научной точки зрения было бы понимание законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести по меньшей мере следующие доводы.

Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, является критерием истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, т.е. как совокупности нормативных правовых актов.

Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации (в частности, в статьях 5,71, 72).

В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт и законодательный, и подзаконньий — должен быть авторитетным и должен исполняться.

       В-четвертых, известная условность термина «законодательство» при его широкой трактовке не должна смущать. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узко специальное значение.

       Очень важно, чтобы и наука, и законодатель (сначала наука, а вслед за ней законодатель) скорее выработалли и закрепили единое решение проблемы. В тех случаях, когда состав законодательства в целом или какой-либо его части не установлен, при толковании использованного в правовом акте термина «законодательство» следует исходить из смысла и контекста правового акта и состава законодательства соответствующей отрасли права (например, согласно Гражданскому кодексу Российской федерации гражданское законодательство включает только федеральные законы).

       Законодательство субъекта Российской Федерации составляют не любые нормативные правовые акты регионального уровня, а только нормативные правовые акты данного субъекта общего действия (значения). Понятие нормативного правового акта общего действия (значения), несмотря на его кажущуюся очевидность, требует пояснений, которые лучше сделать, отталкиваясь от понятия правового акта, определение которого, думается, может быть следующим.

Иерархическая система (структура) регионального законодательства

       Иерархическая система (структура) регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, составляющих законодательство. По этому критерию нормативные правовые акты подразделяются на две большие разноуровневые группы. Первый уровень занимают законы, второй — подзаконные нормативные правовые акты. Законы субъекта Российской Федерации имеют более высокую юридическую силу, чем подзаконные нормативные правовые акты.

       Сами законы субъектов Российской Федерации также неоднородны по юридической силе. Высшую юридическую силу среди законов и других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации имеет конституция (применительно к республикам) либо устав (применительно к субъектам Российской Федерации других видов).

       Устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа по своей юридической природе идентичен конституции республики в составе Российской Федерации. Их различие только в названии.

       Конституция (устав) субъекта Российской Федерации является основным региональным законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Юридическое значение конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона субъекта зиждется на Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Правовая природа конституции (устава) как основного закона выражается в том, что этот правовой акт в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет статус соответствующего субъекта Российской Федерации, устанавливает систему региональных органов государственной власти, а также закрепляет иные положения, составляющие основу регионального законодательства. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации имеет прямое действие на всей его территории.

       Простые (обычные) региональные законы могут также различаться между собой по юридической силе. Региональные законы, принятые референдумом, имеют более высокую юридическую силу, чем иные региональные законы, за исключением конституции (устава) субъекта Российской Федерации, если только конституция (устав) или ее (его) отдельные положения не приняты референдумом. Региональным законом, являющимся основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в какой-либо сфере, может быть установлено, что ему должны соответствовать все другие региональные законы, регулирующие отношения в данной сфере. В случае несоответствия указанному закону, являющемуся основным нормативным правовым актом, других законов применению подлежит закон, являющийся основным нормативным правовым актом. При этом не применяется правило о приоритете закона, принятого позднее.

       Во многих субъектах Российской Федерации законы принимаются в форме кодексов. Пока количество принятых на региональном уровне кодексов невелико, в среднем по два-три на субъект Российской Федерации. В принципиальном плане право субъектов Российской Федерации принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения. Однако существующая практика принятия в регионах кодексов не вполне безупречна и требует осмысления. В обобщенном виде исходные положения, которые целесообразно было бы иметь в виду при решении вопроса о возможности принятия кодекса, можно сформулировать следующим образом. В форме кодекса субъекта Российской Федерации может издаваться значительный по объему закон субъекта Российской Федерации, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное регулирование определенной сферы отношений, относящихся к предметам ведения субъекта Российской Федерации и (или) предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Не допускается издание в форме кодекса закона субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, если соответствующие отношения регулируются кодексом Российской Федерации.

       Подзаконные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подразделяются на иерархически соподчиненные виды. В большинстве субъектов Российской Федерации имеются следующие виды подзаконных нормативных правовых актов:

1) нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо его палаты (там, где законодательный орган имеет двухпалатную структуру), не имеющие статуса закона и издаваемые обычно в форме постановлений;

2) нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации), издаваемые обычно в форме указов и постановлений;

З) нормативные правовые акты высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (правительства, администрации), издаваемые обычно в форме постановлений;

4) нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти, подчиненных высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, издаваемые обычно в форме приказов, постановлений (их можно именовать ведомственными нормативными правовыми актами).

       В ряде субъектов Российской Федерации в состав законодательства не включаются ведомственные нормативные правовые акты, что делает законодательство более авторитетным и обозримым. Ведомства в таких случаях могут издавать нормативные правовые акты, но они имеют только внутриведомственное действие (значение), т.е. юридически обязательны только для органов, организаций, подразделений, должностных лиц, работников соответствующего ведомства.

 Региональное законодательство в правовой системе Российской Федерации

       Региональное законодательство — новый правовой феномен. Поэтому и с теоретической, и с практической точек зрения важен вопрос о месте регионального законодательства в правовой системе Российской Федерации.

       На территории субъектов Российской Федерации действуют самые разнообразные правовые акты, в том числе:

1) федеральное законодательство (нормативные правовые акты Российской Федерации) и иные правовые акты федеральных органов государственной власти;

2) международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права;

З) законодательство субъекта Российской Федерации (нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации) и иные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

4) договоры (соглашения), заключаемые субъектом Российской Федерации (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, субъектами иностранных федеративных государств, а также с иными российскими, иностранными и международными субъектами;

5) правовые акты структурных подразделений и должностных лиц высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

б) нормативные правовые акты муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, иные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) договоры (соглашения), заключаемые муниципальными образованиями (органами местного самоуправления), расположенными на территории субъекта Российской Федерации, с другими муниципальными образованиями, расположенными как на территории данного субъекта Российской Федерации, так и на территориях других субъектов Российской Федерации, иностранных государств, а также с иными российскими, иностранными и международными субъектами;

8) правовые акты судов (судебные акты), предусматривающие в соответствии с законодательством толкование, признание недействительными правовых актов, действующих на территории субъекта Российской Федерации;

9) иные правовые акты в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

       Указанные в приведенном перечне правовые акты образуют весьма сложную систему, которая в полном виде ждет своих исследователей. Здесь ограничимся рассмотрением только внутренних нормативных правовых актов, которые в совокупности образуют нормативно-правовую систему Российской Федерации.

Нормативно-правовая система Российской Федерации имеет три иерархических уровня:

1) федеральный (образуемый нормативными правовыми актами Российской Федерации, или, иными словами, федеральным законодательством);

2) региональный (образуемый нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, или, иными словами, региональным законодательством);

З) муниципальный (образуемый нормативными правовыми актами муниципальных образований).

       Нормативные правовые акты перечисленных иерархических уровней различаются по своим юридическим характеристикам, прежде всего по предмету регулирования, сфере действия и по юридической силе. Нормативные правовые акты каждого из уровней занимают свое место в нормативно-правовой системе и имеют между собой сложные иерархические связи.

       Соотношение регионального и федерального законодательства характеризуется следующими основными положениями.

       Конституция и законы Российской Федерации, другие федеральные нормативные правовые акты, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют прямое действие на территории субъектов Российской Федерации.

       Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным нормативным правовым актам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если закон или иной правовой акт субъекта Российской Федерации полностью или частично противоречит федеральному правовому акту, принятому по предмету ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то действует федеральный правовой акт.

       Федеральное законодательство подлежит применению на территории субъекта Российской Федерации независимо от ссылки на него в законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.

       Федеральные нормативные правовые акты, принятые по предметам ведения субъектов Российской Федерации, действуют на территории субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

       В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

       Соотношение регионального законодательства и муниципальных правовых актов характеризуется прежде всего тем, что муниципальные правовые акты по общему правилу должны соответствовать региональному законодательству (как и федеральному законодательству). Исключение из этого правила должно быть прямо предусмотрено или определенно следовать из федерального или регионального законодательства. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), не означает, что на муниципальные образования, органы местного самоуправления не распространяется государственное законодательство, включая региональное. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит многочисленные положения о необходимости соответствия муниципальных правовых актов (правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления) законам субъектов Российской Федерации.

       Субъекты Российской Федерации могут оказать реальное регулятивное воздействие и на муниципальное правотворчество, которое федеральным законодателем во многом дано на откуп органам местного самоуправления, которые на практике не всегда обеспечивают должный уровень регламентации в этой сфере.

       К полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», иными федеральными законами относятся:

1) обеспечение единообразия при определении муниципальными образованиями наименований и видов правовых актов муниципальных образований;

2) установление на основании федеральных законов общих правил о правотворческих полномочиях муниципальных образований;

З) установление правовых основ правотворческого процесса в муниципальных образованиях, в том числе определение общих требований к порядку принятия и вступления в силу нормативных правовых актов муниципальных образований;

4) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований;

5) наделение органов местного самоуправления отдельными правотворческими полномочиями субъекта Российской Федерации, необходимыми для реализации муниципальными образованиями переданных им субъектом Российской Федерации отдельных своих полномочий;

6) иные вопросы в соответствии с федеральными законами.

Полномочия субъекта Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности муниципальных образований осуществляются путем принятия законов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и региональными законами, также других нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не должны ограничивать установленные федеральными законами права муниципальных образований в сфере их правотворческой деятельности.