Федеральный законодатель устанавливает исчерпывающий перечень налогов и сборов. Однако существенным является вопрос, насколько федеральный закон может вторгаться в установление региональных и местных налогов, определять конкретные условия налогообложения. Могут ли на федеральном уровне устанавливаться и определяться какие-либо элементы этих налогов?

Необходимо учитывать, что отсутствие регулирования взимания региональных и местных налогов на федеральном уровне может привести к нарушениям конституционных прав и свобод граждан.

Например, Закон об основах налоговой системы относит к местным налог на рекламу. В Москве этот налог установлен по принципу резидентства: все рекламодатели, зарегистрированные в Москве, уплачивают налог по месту регистрации независимо от места размещения рекламы. А в ряде регионов налог основан на территориальном принципе: рекламные издания, выходящие там, обязаны выставить рекламодателю счет за размещение рекламы, увеличив его на сумму налога на рекламу, независимо от места регистрации рекламодателя. Таким образом, московский рекламодатель, воспользовавшийся услугами такого издания, обречен на двойное налогообложение, что нарушает принципы однократности и соразмерности налогообложения.

Поэтому федеральный закон может регулировать взимание регионального или местного налога в тех границах, которые продиктованы необходимостью обеспечить соблюдение основных прав и свобод граждан.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[154] определяет, что местные налоги и сборы — это налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами (п. 1 ст. 8).

Однако полномочия федерального законодателя по определению условий регионального и местного налогообложения ограничены определенными рамками. На это также обратил внимание КС РФ в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П: «Из статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункт «и» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер, и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации.» (Абзац 1 п. 5.)

Полномочия субъектов Федерации в отношении региональных налогов состоят, во-первых, в праве самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории тот или иной налог, приведенный в перечне региональных налогов. Во-вторых, эти полномочия состоят в определении конкретных условий взимания вводимого регионального налога. При этом необходимо учитывать, что региональный законодатель не может изменять условия взимания регионального налога, предусмотренные федеральным законом, но обладает правом конкретизировать эти условия. «Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т.д.» (Абзац 2 п. 5 Постановления КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П.)

При определении конкретных условий налогообложения законодатель субъекта Федерации связан, конечно, и общими принципами налогообложения и сборов.

Устанавливая региональные и местные налоги, федеральный законодатель не может ограничиться только простым перечислением наименований налогов, поскольку это не означает установления налога. Исчерпывающий перечень налогов, введенный в целях унификации налоговых изъятий, не будет иметь никакого смысла, если федеральный законодатель не определит стандартных для всех субъектов Федерации условий взимания тех или иных конкретных платежей. Но федеральный законодатель не вправе и определять существенные условия взимания конкретных региональных налогов, если только это не продиктовано необходимостью реализовать те или иные общие принципы налогообложения, не обосновано с позиции достижения равновесия между правами субъектов Федерации — с одной стороны, и основными правами человека и гражданина, принципом единства экономического пространства — с другой.

Вот почему НК РФ определил, что, устанавливая региональный налог, представительные органы власти субъектов Российской Федерации определяют налоговые льготы, налоговую ставку (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налогов, а также форму отчетности. Иные элементы налогообложения установлены федеральным законодателем в НК РФ. Такое же правило введено НК РФ и в отношении местных налогов (п. 3,4 ст. 12 НК РФ).