Значимость местного референдума как высшего непосредственного выражения воли населения муниципального образования выражается в положениях ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в средствах массовой информации соответствующего муниципального образования».

Согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований (ст.2).

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие принципы проведения местного референдума: во-первых, участие в референдуме является непосредственным и добровольным; во-вторых, голосование осуществляется тайно; в-третьих, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Местный референдум назначается и проводится в порядке и сроки, которые установлены соответственно ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть вынесен на референдум не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных выше (ст.12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения (ст.14).

Для назначения местного референдума в орган, установленный законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования, должны быть представлены подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

Референдум назначается только на календарный выходной день. Не допускается назначение референдума на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опубликовано не менее чем за 45 дней до дня голосования. Решение о назначении референдума публикуется в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия (ст.15 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме обеспечивают комиссии референдума. Под комиссией референдума понимается - коллегиальный орган, формируемый (образуемый) в порядке и сроки, которые установлены федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Федерации, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение референдумов в РФ.

При проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих формирование избирательных комиссий, которое принято в порядке, предусмотренном ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решения и акты комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума.

Формирование комиссий референдума осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава, а участковых комиссий референдума - на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собрании избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы выборным органом местного самоуправления.

Формирование комиссий референдума осуществляется не позднее трех дней после образования участка референдума.

Членами комиссий референдума с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов местного самоуправления, выборные должностные лица органов местного самоуправления, судьи, а также инициативных групп по проведению референдума. Член комиссии референдума не может быть одновременно членом вышестоящей или нижестоящий соответственно уровню референдума комиссии референдума. Срок полномочий членов комиссии референдума с правом решающего голоса истекает одновременно с прекращением полномочий этих комиссий референдума

Статус членов комиссий референдума закреплен в статье 23 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Деятельность комиссий референдума осуществляется коллегиально.

Финансирование комиссий по проведению местного референдума осуществляется за счет средств местного бюджета, если иное не предусмотрено законом.

Каждый избиратель или группа избирателей, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, а равно общественное объединение могут образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Инициатором проведения референдума может также выступить избирательное объединение, зарегистрированное в органе юстиции того уровня, на котором предлагается провести референдум, или более высокого уровня. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. В случае, если постоянно действующая избирательная комиссия того уровня, на котором предлагается провести референдум, отсутствует, функции комиссии референдума до её сформирования временно выполняет орган местного самоуправления данного уровня. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Соответствующая комиссия референдума, а при её отсутствии орган местного самоуправления, установив соответствие ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов требованиям ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает представительный орган местного самоуправления, а также сообщает об этом в средства массовой информации.

В случае отказа в регистрации инициативной группе по проведению референдума выдается решение соответствующего органа, в котором указываются основания отказа.

Основанием отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума может быть только нарушение инициативной группой Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции, устава, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа по проведению референдума вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума.

Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума - 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации или прокурора. В случае, если местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

В соответствии с Конституцией РФ местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако местный референдум, в отличие от муниципальных выборов, рассматривается как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. В ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.), как и в ранее действовавшем Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», не было предусмотрено обязательное периодическое проведение местных референдумов.

Согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г.) уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум (п. 4 ст. 12). Однако в муниципальных образованиях такая возможность фактически не реализовывалась. Проведение местных референдумов считалось возможным, но не обязательным. В уставах муниципальных образований не выделялись вопросы, которые могут решаться только на местном референдуме и запрещается решать органам местного самоуправления^[1].

ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по-прежнему рассматривает институт местного референдума как факультативный. К полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, но не органами местного самоуправления, он относит лишь введение и использование средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56). Такое же решение ранее было предусмотрено ФЗ 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ст. 8). Оно продиктовано не особой значимостью вопроса о самообложении, а желанием избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как самим населением. Таким образом, в целом прежнее и новое федеральное законодательство предполагает инициативное использование института местного референдума - то есть по мере необходимости. В большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу.

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. (п. 6 ст. 22) порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. применительно к вопросам организации местного референдума содержит отсылки, как правило, к уставам муниципальных образований. Однако определение условий и процедур проведения местного референдума следует рассматривать как установление общих принципов организации местного самоуправления. Согласно Конституции РФ – это является прерогативой федерального и региональных законодателей. На практике именно закон, а не устав муниципального образования должен был взять на себя основную «тяжесть» нормативного регулирования порядка проведения местных референдумов^[2].

На местном референдуме населению не могут предлагаться правовые решения, которые противоречат нормам федерального или регионального законодательства. Даже если конкретный вопрос отнесен к ведению муниципального образования, его решение не должно противоречить правовым актам, стоящим в иерархии выше правовых актов муниципального образования. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. не только определяет вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум, но и устанавливает требования к вопросам местного референдума. Они должны быть сформулированы таким образом, чтобы на них можно было дать лишь однозначные ответы. Должна исключаться неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Действующее федеральное законодательство не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления.

Население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган не вносит по его требованиям (заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования необходимые изменения.

Если законом или уставом муниципального образования принятие каких-либо решений (правовых актов) отнесено к исключительным полномочиям конкретного органа местного самоуправления, то само по себе это не означает запрета на принятие этого решения (правового акта) на местном референдуме. Например, согласно п. 4 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 6 октября 2003 г. в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования. На наш взгляд, это не препятствует утверждению конкретных планов или программ на местном референдуме.

Как известно, структура органов местного самоуправления должна закрепляться в уставе муниципального образования. Следовательно, референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования может рассматриваться исключительно как референдум, предрешающий содержание отдельных принципиальных положений устава муниципального образования перед его принятием.

После образования нового муниципального образования в соответствии с избирательным законодательством должны пройти выборы его представительного органа. Представительный орган муниципального образования первого созыва согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. обладал правом вынести на местный референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления. Причем такой референдум обязательно должен был назначаться, если в поддержку соответствующего требования были собраны подписи граждан в порядке, установленном законодательством о референдуме. Таким образом, населению уже была предоставлена реальная возможность определить структуру органов местного самоуправления на референдуме.

Для чего же нужен «форс-мажорный» механизм, предусматривающий передачу полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта РФ? Для чего нужна невероятная спешка при организации и проведении такого референдума? Ведь согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. подписи трех процентов от общей численности избирателей муниципального образования в поддержку требования о проведении такого референдума должны быть представлены в избирательную комиссию субъекта РФ не позднее чем через один месяц после установления границ нового муниципального образования. Можно ли за месяц успеть выработать взвешенные предложения по структуре органов местного самоуправления и провести достаточно сложную электоральную процедуру по сбору подписей в поддержку референдума, на который будут вынесены соответствующие предложения?

Почему нельзя определить оптимальную структуру органов местного самоуправления после формирования представительного органа муниципального образования первого созыва, в ходе разработки проекта устава муниципального образования и его всестороннего обсуждения? Что мешает представительному органу по своей инициативе или по требованию жителей, собравших необходимое число подписей, вынести при этом на местный референдум вопросы, связанные с отдельными принципиальными положениями устава муниципального образования? Федеральный закон вполне мог бы предусмотреть корректные решения, основанные на таком подходе.

Предложенный «форс-мажорный» механизм проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления объективно умаляет значение устава муниципального образования - документа, регламентирующего устройство муниципальной власти, который должен приниматься в муниципальном образовании самостоятельно после глубокого и всестороннего обсуждения. Скоропалительный местный референдум, организованный и проведенный органами государственной власти субъекта РФ, создаст условия для широкого использования «административного ресурса» и иных методик манипулирования инструментами непосредственной демократии, позволит навязать муниципальному образованию схемы, удобные для государственных должностных лиц. Передача органам государственной власти субъектов РФ полномочий по организации и проведению местного референдума, которые имманентны органам местного самоуправления, не имеет ни правового, ни фактического оправдания^[3].