Государственная гражданская служба - это открытая нелинейная социальная система, в идеале гармонично встроенная в иерархию социальных систем социума и выполняющая функцию обеспечения его жизнедеятельности для целей устойчивости и упорядочения (оказывающая социальные услуги обществу для его нормального развития). Государственная служба выполняет роль посредника во взаимодействии общества и государства, одновременно являясь подсистемой и того, и другого. В случае целенедостижения, невыполнения системой государственной службы своего предназначения нарушается принцип взаимного социального обмена государства и общества, что влечет за собой неустойчивость социума и возникновение аномалий.

Аномалия - это свойство социальной системы и ее подсистем отклоняться от нормы, которое характеризует социальную систему на любом этапе развития. Управленческая аномалия - это свойство системы управления отклоняться от параметров порядка, к которому стремится социальная система. Управленческая аномалия в государственной гражданской службе - свойство государственной гражданской службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, к которым стремится социальная система, характеризующее ее на всех этапах развития. Данное свойство относится к основной цели государственной службы - упорядочивание, достигаемой через осуществление профессиональной деятельности.

Таким образом, аномалии управления могут проявляться на уровне взаимодействия системы государственного управления и общества, на уровне функционирования системы госслужбы, на уровне основного элемента системы госслужбы - государственного служащего.

Фактическая незыблемость положения чиновников в социальной структуре общества вызывает у них ощущение первичности групповых норм поведения и вторичности общесоциальных. Такая подмена снимает у госслужащих нравственные ограничения, создает самодостаточную корпоративную систему нормативных действий. То, что со стороны общества считается криминальным отклонением, со стороны чиновничества - нормой.

Деформация норм, в свою очередь, ведет к дисфункциям системы государственной службы. Она перестает исправно выполнять свои задачи. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии в государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации):

ориентация на материальный достаток (жажда наживы),

свобода от ответственности,

автономия от общества,

дискреция административно-правовых норм,

господство структуры над функцией,

дублирование и параллелелизм функций,

формализация правил,

коррупция,

бюрократизм и т.д.

Нормальное состояние системы государственной службы - это прежде всего ее реальное соответствие своему предназначению, выполнение своей социальной роли в диалоге с обществом, что обеспечивается рациональной организацией, активностью и согласованностью компонентных функций, подчиненных общей цели. Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии - отклонения от нормальных параметров функционирования.

В.Л. Романов выделяет следующие аномалии, присущие системе государственной службы современной России:

метасистемные, системные и локальные.

Первая группа аномалий характеризуется им как отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, показателем которых выступает низкий уровень социальной самоорганизации.

Системные аномалии проявляются в смещении цели государственной службы, в несоответствии структуры и функций государственной службы, в рассогласовании моделей субординации и координации элементов системы государственной службы, в социальной агнозии и т.д.

Проявлениями этих аномалий являются:

смещение цели государственной службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам общества;

неадекватность структуры государственных органов задачам и функциям социально-организационной практики;

нарушение субординационных (властная вертикаль) и координационных внутриструктурных связей, рассогласование деятельности ветвей и уровней государственной власти;

социальная агнозия — расстройство информационно-аналитической функции государственной службы, проявляющееся в неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;

нормотворческая дисфункция, проявляющаяся неоперативностью и несовершенством разрабатываемых проектов государственных решений или расхождением между социально обоснованными предложениями и политическими установками;

правоприменительная несостоятельность — неспособность обеспечения исполнения принимаемых органами государственной власти решений, проявляющаяся в распространенности правонарушений в управленческой деятельности и жизни общества.

Следующая группа аномалий - локальные, т.е. поведенческие - характеризует отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности. Их основные проявления: социальное равнодушие, консерватизм, формализм, волокита, низкая исполнительность, конформизм или конфликтность, злоупотребление служебным положением в корыстных личных целях, предательство интересов службы и т. д.

Все эти аномалии В.Л. Романов называет взаимообусловленными: так, локальные аномалии могут привести к общему расстройству управленческо-общественных отношений, и наоборот, метасистемные аномалии могут спродуцировать дисфункцию госслужбы и девиацию госслужащих.

Аномалии государственной службы начинаются с нарушения открытости государственно-общественных отношений. Это происходит, когда:

государство всесильно и тотально контролирует социальные и экономические процессы, навязывая гражданскому обществу свои проекты его деятельности, что приводит фактически к ликвидации гражданской свободы. Власть служит себе и ставит на службу государству все общество;

государство подчиняется воле доминирующей части гражданского общества и обслуживает ее интересы (служба олигархии);

государство бессильно или заинтересовано в спонтанном формировании гражданского общества. В этой ситуации государство дистанцируется от общества, закрывается от него и обслуживает само себя, оставляя для своего оправдания лишь имитацию социально-управленческой деятельности.

Смещение цели государства в сторону самообслуживания или службы олигархической верхушке общества радикально меняет как формы, так и содержание служебного процесса, что проявляется прежде всего в технологии государственного строительства. Структуры органов власти формируются не как средство реализации функций, продуцируемых проблемами общества, а как опорные образования государственной системы, определяющей те функции, которые необходимы для ее самосохранения. Господство структуры над функцией, когда организационные системы, будучи созданными для решения одних задач, решают другие и стремятся к самодовляющему поведению, превращая цель в средство, а средство в цель, создает деятельностную основу организационной патологии.

Доминирующее значение структуры избыточно усиливает естественно ей присущие и необходимые для нормального функционирования системы свойства. Так, будучи необходимо консервативной, она становится фактором, сдерживающим любые изменения организации; являясь совокупностью формальных должностных статусов и межстатусных связей, она блокирует их наполнение непредписанными ролями; формализуя поведение служащего, что необходимо для внутреннего порядка в системе, она наделяет его своими свойствами, превращая в механического исполнителя заданной программы, и т. д. Так власть структуры превращает рациональную бюрократию в ее иррациональную форму — бюрократизм, являющийся генерализованной аномалией административной системы.

Испытывая давление факта смещения государственно-служебной цели и бюрократизации управления, функции системы государственной службы становятся также аномальными. Информационно-аналитическая функция или превращается в средство тотального контроля социальных процессов в интересах власти, или становится самоцелью в процессе имитации социального управления. Проектно-нормативная деятельность приобретает характер нормативного оформления воли верхов. Организационно-исполнительная и контрольная функции или концентрируются во внутриструктурном управленческом пространстве, или также превращаются в средство тотального социального контроля.

При такой девиации функций утрачивается потребность профессионализации служащих, ориентированной на знание человека, процессов социальной самоорганизации, умение диагностировать состояние общества и его систем, творчески подходить к разработке и применению технологий регулирования социальных аномалий. Профессиональное пространство служащего ограничивается сферой бюрократизированных внутриструктурных отношений. Актуализируется интерес к стандартным технологиям управления и службы, которые позволяют уменьшить риск ответственности. Возрастает значение умения руководителей подчинять («управлять человеческими ресурсами»), а специалистов — подчиняться («служить начальнику»). Результатом этих переориентаций является депрофессионализация государственной службы как социально-организационного института.

Бюрократизирование служебных отношений и эманация профессионализма формируют специфические для такой среды нормы поведения служащих. Жесткие рамки административных стандартов и правил связывают свободу человека в выборе способа жизни и деятельности. В связи с этим организованная таким образом государственная служба не привлекает людей, креативны по натуре, реализующих себя в творческом поиске, ориентированных на социальное служение. На службу в этих условиях идут в основном индивиды или стремящиеся к самоутверждению во власти, или те, которых удовлетворяет подчиненное положение. В соответствии с дихотомией указанных ориентаций характера у служащих определяются различные отношения к себе и ценностям, которые предоставляет им служба. Человек, в котором преобладает установка на социальное служение и профессиональное развитие в этом направлении, сковывается в своей деятельности условиями, которые диктует ему структура, и переживает состояние фрустрации. Выход из этой точки бифуркации имеет три вектора:

· развитие активности по преодолению ограничений и нахождение себя в этом своеобразном бунтарстве, что, естественно, подавляется системой;

· уход со службы;

· приспособление к требованиям структуры, результатом которого становится двойная мораль или полное подчинение морали системы.

Иное моральное состояние свойственно лицам, характер которых изначально совместим с условиями авторитарной морали. Для них нет проблемы выбора, они имманентно готовы ассимилировать служебные аномалии и реализовывать себя именно в аномальной среде, которая для них является в связи с этим нормальной. Они служат этой цели и «кормятся» службой. Лишенная практики, совесть таких служащих заглушена, ее «протезом» является ориентация на мнение формального авторитета. Чувство долга и социальной ответственности подменяется обязанностью службы за содержание (привилегии) и страхом санкции за отступление от обязанностей. К власти эти люди стремятся как к самоцели, которая позволяет им компенсировать внутреннюю несвободу и реализовать себя в свободе отношений с подчиненными по службе или иным образом зависимыми людьми. Страстное стремление к власти, реализуемое всеми морально дозволенными и недозволенными способами, порождает грозную аномалию государственной службы — карьеризм, следствием которой является деформация кадровой политики.

Названные девиации потенцируют аномалии служебного поведения. В отношениях руководителей к подчиненным развиваются такие проявления, как высокомерие, самоуверенность, всезнайство, барство, развязность, равнодушие к интересам сотрудников и т.п. В отношениях с подчиненными к руководителям становятся типичными угодливость (до раболепия), подхалимство, соглашательство, трусливость, наушничанье. В отношениях равных по статусу сотрудников — конформизм, неискренность, зависть, агрессивное соперничество, групповщина и др.

Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию — коррупцию.

Несоответствие некоторых чиновников своему предназначению и предъявляемым к ним требованиям – явление в нашем обществе довольно распространенное. Нет необходимости комментировать, как это негативное социальное явление влияет на формирование очагов социальной напряженности и увеличение количества людей, отрицательно относящихся к действующей власти. Чем это обусловлено и как этому противостоять – вопрос далеко не риторический. Можно кратко сформулировать характерные особенности личности современного государственного служащего.

Однозначно, это люди, как правило, обладающие высоким интелектуально-профессиональным потенциалом, отличающиеся честолюбием и определенными организаторскими способностями. В зависимости от возраста и стажа работы в органах государственного управления – сохранившие лучшие, традиционные для белорусских руководителей советского периода морально-нравственные качества.

Если говорить об уже приобретенных качествах личности современного чиновника, т.е. об их культуре в нынешних реалиях жизни, то следует отметить, что под воздействием внешних и внутренних социологических факторов, в силу происходящей профессиональной деформации, все больше становится приспособившихся к реальной среде обитания. Постепенно утрачиваются ценностные понятия общественного долга, профессиональной чести, а где-то и совести. Актуальным и довольно расхожим становится древний афоризм: «Были бы деньги, а честь купим».

Эта личностная разновидность чиновников, к сожалению, довольно быстро увеличивается в числе. Говоря о провоцирующих факторах, воздействующих на морально-психологическую и нравственную устойчивость чиновников, нельзя не остановиться еще на одном. В силу некоторых объективных, а больше субъективных причин, понятие «чиновник» в обществе приобретает нарицательный оттенок. Мы уже привыкаем к тому, что они выступают виновниками всех наших бед, социальных и экономических трудностей. Их прилюдно и жестко ругают, нередко в определенных ситуациях снимают с должностей. О таких ситуациях говорят: «Виновных может и не быть, но должны быть наказанные».

В условиях выживания и противостояния различным внешним и внутренним угрозам государство сегодня вынуждено руководство в социальной и экономической сферах осуществлять по принципу: «Требуй невозможного, получишь максимальное». В этих условиях чиновники в большинстве своем работают в очень напряженном режиме, подвергаясь постоянным стрессам в поисках спасительных решений и в ожидании «жесткого спроса».

Формирующееся в этой связи чувство тревожной неудовлетворенности предопределяет и мышление, и соответствующее поведение. При этом государство само, определяя верхнюю планку денежного содержания государственных служащих, осознавая, что на эти деньги даже за весь период службы не заработаешь на приобретение соответствующей положению движимости и недвижимости, не купишь оздоровительные и прочие услуги, как бы подталкивает нас к поиску путей обеспечения своей экономической свободы.

В целом формируется принцип кумулятивного воздействия на сознание человека, когда целый ряд провоцирующих факторов, сливаясь воедино, фактически пробивает защитную оболочку, далеко отбрасывая сдерживающие начала и подавляя чувство совести и неотвратимости наказания.

Отклоняющееся поведение проявляется у чиновников в различных видах и в разной степени. Зависит это от индивидуальных личностных качеств каждого, приобретенных в процессе получения образования и служебного опыта знаний, умений и навыков, от состояния внутриорганизационной культуры по месту работы, а также многих других факторов личного, семейного и другого плана.

Под профессиональной деформацией личности понимают процесс и результат негативных изменений личности под воздействием среды, в которой осуществляется ее жизнедеятельность, характеризующихся различной степенью или уровнем проявления и приводящих к неадекватному поведению и потере профессиональной компетенции.

Для рассмотрения данного явления применяются следующие характеристики: скорость, глубина, широта.

Скорость деформации индивидуальна для каждого человека и зависит от особенностей личности. Условно считается, что темпы деформации увеличиваются после пяти лет службы, более глубокая деформация – после десяти лет.

Глубина деформации характеризует негативные изменения от начальной стадии до проявления полного комплекса социально-профессиональной неадекватности личности.

Широта деформации показывает наличие негативных изменений во всех сферах личности: интеллектуальной, нравственной, эмоциональной и волевой.

Существует два вида профессиональной деформации - деформация деятельности и деформация личности. Профессионально-деформированную деятельность (в крайнем ее проявлении) можно рассматривать как деятельность, направленную на получение антирезультата.

Здесь мы сталкиваемся не с профессиональной некомпетентностью и непрофессионализмом человека, а с проявлением антипрофессионализма. Это тот случай, когда человек обладает необходимыми профессиональными знаниями, умениями, навыками и опытом, но ориентируется на искаженную систему ценностей. Им движет "антинаправленность", примерами которой может быть эгоцентризм, стяжательство, нонконформизм и т.п. психологические феномены.

Это и врач, целью которого порой становится не излечение пациента, а своеобразный "бизнес" по распространению дорогостоящих пищевых добавок под видом лечения. Это и учитель, если его ценностью является не личностное развитие и повышение социальной компетентности учеников, а самоутверждение за счет их, вымогательство из родителей и т.д. Это и нынешний чиновник, мобилизующий весь свой профессионализм на служение собственной выгоде, а не общественному благу.

Основным психологическим механизмом, определяющим подобную профессиональную деформации, Е.П. Ермолаева называет утрату профессиональной идентичности. Действие указанного психологического механизма проявляется не только в равнодушии к профессиональным обязанностям и нормам, но и в замещении профессиональных ценностей и морали ценностями и целями другой среды - профессиональной или непрофессиональной.

Для обозначения рассматриваемого вида деформации понятие "профессиональный маргинализм".

Признаки профессионального маргинализма: при внешней формальной причастности к профессии - внутренняя непринадлежность к профессиональной этике и ценностям данной сферы профессионального труда, как в плане идентичности самосознания, так и в сфере реального поведения (действие не в рамках профессиональных функций и этики, а под влиянием иных мотивов или целей).

Если рассматриваемые деструктивные процессы получают широкое распространение, и реально действующей социальной нормой становится антинорма (то есть то, что с точки зрения самой профессии как социального призвания, назначения - неадекватно и аморально), можно говорить уже о социальной опасности.

Приобретая характер устойчивого явления, служебные аномалии становятся нормой, передающейся традиционным путем при смене кадровых поколений. Результатом этого является обратное отрицательное влияние аномальной системы службы на усилия социально-конструктивной государственной элиты возродить демократическую форму и содержание отношений государства и общества.

Распространенность, причины и условия приведенных здесь системных дезорганизаций российской государственной службы в процессе радикальной трансформации государственного управления явились предметом серии специальных социологических исследований, в том числе — на прикладном уровне.