В настоящее время примерно 92% земель на территории России находятся в государственной или муниципальной собственности и только около 1% и 7% земель - в собственности соответственно юридических и физических лиц. Приведенные данные свидетельствуют о том, что вопросы правового регулирования предоставления публичных земельных участков в обозримом будущем, несомненно, продолжат оставаться актуальными.

С 1 марта 2015 г. вступили в силу основные положения Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которые значительно изменили существовавший порядок представления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

До указанной даты ЗК РФ предусматривал несколько различных процедур предоставления земельных участков: для строительства (ст. 30, 30.1, 30.2, 31, др.) и для иных целей, не связанных со строительством (ст. 34, 36) <3>. Теперь такое "целевое" деление процедур предоставления исключено.

В действующей редакции ЗК РФ законодатель предусматривает единый подход к предоставлению публичных земельных участков. Впредь земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на торгах. Исключением из этого правила является закрытый перечень случаев, прямо установленных законом. Так, предоставление участков без проведения торгов осуществляется для целей строительства важных инфраструктурных объектов, отдельным категориям граждан для жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и в ряде других случаев.

Анализ действующего законодательства показывает, что под предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует понимать действия уполномоченного органа власти по образованию (инициированные самим органом власти или иным лицом) и последующей передаче земельного участка либо по передаче уже существующего земельного участка заинтересованному лицу. Указанное определение является общим для всех случаев предоставления публичных участков. Если же речь идет о предоставлении земельного участка для каких-то конкретных целей, то определение должно уточняться соответствующими особенностями (например, для целей строительства может быть предоставлен исключительно незастроенный земельный участок и т.п.).

Правом предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наделены органы государственной власти (федеральной, субъекта РФ) и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области земельных отношений в соответствии со своей компетенцией (ст. 9 - 11 ЗК РФ).

ЗК РФ предусмотрены следующие основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:

1) решение органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

2) договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату;

3) договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;

4) договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Распоряжение публичным земельным участком всегда осуществляется в силу властного акта уполномоченного органа, который в одних случаях является самостоятельным основанием предоставления земельного участка (п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ), а в других случаях является основанием для заключения соответствующего договора с заинтересованным лицом, образуя вместе с ним сложный юридический состав (пп. 2 - 4 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ).

Следует отметить принципиальную позицию законодателя в отношении земельных участков, основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий или сооружений. Согласно п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ их продажа не допускается, за исключением прямо указанных законом случаев (п. 2 ст. 39.3 и ст. 39.18). Таким образом, лица, заинтересованные в приобретении земельного участка для целей коммерческого строительства, теперь по общему правилу могут рассчитывать только на право аренды.

Предоставление публичных земельных участков в собственность и в аренду осуществляется на торгах, проводимых в форме аукциона. Исключения из этого правила содержатся в п. 1 ст. 39.3 и п. 1 ст. 39.6, ст. 39.18 ЗК РФ.

ЗК РФ подробно регулирует отношения по подготовке, организации и проведению аукциона по продаже публичного земельного участка и аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка.