Изменение общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в регионе

Губернатор (высшее должностное лицо Калининградской области и глава высшего исполнительного органа власти) не избирается населением, а назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Эти ограничения в статусе губернатора компенсируются расширением компетенции высшего должностного лица области путем придания ему статуса полномочного представителя Президента РФ в Калининградской области. Такой статус позволяет губернатору области координировать деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в регионе (включая "силовиков"), обеспечивать непосредственный федеральный контроль в финансовой сфере и т.п., т.е. выполнять функции "инструмента федерального вмешательства" в дела Калининградской области.

В целях повышения оперативности в формировании необходимой законодательной базы в Калининградской области губернатору может быть предоставлено право издавать акты (указы), имеющие силу закона Калининградской области, при условии, что такие акты не противоречат Конституции РФ, федеральным законам, Уставу (Основному закону) и законам Калининградской области, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Главы районов области назначаются губернатором Калининградской области.

Руководители "силовых" структур Калининградской области являются по должности заместителями министров соответствующих федеральных министерств и ведомств.

Статус Калининградской областной думы не меняется. Она является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Калининградской области. Единственное ограничение касается следующих вопросов:

- в случае вынесения недоверия губернатору вопрос о его отставке решает не Калининградская областная дума, а Президент РФ;

- в случае преодоления Калининградской областной думой решения губернатора об отклонении закона Калининградской области губернатор может использовать механизм "отлагательного вето" (отложить на шесть месяцев подписание спорного закона и создать согласительную комиссию).

2. Установление особенностей в применении общефедерального экономического законодательства на территории области.

В Калининградской области могут устанавливаться временные изъятия из общефедерального экономического (налогового, таможенного, бюджетного и др.) законодательства.

Президент РФ может своими указами регулировать особенности экономической деятельности в Калининградской области до принятия соответствующих федеральных законов.

Калининградская область раньше, чем Россия в целом, может быть подключена в качестве ассоциированного участника к процессу расширения Европейского союза (на основе международных договоров и соглашений Российской Федерации, а также соответствующего федерального законодательства).

В целях усиления централизации государственного управления Калининградской областью и проведения единой экономической политики можно было бы в дальнейшем использовать такие косвенные механизмы, как установление дополнительных количественных ограничений (предельный объем дефицита бюджета, предельный объем государственного долга субъекта Федерации, предельный объем заимствований) и качественных требований (обеспечение минимальных государственных стандартов финансирования бюджетных услуг) к бюджетной политике и бюджетному процессу в Калининградской области.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Назовите основные характеристики и особенности конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации.

Назовите основные характеристики и особенности конституционно-правового статуса краев, областей, городов федерального значения.

Назовите основные характеристики и особенности конституционно-правового статуса автономных округов, автономной области.

В чем сущность основного принципа федерализма - "равноправие субъектов"?

Каковы особенности конституционно-правового статуса города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации?

Каковы правовые основания вхождения в состав Российской Федерации Республики Крым?

Расскажите об особенностях статуса города федерального значения Севастополь.

Проанализируйте, какие возможности предоставляет действующая Конституция для закрепления особенностей конституционно-правового статуса Калининградской области.

 

Раздел VI. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Глава 10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

§ 1. Понятие и признаки государственного органа

Российской Федерации

 

Термин "государство", как и само явление, является чрезвычайно многогранным. В специальной государствоведческой литературе под государством понимается прежде всего особая, универсальная для данного общества политическая организация, обладающая публичной (государственной) властью и специализированным аппаратом управления обществом.

Реализация государственной власти, ее воплощение в государственно-властных полномочиях, когда "она материализуется в огромном множестве властных актов и деяний, раскладывается на общие и конкретные веления" <1>, предполагает образование ее (государственной власти) субъектов (носителей). Государственная власть в лице своих органов и с помощью права определяет границы, меру и объем властных полномочий других субъектов - общественных организаций, органов самоуправления и др.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 135.

 

Юридическая литература в системе конституционного права выделяет один из основополагающих институтов данной отрасли - органы государства. Этот институт составляют нормы, закрепляющие систему государственной власти, виды органов государства, принципы их образования и деятельности.

Одной из основополагающих категорий науки "Конституционное право", ее раздела, исследующего соответствующие нормы и общественные отношения в сфере организации государственной власти, является понятие государственного органа.

Для поддержания нормальной жизнедеятельности общества, решения задач и выполнения функций государства необходимо создание общественных и государственных организаций. Важнейшими из числа последних являются государственные органы. Органы государства - это один из каналов, через которые народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.

Для органов государства характерны следующие основные черты:

1. Государственный орган уполномочен государством осуществлять его задачи и функции. При этом он может выполнять ряд функций. Так, арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления; милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и т.д.

2. Орган государства наделен государственно-властными полномочиями. Наличие их - важнейшая черта, определяющий признак государственных органов, отличающий их от общественных организаций, а также от государственных учреждений и предприятий.

Властные полномочия выражаются в том, что государственные органы могут решать в пределах предоставленных им прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение изданных ими актов <1>. Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые поэтому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 2 (69). С. 72 - 91; Берг О.В. Классификация властных полномочий и оптимизация системы органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 3. С. 5 - 7; Крылов Б.С. Распределение властных полномочий в федеральной системе // Московская конференция "Право и экономическое сотрудничество", 19 - 21 сентября 1990 г.: Тезисы выступлений советских и американских докладчиков. М., 1990. С. 9 - 10; Литвишко О.В. Юридические государственно-властные полномочия как элемент правового статуса правоприменяющих субъектов // Закон и право. 2008. N 8. С. 44 - 47; Нагорная М.А. Роль права в осуществлении властных полномочий // Вестник Нижегород. ун-та им. Н.И. Лобачевского. Вып. 2: Власть и право. 2003. Вып. 2 (7). С. 80 - 87.

 

Властные полномочия государственных органов воплощаются в их компетенции. Под компетенцией органов понимается совокупность предметов ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Течиев С.Р. Понятие компетенции государственного органа // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2008. N 2. С. 420 - 422; Гумерова Л.Ш. Административно-правовые гарантии реализации компетенции органом советского государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1986. С. 3 - 6; Эмих В.В. Понятие компетенции государственного органа в современном российском праве // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. 2010. Вып. 10. С. 378 - 393.

 

Компетенция является юридической предпосылкой вступления в государственно-правовые отношения органов государства. Правосубъектность органов, выполняющих властные функции государственного руководства, обозначается в юридической науке, законодательстве и на практике специальной категорией - компетенцией. Компетенция государственных органов определяется Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав Российской Федерации, законами Российской Федерации, положениями об органах и другими правовыми актами.

3. Государственный орган образуется в установленном законом порядке. Формирование государственных органов осуществляется в строгом соответствии с законами, другими нормативными актами. По способу образования обычно принято классифицировать органы государства на выборные и назначаемые. Представительные органы образуются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избирательное право гражданина (право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления) является одним из основополагающих политических прав граждан в демократическом государстве. Совокупность норм, регламентирующих формирование этих государственных органов, образует самостоятельный конституционно-правовой институт - избирательное право. Эти нормы закрепляют принципы избирательного права, организационные начала и специфику избирательной системы, они регулируют порядок подготовки и проведения выборов и иные отношения, связанные с формированием выборных органов. Таким образом, выборные органы избираются непосредственно гражданами, народом.

Назначаемые органы формируются другими государственными органами. Например, Правительство РФ формируется Президентом РФ и Государственной Думой, Конституционный Суд РФ - Президентом РФ и Советом Федерации и т.п. Порядок образования этих органов регламентируется нормами, определяющими правовое положение этих органов. Кроме того, он закрепляется и нормами, закрепляющими компетенцию государственного органа, который участвует в формировании (назначении) данных органов.

Для государственных органов характерно, что они функционируют (действуют) в установленном законом порядке. Их деятельность осуществляется в надлежащих организационно-правовых формах, с использованием присущих соответствующим органам методов, в строгом соответствии с процессуальными нормами, установленными законом для того или иного государственного органа. Например, согласно Конституции РФ (ст. ст. 99, 100) Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; в предусмотренных законом случаях палаты могут собираться совместно, заседания являются открытыми в случаях, предусмотренных регламентом палаты; палата вправе проводить закрытые заседания; каждая из палат организует свою работу в соответствии с регламентом, принятым ею.

Понимание Российского государства как целостной социальной системы <1> со своими элементами, системообразующими связями часто встречается в юридической литературе <2>. При этом анализируется не только государство в целом, но и его важнейшие составные части, каждая из которых рассматривается, с одной стороны, как подсистема государства как целостного явления, а с другой - как самостоятельная система, имеющая в свою очередь подсистемы на следующем уровне. Таким образом, системный подход позволяет более полно раскрыть свойство государства, рассматриваемого как целенаправленно организованное единство отдельных, но взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов, функционирование которых направлено на достижение общей цели.

--------------------------------

<1> Система - это множество элементов с отношениями и связями между ними, образующее определенную целостность (Философская энциклопедия. М., 1970. Т. 5. С. 18).

<2> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права: Учебник. М., 1996. С. 25 - 38; Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2001. С. 143 - 145; Чинчиков А.А. Целостность государства: вопросы теории: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 3 - 4, 7.

 

Механизм государства, основу которого составляет государственный аппарат, является составной частью демократии (народовластия) в Российской Федерации. Указанный государственный аппарат активно взаимодействует с институтами прямой демократии, местного самоуправления, общественно-представительных структур.

Орган государства имеет определенное внутреннее организационное строение. С этой точки зрения его можно охарактеризовать как первичную систему в государственном аппарате. И как любая система, орган имеет определенную структуру, т.е. комплекс взаимообусловленных внутренних связей. Статус государственного органа (а значит, и его структура) регламентируется правовыми нормами.

Совокупность норм, "регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, виды, реестр государственных должностей и служащих), статус государственных служащих, гарантии и процедура его реализации (выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизм прохождения государственной службы" образуют институт государственной службы. Это комплексный правовой институт, включающий нормы административного (по преимуществу), трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения.

Таким образом, государственный орган - это коллектив граждан, образуемый в установленном законом порядке, имеющий внутреннее строение, уполномоченный государством на осуществление его задач и функций, наделенный государственно-властными полномочиями, действующий в установленном законом порядке и являющийся частью единого государственного аппарата, единой системы органов государства.

Характеристика Российской Федерации как правового государства (ст. 1 Конституции РФ) предполагает урегулирование организации и деятельности государственных органов правовыми нормами и соблюдение этих норм. Верховенство закона, режим законности - необходимый аспект становления российского правового государства. Принципиальное значение для государства имеет положение о том, что процесс осуществления государственной власти регулируется правом, в результате чего властеотношения опосредуются правоотношениями. В Конституции РФ (ст. 15) прямо закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Каждый орган государства имеет правовой статус и должен действовать соответственно с ним. Статус - явление сложное, состоящее из ряда элементов.

Базу правового положения государственного органа составляют нормы, закрепляющие его сущность как органа государства (см. выше: черты государственного органа). Кроме того, элементами правового статуса государственного органа являются также конкретные социальные цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность государственного органа, пространственный (территориальный) предел деятельности, место государственного органа в единой системе органов - государственном аппарате, система его связей с другими органами: подотчетность, подконтрольность, обязательность актов одного государственного органа для другого, другие формы взаимоотношений органов между собой. Одним из элементов правового статуса является ответственность. Для решения проблемы ответственности недостаточно очертить компетенцию органов и должностных лиц: безответственность может присутствовать в работе тех органов и должностных лиц, компетенция которых определена законом.

К элементам правового статуса часто относят также право издания актов определенного наименования и соответствующей статусу органа юридической силы, возможность иметь право юридического лица, право пользования различными государственными символами, право на финансирование из определенного источника.

Таким образом, для выявления правового статуса государственного органа необходимо ответить на вопросы:

1) каков пространственный предел деятельности органа (федеральный, республиканский, областной и т.п.);

2) к какому виду органов он относится по содержанию основной деятельности: орган законодательной власти, орган исполнительной власти, орган судебной власти;

3) кто данный орган учреждает, образует, формирует его состав;

4) кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты;

5) какова компетенция органа;

6) кто ему подотчетен, подчинен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т.д.;

7) каков порядок деятельности государственного органа;

8) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;

9) какими государственными символами орган может пользоваться (герб, флаг и т.д.);

10) каковы источники финансирования органа;

11) обладает ли орган правами юридического лица.

Указанные положения определяют возможность вступления государственного органа в правоотношения, формы и пределы реализации этих правоотношений, которые опосредуют собственно саму организацию и деятельность органа государства.

Необходимым элементом правового статуса любого государственного органа является его компетенция. Компетенция государственных органов по отношению к компетенции государства носит производный характер. Обладая изначальной компетенцией, государство распределяет ее между своими органами таким образом, чтобы они работали слаженно и представляли собой единый механизм, осуществляющий функции государства. Закрепление за органом государства компетенции есть один из способов государственно-правового регулирования поведения субъектов права, организации и упорядочения общественных отношений. В компетенции находит внешнее проявление разделение труда по управлению делами государства, в котором отражаются социальная сущность государства и объективные закономерности развития самого общества. Проявляясь первоначально в сравнительно простых формах, такое разделение труда все более усложняется по мере развития общественных отношений, расширения, дробления и специализации государственных функций. В конечном счете необходимость установления более или менее стабильного разделения труда между государственными органами приобретает столь важное значение, что осознается в качестве основополагающего конституционного принципа всякого государства.

Анализ компетенции государственных органов позволяет определить их функции и назначение. Кроме того, анализ компетенции дает возможность выработать обоснованные рекомендации и предложения по усовершенствованию правового положения органа, изменению и дополнению действующего законодательства.

Слово "компетенция" происходит от латинского слова competere, что означает "добиваться", "соответствовать", "подходить" <1>. В Большой советской энциклопедии "компетенция" определяется как совокупность полномочий (прав и обязанностей) какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями <2>. Кроме того, понятие "компетенция" употребляется в значении "знания и опыт в той или иной области" <3>. Это понятие имеет два прочно вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями ("ведают что-то") и 2) круг полномочий (прав и обязанностей - "ведать чем-то") <4>. Понятие "компетенция" обычно формулируют как точно определенный, в зависимости от назначения органа, круг подведомственных ему вопросов с соответствующим объемом правомочий, необходимых для осуществления деятельности. Понятие "компетенция" в равной степени охватывает и права, и обязанности государственного органа, являясь родовым понятием. Права, обязанности - это различные виды полномочий государственного органа. Если права сохраняют за органом известную свободу, выбор при решении тех или иных жизненных ситуаций, то обязанности не оставляют никакого места для усмотрения органа и условия их осуществления всегда точно оговаривают в законе.

--------------------------------

<1> Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 295.

<2> Большая советская энциклопедия. М., 1973. Т. 12. С. 585.

<3> Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 614.

<4> Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11 - 12.

 

Иными словами, права представляют собой меру возможного поведения государственного органа, а обязанности - меру должного его поведения.

Нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься. Поэтому логически компетенция всякого государственного органа начинается с установления определенной области (сферы) общественных отношений, в рамках которой действует орган государства, т.е. круга его деятельности или тех областей или сфер общественной жизни, на которые направлена деятельность соответствующего органа государства. Этот круг деятельности в его юридически значимом отражении в законодательстве называется предметами ведения органа государства. Причем под предметами ведения понимаются не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а конкретные области государственной деятельности.

Предметы ведения - структурный элемент понятия "компетенция" - выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа.

Говоря о компетенции органов государства, необходимо сказать о территориальном (пространственном) факторе, учитываемом при разделении труда между государственными органами.

Пространственные пределы деятельности государственных органов, как правило, устанавливаются на базе федеративного устройства России и административно-территориального устройства субъектов Федерации.

Таким образом, компетенция органа государства является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Причем все составные части компетенции обладают внутренним единством и согласованностью. Компетенция - юридическое выражение функций органов государственной власти, правовая форма осуществления этих функций.

Функции органов государства проявляются через совокупность всех элементов компетенции.

 

§ 2. Система органов государственной власти

в Российской Федерации

 

Система - это упорядоченная совокупность элементов, расположенных в определенной последовательности, их взаимосвязанный комплекс, объединенный в единое целое. Система - не просто сумма составляющих ее частей. Это всегда качественно новое образование, которое в своем единстве обладает значительно большим потенциалом и возможностями, чем все его элементы.

Государственный аппарат России как система характеризуется целостностью, упорядоченностью и сложностью. Эти качества придают государственному аппарату принципы, лежащие в основе его организации и деятельности. Именно они обеспечивают необходимую стройность и единство построения органов государства, ту организованность и упорядоченность, которые свойственны всякой рационально построенной системе.

Как и во всякой иной области общественной жизни, принципы функционирования системы государственных органов России - это лежащие в ее основе и выражающие ее сущность исходные руководящие начала, ведущие идеи и установки. Они представляют собой общетеоретические идеи, которые выражают политическую, правовую и организационную природу российского государственного аппарата.

Основными конституционными принципами организации и деятельности государственных органов Российской Федерации являются:

1. Участие народа в организации деятельности органов государства (как один из составных принципов народного суверенитета).

Основные положения этого принципа закреплены в следующих положениях Конституции РФ:

- носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

- граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а также через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

- граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

- граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32).

2. Одним из важнейших принципов организации системы государственной власти Российской Федерации, согласно Конституции РФ (ст. 10), является разделение исполнительной, законодательной и судебной власти. Разделение властей является структурообразующим и функциональным принципом в целях рациональной организации и контроля государственной власти.

Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" <1>, разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

 

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.

3. Не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление (органом исполнительной власти органу законодательной власти) докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер (Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края"). Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 11 Конституции РФ) отражает особенности государственного устройства России, децентрализацию государственной власти, отход от административно-командных методов управления, в целом процесс демократизации общества.

Из Конституции РФ следует, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и вытекающей из этого самостоятельности их органов (ст. 10).

Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно.

При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что система органов государственной власти республики как субъекта Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством (субъекта Федерации).

Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), ст. ст. 71 - 73, 76, 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике") <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

 

4. Законность в организации и деятельности органов государства.

Этот принцип предполагает соблюдение Конституции РФ, законов и иных актов Российского государства всеми государственными органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Законность в организации и деятельности системы государственных органов России включает следующие требования:

а) формирование государственных органов в строгом соответствии с законами, другими нормативными актами государства;

б) обеспечение функционирования государственных органов в рамках их компетенции;

в) осуществление деятельности в надлежащих организационно-правовых формах с использованием присущих соответствующим органам методов, в строгом соответствии с процессуальными нормами, установленными для того или иного государственного органа.

Закрепление в конституционном порядке принципов организации и деятельности государственных органов сопровождается установлением четкой классификации органов государства. Признаки классификации могут быть различными. Многообразие оснований классификации способствует углубленному изучению проблем организации и деятельности государства (государственного аппарата).

По субъектам формирования государственных органов выделяются:

- избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации (представительные органы);

- формируемые другими государственными органами (Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и т.д.).

По территориальным пределам (масштабам) деятельности государственные органы можно разделить на центральные (федеральные) и государственные органы субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, г. Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов).

По характеру компетенции государственные органы делятся на органы общей и органы специальной компетенции. К первой группе относятся те, компетенция которых характеризуется как комплексная - межотраслевая или межфункциональная. Примером служит Правительство РФ. Ко второй группе принадлежат органы, обладающие отраслевой или функциональной компетенцией. Сфера их влияния - определенная область деятельности государства или выполнение соответствующей определенной функции. Среди таких органов - министерства, государственные комитеты, комитеты, комиссии и т.п.

По порядку осуществления компетенции различают коллегиальные и единоначальные органы государства. В коллегиальных органах обсуждение вопросов их компетенции и принятие соответствующих актов осуществляются коллегиально, т.е. лицами, в совокупности составляющими данный орган. Для этого, как правило, устанавливается особый процессуальный порядок деятельности (требование определенного кворума членов коллегиального органа, необходимость большинства голосов для принятия решения и т.д.). К этой группе относятся, например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.

В системе единоначальных государственных органов решения принимаются лично руководителем государственного органа. Это обычно отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. В составе единоначальных органов нередко создаются коллегии. Они обсуждают важнейшие, принципиальные вопросы развития подведомственной отрасли, выполняемых функций. Однако рекомендации коллегии проводятся в жизнь решениями руководителей таких органов.

По занимаемому месту и положению в системе государственных органов одного и того же вида государственные органы делятся на:

- вышестоящие;

- нижестоящие;

по способу образования:

- выборные;

- назначаемые;

по правовому акту, в соответствии с которым они возникают:

- указанные в тексте Конституции РФ;

- не указанные в тексте Основного Закона;

по условиям возникновения:

- возникшие в общем порядке;

- созданные в результате чрезвычайных обстоятельств и др.

Наиболее подробно и конкретно в Конституции РФ фиксируется организация и деятельность федеральных органов, их связи и взаимодействие.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ).

Президент РФ является главой государства. Это означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, непосредственно не входит напрямую ни в одну из ее ветвей (законодательную, исполнительную, судебную).

Вместе с тем особое место Президента РФ в системе органов государственной власти не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую "над" другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и Президента. В Конституции РФ заложена необходимая система "сдержек и противовесов", способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент реализует в рамках Конституции РФ, в соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 325 - 326.

 

Глава 4 Конституции РФ "Президент Российской Федерации" определяет основы правового статуса Президента - закрепляет функции, которые конкретизируют в обобщенной форме статус Президента как главы государства: он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Кроме того, в этой главе закрепляются ключевые полномочия Президента РФ, основные принципы его выборов, порядка вступления в должность и прекращения исполнения полномочий Президента России. Соответствующие положения Конституции РФ требуют дальнейшего раскрытия в законодательстве на уровне федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Это означает, что, во-первых, формой правления в Российской Федерации является президентско-парламентская республика, а политический режим характеризуется как представительная (т.е. опосредованная выборами) парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. Во-вторых, в предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства. Признание Федерального Собрания органом законодательной власти вместе с тем означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации компетенцией в сфере законодательства.

Конституционный статус Федерального Собрания закреплен в гл. 5 Конституции РФ. В ней определяются основные начала и принципы формирования Федерального Собрания, его структура, полномочия палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы), принципиальные положения, определяющие взаимоотношения парламента с Президентом РФ и Правительством России. В этой же главе закрепляются основы правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также процессуальные нормы, являющиеся ключевыми в регулировании законотворческого процесса.

Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы, статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, порядок деятельности Федерального Собрания, статус органов Федерального Собрания, законодательный процесс, способы осуществления полномочий регламентируются федеральным законодательством.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет, согласно Конституции РФ (ст. 110), Правительство РФ.

Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Оно направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению их нарушений.

Конституция РФ (гл. 6 "Правительство Российской Федерации") содержит нормы, которые:

- определяют состав и порядок формирования Правительства РФ;

- закрепляют основные его полномочия;

- определяют основы организации деятельности Правительства РФ;

- закрепляют форму и юридическую силу актов, издаваемых Правительством РФ;

- определяют отношения между Правительством РФ и Президентом РФ, Правительством РФ и Государственной Думой.

Правовой статус Правительства РФ, помимо Конституции РФ, регламентируется федеральным законодательством.

Судебная власть в Российской Федерации, согласно Конституции РФ (ст. 118), осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Глава 7 Конституции РФ ("Судебная власть и прокуратура") закрепляет основы правового статуса Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В этой же главе закреплены основы правового статуса судей, единые для всех органов правосудия, и принципы правосудия.

Вопросы организации судебной власти и осуществления правосудия, а также организации органов прокуратуры и осуществления прокурорского надзора регулируются федеральными законами, базирующимися на конституционных положениях.

Последняя статья гл. 7 Конституции РФ определяет основы организации и деятельности прокуратуры РФ.

Таким образом, конституционное регулирование положения федеральных государственных органов является в одних случаях достаточно широким и конкретным (Президент РФ, Федеральное Собрание, Совет Федерации и Государственная Дума, в меньшей степени Правительство РФ), поскольку в Конституции РФ непосредственно регламентируются все наиболее существенные вопросы их организации и деятельности. Что касается судебных органов и прокуратуры РФ, то конституционное регулирование их функционирования происходит в меньшем объеме. Соответствующие конституционные нормы регламентируют только наиболее важные и принципиальные положения, устанавливающие компетенцию (для Верховного Суда РФ Конституция РФ устанавливает только основные направления деятельности), порядок формирования и принципы деятельности.

Конституционное регулирование организации и деятельности органов нашего государства неизбежно должно учитывать и учитывает специфику государственно-территориального устройства России, федеративную природу российской государственности.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Каковы признаки государственного органа Российской Федерации?

Какова система органов государственной власти в Российской Федерации?

Перечислите конституционные принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации.

 

Глава 11. РЕФЕРЕНДУМ И ВЫБОРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Понятие избирательной системы и избирательного права

 

Под избирательной системой в Российской Федерации понимается важнейший элемент механизма осуществления народного суверенитета, обеспечивающий преемственность и воспроизводство государственной власти и местного самоуправления демократическими технологиями и процедурами, представляющий собой порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 301; Мясников А.П. Избирательная система как политико-правовой институт формирования органов государственной власти и местного самоуправления: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. С. 10 - 11; Елистратова В.С. Избирательная система России: конституционно-правовые основы и политическая практика: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13 - 14; и др.

 

Понятие избирательной системы принято употреблять в двух значениях - широком и узком.

Избирательная система в широком смысле - это политико-правовая категория, представляющая собой результат фактических (как урегулированных нормами права, так и не урегулированных) общественных отношений по формированию органов власти в государстве посредством выборов. Избирательная система в узком смысле - это институт конституционного права, представляющий собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих особенности распределения мандатов между кандидатами на выборные должности в соответствии с количеством полученных (или же посчитанных за них) голосов избирателей и воздействующих в связи с этим на иные аспекты избирательного процесса <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Скосаренко Е.Е. Избирательная система в политической жизни России: конституционно-правовые аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

 

Избирательное право - это институт конституционного права, представляющий собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, формирующиеся в процессе реализации гражданами их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Для раскрытия содержания избирательного права и механизма его применения необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Содержание избирательного права - это облеченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании. Содержанием избирательного права являются также положения, регламентирующие этапы, порядок, правила и процедуры осуществления избирательных действий и принятия компетентными органами решений по регистрации или учету избирателей, составлению списков избирателей, образованию избирательных округов, избирательных участков, выдвижению и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, проведению голосования и подведению его итогов и другим вопросам. Наконец, содержание избирательного права составляют положения, предусматривающие ответственность лиц, нарушивших нормы избирательного права, и восстановление субъективных избирательных прав тех или иных участников выборов (кандидатов, политических партий, избирателей и др.).

 

§ 2. Принципы проведения выборов в Российской Федерации

 

Часть 2 ст. 32 Конституции РФ гарантирует гражданам активное и пассивное избирательные права и свободное волеизъявление на референдуме. Граждане участвуют в выборах добровольно, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщность означает, что любой гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям имеет право избирать кандидатов в представительные органы и органы местного самоуправления. Право быть избранным может ограничиваться дополнительными условиями: возрастным цензом и цензом оседлости.

Равенство означает, что избиратели участвуют в выборах на равных основаниях: каждый избиратель имеет один голос и голос одного избирателя равен голосу другого.

Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на выборах за или против кандидатов непосредственно.

Голосование на выборах является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя.

Участие в выборах граждан Российской Федерации является добровольным: никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также на их свободное волеизъявление.

Финансирование выборов является комбинированным: за счет государства и средств избирательного объединения или кандидата, также допустимы добровольные пожертвования физических и юридических лиц.

Ограничение всеобщности выборов сформулировано в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ. Не имеют права избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Взрослый человек может быть признан полностью недееспособным только судом, если вследствие душевной болезни или слабоумия он не может понимать значения своих действий или руководить ими. В этом случае над ним устанавливается опека и сделки от его имени совершает опекун. После выздоровления или значительного улучшения здоровья гражданин признается дееспособным также по решению суда и установленная опека над ним отменяется. Ограничение прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе и избирательных прав, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении для социального обеспечения или специального обучения не допускается. Должностные лица, виновные в подобных нарушениях, несут установленную законом ответственность. Такой порядок установлен ст. 5 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1993.

 

Из ч. 3 ст. 32 Конституции РФ вытекает, что граждане, подвергающиеся любым формам уголовного преследования, но не находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу, имеют право избирать и быть избранными.

Часть 2 ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав граждан независимо от места жительства. Это относится ко всем без исключения правам, в том числе и к избирательным.

Гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Реализация этого права осуществляется путем включения в список избирателей по избирательному участку, образованному за пределами территории Российской Федерации, граждан Российской Федерации, проживающих за ее пределами или находящихся в длительных заграничных командировках. Документом, удостоверяющим их личность, в данном случае является заграничный паспорт гражданина Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд РФ установил, что факт отсутствия гражданина, в том числе вынужденного переселенца, по месту постоянного или преимущественного проживания, не может служить основанием для отказа внести его в списки избирателей. Позиция Конституционного Суда РФ от 24 ноября 1995 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" <1> заключается в следующем. Согласно Конституции РФ гражданин обладает свободой передвижения, выбора места пребывания и жительства. Вместе с тем гражданин обязан регистрироваться и по месту пребывания, и по месту жительства. "Место жительства" гражданина подразумевает определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан, и означает либо "постоянное проживание", либо "преимущественное проживание", что не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в месте его пребывания. Место временного поселения граждан означает место их пребывания, а не жительства. В списки же избирателей гражданин включается по месту жительства, т.е. там, где он проживает постоянно или преимущественно, а не временно, и гражданин не обязан пребывать в этом месте фактически на момент составления списков избирателей. Таким образом, граждане реализуют активное избирательное право там, где они регистрируются формально "по месту жительства", независимо от того, где они проживают фактически. В то же время гражданин ко дню выборов вправе формально зарегистрироваться "по месту жительства" в месте его фактического проживания (пребывания), что повлечет изменение места его регистрации в качестве избирателя.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.

 

Конституция РФ не определяет, когда выборы должны быть признаны состоявшимися в зависимости от явки избирателей. Это не предмет конституционного права, ибо признание выборов несостоявшимися по причине недостаточной явки избирателей всегда является нарушением избирательных прав тех граждан, которые приняли участие в выборах. Это вопрос политической целесообразности и легитимности органов народного представительства. Например, выборы Президента РФ считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие не менее половины внесенных в списки избирателей. При этом победителем становится кандидат, который набрал более половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

 

§ 3. Регистрация (учет) избирателей, составление

списков избирателей, образование избирательных округов и

избирательных участков

 

Основной вопрос при организации подготовки и проведения избирательных кампаний различного уровня - о регистрации избирателей. На основании данных об избирателях, участниках референдума в ходе избирательных кампаний формируются избирательные округа, избирательные участки, участки референдума, составляются списки избирателей, участников референдума, проводятся другие избирательные действия.

Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личность избирателя при его явке на избирательный участок, обеспечить его избирательные права, допустив к участию в процедуре голосования, а также для защиты его прав от посягательств со стороны других граждан.

Обязательная регистрация означает, что государство само заботится о регистрации всех обладающих избирательным правом граждан.

В ст. 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> говорится, что регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

 

Если избиратель проживает за границей, основанием для его регистрации (учета) как избирателя, участника референдума является факт его постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации.

По общему правилу регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования (главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Федерации - города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения), командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы" (ГАС "Выборы").

По результатам регистрации (учета) избирателей, участников референдума глава муниципального образования или уполномоченное лицо заполняет регистр сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на соответствующей территории.

Каков порядок составления списков избирателей, участников референдума? По общему правилу при проведении выборов, референдума в целях реализации прав избирателей, участников референдума, ознакомления избирателей, участников референдума с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума составляются списки избирателей, участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Порядок составления списков избирателей, участников референдума устанавливается Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

В списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме.

Список избирателей, участников референдума составляется соответствующей избирательной комиссией, комиссией референдума, в том числе с использованием государственной автоматизированной информационной системы, отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума на основании сведений, представляемых по установленной форме уполномоченными на то органами или должностным лицом местного самоуправления, командиром воинской части.

Гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, находящийся в день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, референдуме Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и не имевший возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, включается соответствующей участковой избирательной комиссией, комиссией референдума в список избирателей, участников референдума при его явке в день голосования в помещение участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для голосования.

Гражданин Российской Федерации включается в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума.

Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ; для проведения референдума определяется округ референдума.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа, как правило, образуются сроком на 10 лет. Избирательная комиссия, организующая выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации, представительный орган муниципального образования, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе, а для многомандатных избирательных округов - также количество мандатов, замещаемых в округе.

Новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов может определяться не позднее чем за 80 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждают новую схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума образуются избирательные участки, участки референдума. По общему правилу избирательные участки, участки референдума образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями сроком на пять лет с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей, участников референдума.

 

§ 4. Выдвижение, регистрация и статус кандидатов

 

Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов.

Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.

Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.

Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов, за исключением случая, предусмотренного законодательством.

Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <1>. Выдвижение кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

 

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции в сфере регистрации общественных объединений и политических партий, а также его территориальные органы составляют список политических партий, иных общественных объединений, имеющих право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" и федеральным избирательным законодательством принимать участие в выборах в качестве избирательных объединений, по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов публикуют указанный список в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях и размещают его в сети Интернет, а также в этот же срок направляют указанный список в избирательную комиссию, организующую выборы. На выборах в федеральные органы государственной власти в указанный список включаются политические партии, имеющие право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах. На выборах в органы государственной власти субъектов Федерации в указанный список включаются политические партии, их соответствующие региональные отделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах. На выборах в органы местного самоуправления в указанный список включаются политические партии, их соответствующие региональные отделения и иные структурные подразделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах, а также иные общественные объединения, которые отвечают установленным законом требованиям, и их соответствующие структурные подразделения.

Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, вместе с документами, указанными в законе. Одновременно со списком кандидатов в указанную избирательную комиссию представляется официально заверенный постоянно действующим руководящим органом политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения список граждан, включенных в соответствующий список кандидатов и являющихся членами данной политической партии. Если в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" в список кандидатов включены кандидатуры, предложенные общественным объединением, не являющимся политической партией или его структурным подразделением, в указанную избирательную комиссию представляются также нотариально удостоверенная копия соглашения, предусмотренного п. 1.1 ст. 26 Федерального закона "О политических партиях", и список граждан, включенных на основании этого соглашения в список кандидатов. Законом может быть предусмотрено, что вместе со списком кандидатов избирательное объединение представляет и иные документы, связанные с выдвижением списка кандидатов. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением. Федеральным законом может быть установлен иной срок для заверения списка кандидатов. Законом могут быть предусмотрены основания для отказа в заверении списка кандидатов.

После представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. Законом может быть предусмотрено, что избирательное объединение с согласия кандидата, выдвинутого этим избирательным объединением по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе изменить избирательный округ, по которому этот кандидат первоначально был выдвинут.

Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

В поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума могут собираться подписи избирателей, участников референдума в порядке, который определяется законом.

Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать:

1) для регистрации кандидатов, выдвинутых по единому избирательному округу, списков кандидатов - 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа;

2) для регистрации кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, - 0,5% от числа избирателей, но не менее 10 подписей <1>.

--------------------------------

<1> Исключение из этого правила: на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации количество подписей для регистрации кандидата по одномандатному избирательному округу - 3% от числа избирателей; по многомандатному избирательному округу - 3% от числа избирателей, но не менее 60 подписей.

 

Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума:

1) для референдума субъекта Федерации - не может превышать 2% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума;

2) для местного референдума - не более 5%, но не менее 25 подписей.

В целом необходимо учитывать, что современное избирательное законодательство характеризуется высокой степенью неустойчивости - часто изменяется, при этом нередко происходит возврат к ранее существовавшему правовому регулированию.

Так, например, 29 ноября 2010 г. были приняты поправки к Федеральному закону от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 325-ФЗ "О внесении изменения в статью 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации") <1>. В п. 20 ст. 36 "Выдвижение и регистрация федеральных списков кандидатов" было внесено изменение. В старой редакции Закона говорилось: "В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов". В новой редакции было установлено, что в общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более 10 кандидатов. С принятием нового Федерального закона от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <2> указанное правило осталось неизменным: "В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более десяти кандидатов" (п. 9 ст. 39). За каждой поправкой стоят довольно существенные изменения, влияющие на результаты голосования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6421.

<2> СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740.

 

В случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов повторное выдвижение кандидата, списка кандидатов на тех же выборах возможно с соблюдением установленных законом порядка и сроков их выдвижения.

Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, прямо установленных законодательством.

От имени кандидатов вправе выступать исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам, доверенные лица, а в случае выдвижения кандидата в составе списка кандидатов также уполномоченные представители, доверенные лица избирательного объединения, выдвинувшего этот список.

По общему правилу кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее, чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 000 избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период избирательной кампании, кампании референдума не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) избрания кандидатов, выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос референдума.

Администрация организации, командир воинской части, руководитель органа внутренних дел Российской Федерации, в которых работает, служит, проходит альтернативную гражданскую службу, военные сборы, учится кандидат, со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов обязаны по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока.

Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу. Время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата.

 

§ 5. Предвыборная агитация

 

Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет предвыборную агитацию следующим образом: это "деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)" (ст. 2).

Вопросы, касающиеся предвыборной агитации, были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В своем Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова <1> Суд сформировал следующую позицию. Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т.е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации. Между тем по смыслу подп. "ж" п. 2 ст. 48 в его взаимосвязи с определяющим понятие агитации п. 4 ст. 2, а также во взаимосвязи с подп. "ж" п. 7 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" под иными действиями, подпадающими под понятие неправомерной агитации, подразумеваются и такие действия представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в процессе информационного обеспечения выборов, которые могут быть и не обусловлены объективно подтвержденным умыслом, сознательной направленностью действий добиться конкретного результата на выборах, поскольку использование законодателем понятия "действия, побуждающие голосовать" (в дополнение к понятию "действия, имеющие целью побудить голосовать") допускает - вместо выявления цели склонить избирателей голосовать определенным образом - оценку побудительного эффекта агитации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

 

Тем самым создается возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, как нарушающей установленный для них подп. "ж" п. 7 ст. 48 данного Федерального закона запрет проводить предвыборную агитацию. Это также несовместимо с юридическим равенством, ограничивает свободу массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.

Исходя из назначения, смысла и природы института предвыборной агитации, таковой следует признать лишь деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Обоснованность такого понимания предвыборной агитации, в частности, подтверждается и тем, что согласно избирательному законодательству процесс предвыборной агитации начинается не с момента объявления выборов, а лишь после регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Институт предвыборной агитации как составная часть избирательного права и процесса регламентируется рядом законов и подзаконных актов. К ним относятся Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", а на уровне субъектов Федерации - избирательные кодексы или отдельные законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов и глав исполнительных органов государственной власти, о выборах представительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Федеральные законы и законы субъектов Федерации о выборах, как правило, содержат разделы (главы), регламентирующие порядок и условия ведения предвыборной агитации.

Избирательное законодательство установило формы и виды (жанры) предвыборной агитации. Агитация при проведении выборов и референдумов может проводиться в следующих трех формах: через средства массовой информации (СМИ); путем организации массовых публичных мероприятий; путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Этот перечень, однако, не является исчерпывающим, агитация может проводиться и в иных установленных законодательством формах.

Согласно избирательному законодательству предвыборную агитацию могут вести как широкий круг организаций, так и граждане Российской Федерации. Их принято называть субъектами агитационной деятельности. При этом организации и лица, занимающиеся предвыборной агитацией, имеют разный объем прав и их организационных гарантий. В этой связи можно и нужно различать две категории: общие и специальные субъекты агитационной деятельности. К общим субъектам агитационной деятельности следует отнести всех граждан Российской Федерации, обладающих избирательными правами, и их объединения: политические партии, движения, различные общественные объединения. К специальным же субъектам относится сравнительно узкий круг лиц и организаций, которые непосредственно связаны с избирательной кампанией и находятся в тесных правоотношениях с избирательными комиссиями: кандидаты в депутаты, кандидаты на выборную должность, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы избирателей, их доверенные лица и уполномоченные представители.

Предоставляя гражданам, их объединениям право свободно и беспрепятственно вести агитацию в установленных законом формах как за, так и против соискателей депутатских мандатов и выборных должностей в органах исполнительной власти, местного самоуправления, законодатель выделил категорию организаций и лиц, которым запрещена или ограничена агитационная деятельность. Например, при проведении выборов и референдума не могут вести агитацию члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и представители редакций сетевых изданий при осуществлении ими профессиональной деятельности (ч. 7 ст. 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" называет в числе организаций, которым запрещено вести агитацию, также воинские части, военные учреждения и организации.

Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" очерчивает круг СМИ, которые обязаны обеспечить равные возможности для проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам, инициативным группам по проведению референдума и, в частности, предоставить им для этих целей бесплатное эфирное время, печатную площадь на равных условиях. К ним отнесены СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета) или средств органов местного самоуправления, а также СМИ, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими СМИ. Конкретный перечень теле-, радиокомпаний и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время и печатную площадь под агитационные материалы, публикуется соответственно Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта Федерации, муниципальной избирательной комиссией по представлению соответствующих исполнительных органов государственной власти, вырабатывающих государственную политику в области СМИ (Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям и их территориальных органов), в срок, определенный соответствующим избирательным законом либо инструкцией избирательной комиссии, - как правило, не позднее чем на 10-й день после официального опубликования решения о назначении выборов.

Значительная часть предвыборной агитации осуществляется в форме проведения публичных массовых мероприятий. Закон обязывает государственные органы, органы местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, группам избирателей, инициативным группам по проведению референдума в организации массовых мероприятий: собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Они же обязаны обеспечивать безопасность при проведении массовых предвыборных мероприятий.

Наиболее распространенной формой предвыборной агитации является подготовка, выпуск и распространение агитационных печатных материалов. Правом выпуска таких материалов, согласно избирательному законодательству, обладают только зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, а при проведении референдума - инициативные группы по проведению референдума и общественные объединения. Выпуск таких материалов иными лицами и организациями (что нередко встречается на практике) является грубым нарушением избирательного законодательства. Экземпляры агитационных печатных материалов или их копии должны представляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (список кандидатов), для проверки правильности оформления выходных данных документа.

В последние годы законодательством расширены требования к выходным данным агитационных печатных материалов. Теперь они должны содержать не только сведения об организациях и лицах, ответственных за их выпуск, но и наименования и адреса организаций (фамилии, имена, отчества и адреса мест жительства лиц), изготовивших печатные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей изготовление данных печатных материалов, а также информацию об их тираже и дате их выпуска. Распространение агитационных материалов, не содержащих указанную информацию, запрещается.

 

§ 6. Порядок голосования, подсчета голосов избирателей,

установление результатов выборов и их опубликование

 

Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов - завершающая и самая ответственная стадия избирательного процесса.

Российский законодатель для обеспечения тайны голосования предусмотрел заполнение избирателем бюллетеней в закрытом от посторонних взоров месте. Таким образом, избирательный бюллетень - это документ, заполняемый лично избирателем, по которому определяется волеизъявление избирателя.

В случае если голосование проводится за кандидатов, избирательный бюллетень должен содержать в алфавитном порядке фамилию, имя, отчество, год рождения, место жительства, основное место работы или службы (при их отсутствии - род занятий) каждого зарегистрированного кандидата, информацию о том, кем выдвинут данный кандидат.

В случае если голосование проводится за списки кандидатов, в избирательном бюллетене размещаются в порядке, определяемом жеребьевкой, наименование избирательных объединений, избирательных блоков, а также фамилии, имена, отчества кандидатов из списка и символика политических партий. Справа от сведений о каждом зарегистрированном кандидате, политической партии или под указанными сведениями помещается пустой квадрат. С 1991 по 2006 г. отечественная избирательная модель предусматривала возможность голосовать "против всех" на выборах всех уровней (так называемое "протестное голосование"). В бюллетенях в конце перечня кандидатов, наименований избирательных объединений, избирательных блоков или политических партий помещалась строка "Против всех кандидатов" или "Против всех списков кандидатов" с расположенным справа от нее пустым квадратом.

Графа "против всех" была отменена в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)" <1>. В 2014 г. было внесено изменение, согласно которому на выборах в органы местного самоуправления граждане Российской Федерации могут голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно (Федеральный закон от 4 июня 2014 г. N 146-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3125.

<2> СЗ РФ. 2014. N 23. Ст. 2931.

 

Текст бюллетеня должен быть размещен только на одной его стороне и не может содержать никакой другой информации, кроме указанной выше, за исключением краткой памятки о порядке заполнения бюллетеня избирателем.

Бюллетени печатаются на русском языке. По решению избирательной комиссии субъекта Федерации избирательные бюллетени печатаются также на государственном языке соответствующей республики, входящей в состав Российской Федерации, а при необходимости - и на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания. Если для избирательного участка избирательные бюллетени печатаются на двух и более языках, текст на этих языках помещается в каждом избирательном бюллетене. Текст избирательных бюллетеней в этом случае утверждается избирательной комиссией субъекта Федерации не позднее чем за 22 дня до дня голосования.

Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Голосование проводится путем внесения в бюллетень избирателем любого знака в квадрат, относящийся к кандидату или списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор (а на муниципальном уровне - теперь и к позиции "Против всех кандидатов"). Каждый избиратель голосует лично. В исключительных случаях избиратель, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня, заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося членом избирательной комиссии, зарегистрированным кандидатом, уполномоченным представителем допущенной к выборам политической партии, доверенным лицом кандидата, политической партии, наблюдателем.

Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в опечатанные ящики для голосования.

Участковая избирательная комиссия обязана строго следовать указанным правилам голосования. Член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель, иные лица удаляются из помещения для голосования, если они пытаются воспрепятствовать работе избирательной комиссии либо осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав, а также нарушить тайну голосования. Решение об этом принимается участковой избирательной комиссией. При этом комиссия вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о привлечении отстраненного члена участковой избирательной комиссии, а также удаленного наблюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами.

Для реализации конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель предусмотрел возможность досрочного голосования избирателей, голосование вне помещения избирательного участка, голосование по открепительным удостоверениям. Все эти формы голосования применяются только в том случае, если избиратель по уважительным причинам не может прибыть в помещение избирательного участка, где он включен в список избирателей, в день голосования. Рассмотрим каждую из них в отдельности.

Подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, причем ведется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей, соответствующих представителей кандидатов, политических партий, средств массовой информации. После окончания времени голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса подсчитывают, погашают неиспользованные бюллетени, затем оглашают и заносят число неиспользованных бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями при проведении голосования, в соответствующую строку протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования и в увеличенную форму протокола об итогах голосования, находящуюся в помещении для голосования и доступную для визуального контроля со стороны наблюдателей.

Протокол об итогах голосования заполняется в трех экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Протокол является действительным, если он подписан большинством от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса <1>. Если кто-то из членов комиссии при подписании отсутствует, в протоколе делается об этом запись с указанием причины отсутствия. Не допускаются заполнение протокола карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Все числа в соответствующие строки протокола участковой избирательной комиссии заносятся цифрами и прописью.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Голубкова Н.И. Наблюдатели на выборах: фиксация и предотвращение нарушений избирательных прав граждан. М., 2011. С. 37 - 46; Игнатенко В.В. Участковая избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенции: Учебное пособие. М., 2003. С. 47 - 72; Он же. Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных комиссий: Учебное пособие. Иркутск, 2003. С. 72 - 81; Волков В.П., Кудачкин А.М., Федотова Е.В., Шлома Е.В. Организационно-правовые аспекты голосования российских граждан за рубежом: Методическое пособие / Центральная избирательная комиссия РФ. М., 2007. С. 44 - 56.

 

На основании данных протоколов об итогах голосования после предварительной проверки правильности их составления вышестоящая избирательная комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Федерации, в Российской Федерации. Суммирование данных, содержащихся в протоколах нижестоящих избирательных комиссий, осуществляют непосредственно члены вышестоящих избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Выборы признаются соответствующими избирательными комиссиями несостоявшимися в случаях, когда:

- голосование проводилось по одной кандидатуре и за этого кандидата проголосовало менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании (при проведении повторного голосования и на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований (если это предусмотрено законом субъекта Федерации));

- менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили, согласно закону, право принять участие в распределении депутатских мандатов;

- за списки кандидатов, получившие, согласно закону, право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу (законом указанный процент может быть повышен);

- все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;

- на местных выборах в одномандатном или едином избирательном округе число голосов за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (т.е. когда "победила" графа "против всех");

- при повторном голосовании в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей.

Важно, что приведенный выше перечень носит закрытый характер. Это означает, что законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.

По общему правилу общие данные о результатах выборов по избирательному округу, результатах референдума предоставляются в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов, референдума. Официальное опубликование результатов выборов, а также данных о количестве голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), голосов участников референдума, поданных по позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против"), осуществляется в порядке и сроки, которые устанавливаются законом, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации осуществляется в течение трех месяцев со дня голосования. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Федерации, местного референдума осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования. В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, референдума Российской Федерации, референдума субъекта Федерации данные, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, референдума, размещаются в сети Интернет.

При подготовке и проведении выборов, референдума, а также для осуществления иных полномочий комиссий по обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации используется только Государственная автоматизированная система (ГАС) "Выборы". Порядок использования ГАС "Выборы" определяется Центральной избирательной комиссией РФ в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 172.

 

§ 7. Финансирование выборов.

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан

 

Финансовое обеспечение расходов на подготовку и проведение выборов в Российской Федерации, на эксплуатацию и развитие средств автоматизации избирательного процесса, обучение организаторов выборов и избирателей осуществляется избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (расходы на подготовку и проведение выборов федерального уровня - за счет средств федерального бюджета, выборы в субъекте Федерации - за счет бюджета этого субъекта, местные выборы - за счет средств местного бюджета). Такая модель финансирования избирательной системы в целом характерна для федеративных государств.

Расходы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета.

Кандидаты обязаны формировать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. За счет средств этих фондов должны осуществляться все связанные с выборами расходы кандидата в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией.

Исключение из этого правила допускается на муниципальном уровне, если число избирателей в избирательном округе не превышает 5000 и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.

Источниками финансирования избирательной кампании могут выступать:

- собственные средства кандидата, избирательного объединения;

- средства, предоставленные кандидату выдвинувшим его субъектом избирательных отношений;

- добровольные пожертвования (российских граждан или юридических лиц).

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений:

- иностранным государствам и иностранным организациям;

- иностранным гражданам (за исключением ситуации, когда выборы являются муниципальными, а пожертвование осуществляет иностранец, постоянно проживающий на территории соответствующего муниципального образования, и с его государством у Российской Федерации есть соответствующий международный договор);

- лицам без гражданства;

- гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет на день голосования (при проведении референдума - на день внесения пожертвования);

- российским юридическим лицам с иностранным участием более чем в 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, на день начала кампании референдума (для открытых акционерных обществ - на день составления списка лиц, имеющих право участвовать в годовом общем собрании акционеров за предыдущий финансовый год);

- международным организациям и международным общественным движениям;

- органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

- государственным и муниципальным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям;

- юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30%;

- организациям, учрежденным государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации);

- организациям, учрежденным российскими юридическими лицами с иностранным участием или с государственным участием более чем в 30% либо имеющим в своем уставном (складочном) капитале 30%-ную и более долю (вклад) российских юридических лиц с иностранным участием или с государственным участием (когда такое участие составляет более чем 30%);

- воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;

- благотворительным и религиозным организациям, а также учрежденным ими организациям;

- анонимным жертвователям (таковыми считаются плательщики, не предоставившие в платежном документе необходимые для их идентификации сведения и указали недостоверную информацию о себе);

- юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах, до дня начала кампании референдума, а также некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента;

- некоммерческим организациям, получавшим в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный фонд, фонд референдума, денежные средства либо иное имущество от лиц, в отношении которых законом установлен запрет на участие в финансировании выборов <1>.

--------------------------------

<1> Рассматриваемый запрет для некоммерческих организаций снимается, если она до дня внесения пожертвования в избирательный фонд, фонд референдума вернет средства и (или) имущество, ставшее причиной запрета, соответственно указанным выше иностранным государствам, органам, организациям или физическим лицам.

 

Законодательством устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения или блока, средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением или блоком, и добровольных пожертвований физических и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов на основании сведений, представляемых кандидатом, избирательным объединением или блоком. Они не позднее чем через 30 дней по окончании выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и всех источниках создания своих избирательных фондов, а также обо всех произведенных затратах, а избирательная комиссия обязана передать копию этого отчета средствам массовой информации для опубликования не позднее трех дней со дня их поступления.

Все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный счет в банке, который открывается кандидатом, политической партией с разрешения соответствующей избирательной комиссии, после регистрации кандидата (списка кандидатов).

При проведении выборов в федеральные органы государственной власти порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии РФ, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов, устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ. Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Федерации, местного бюджета избирательной комиссии субъекта Федерации, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, в органы местного самоуправления, референдума субъекта Федерации, местного референдума, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий, устанавливается избирательной комиссией субъекта Федерации по согласованию с территориальным учреждением Центрального банка РФ в субъекте Федерации. Денежные средства перечисляются на счета, открываемые комиссиям в учреждениях Центрального банка РФ (а если в пределах населенного пункта, в котором расположена избирательная комиссия, их нет, то в филиалах Сбербанка России).

Право распоряжения средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам, политическим партиям, участвующим в выборах.

Остатки денежных средств на счетах после завершения выборов перечисляются пропорционально вложенным средствам на счета организаций и лицам, осуществившим перечисления и пожертвования.

В настоящее время в Российской Федерации за нарушение законодательства о выборах и референдумах установлена:

1) административная ответственность (ст. ст. 5.1, 5.2 - 5.23 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ) за совершение следующих правонарушений:

- нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума;

- неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума;

- непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума;

- нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума;

- нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдума;

- нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации;

- отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме;

- нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях;

- нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности;

- проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах;

- проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом;

- изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах;

- непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации;

- умышленное уничтожение или повреждение агитационного материала либо информационного материала, относящегося к выборам, референдуму;

- нарушение установленных законодательством о выборах и референдуме порядка и сроков уведомления избирательной комиссии о факте предоставления помещений и права на предоставление помещений для встреч с избирателями, участниками референдума;

- подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах;

- непредставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума;

- незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;

- использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума;

- незаконное финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам;

- несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума;

- незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме;

- сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме;

- нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой "Повторный" или "Повторный подсчет голосов";

- непредставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов;

2) уголовная ответственность (ст. ст. 141, 141.1, 142 и 142.1 Уголовного кодекса РФ от 13 июля 1996 г. N 63-ФЗ) за совершение следующих преступлений:

- воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;

- нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума;

- фальсификация избирательных документов, документов референдума;

- фальсификация итогов голосования.

 

§ 8. Конституционно-правовые основы модификации

избирательной системы Российской Федерации

 

Из буквального толкования норм Конституции РФ следует, что, декларируя в целом право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), Основной Закон конкретизирует принципы избирательного права только применительно к выборам Президента РФ. Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Однако Конституция РФ не содержит формулировок, четко определяющих принципы избирательного права, на которых должны быть основаны выборы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и органов власти на местах. Этот вопрос отдан на усмотрение законодателя.

Более того, необходимо учитывать, что принцип "всеобщности" избирательного права на практике является достаточно условным.

Во-первых, сама Конституция РФ устанавливает ограничения для реализации активного и пассивного избирательного права для ряда категорий населения: "не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда" (ч. 3 ст. 32), а также возрастные и иные цензы пассивного избирательного права для кандидатов на пост Президента РФ <1> и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ <2>.

--------------------------------

<1> Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81). Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81).

<2> Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (ч. 1 ст. 97). Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 97).

 

Во-вторых, в процессе развития избирательного законодательства Российской Федерации законами установлены различные цензы пассивного избирательного права, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Например, активно действует возрастной ценз, который означает, что регистрация гражданина в качестве кандидата на выборах возможна только после достижения им определенного возраста. Как уже отмечалось, кандидатом в Президенты РФ может стать гражданин, достигший 35 лет, а кандидатом в депутаты Государственной Думы - гражданин, достигший 21 года. Законы некоторых субъектов Федерации содержат ограничения максимального возраста - пассивного избирательного права лишаются лица, достигшие определенного возраста (обычно 60 - 65 лет).

Для многих выборных должностей существует ценз оседлости, который предполагает наличие установленного законом срока проживания гражданина на определенной территории. Например, Президентом РФ может стать гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ст. 81 Конституции РФ). На региональном уровне существуют многочисленные версии ценза оседлости, которые связаны как с обязательным сроком проживания, так и с требованиями к самому проживанию (преимущественное, постоянное, непрерывное проживание).

В ряде субъектов Федерации, где наряду с русским языком в качестве государственного закреплен язык титульной национальности, неоднократно предпринимались попытки установления языкового ценза для пассивного избирательного права (например, в Адыгее, Башкортостане, Марий Эл и др.).

Эта практика была оспорена в Конституционном Суде РФ, который в своем Постановлении от 27 апреля 1998 г. N 12-П указал следующее: "Конституция Российской Федерации (статья 68, часть 2) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.

 

Существуют также иные цензы: ценз судимости (гражданам, имеющим не снятую или не погашенную в установленном порядке судимость, запрещено занимать выборные должности), образовательный ценз (требование наличия у кандидата на выборную должность высшего образования), ценз предыдущего избрания (запрет на многократное избрание одного и того же лица на выборную должность). Например, п. 3 ст. 81 Конституции РФ установил, что "одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд".

Таким образом, формально существуют широкие конституционно-правовые возможности модификации порядка формирования выборных органов (особенно на уровне регионов и местного самоуправления) путем введения различных дополнительных цензов пассивного и активного избирательного права, не противоречащих Конституции РФ.

Например, на уровне местного самоуправления, особенно на территориях со смешанным национальным составом, можно использовать принципы пропорционального представительства граждан. Таким образом, могут быть созданы условия, когда инструментом решения проблем национальной политики будет не федеральное министерство, а институт национально-культурной автономии, реализуемый на уровне местного самоуправления.

Другим возможным вариантом эффективной реализации целей и задач, стоящих перед конкретными местными органами, может стать использование принципа представительства от профессиональных сообществ.

Еще одна интересная конституционная модель - идея, что на уровне местного самоуправления голосуют только добросовестные налогоплательщики. Такой подход соответствует самой сути местного самоуправления, поскольку граждане, выбирая соответствующие органы, не только осуществляют власть "под свою ответственность", но и за свои деньги.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Каковы основные принципы проведения выборов в Российской Федерации?

Как осуществляется регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков?

Как осуществляется выдвижение, регистрация кандидатов?

Каков порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование?

Каков порядок финансирования выборов?

Проанализируйте возможные конституционные модели модернизации избирательной системы.

 

Глава 12. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Конституционно-правовой статус Президента

Российской Федерации

 

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой Российского государства <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/104/) материалы о правовом статусе Президента РФ.

 

Президент РФ, выступая гарантом Конституции и конституционно находясь над ветвями власти, занимает в системе органов государственной власти Российской Федерации особое главенствующее положение <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Моск. ун-та. 1998. N 1. С. 8 - 40; Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2012; Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации / Под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2000; Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000; Чиркин В.Е. Основы конституционного права: Учебное пособие. М., 1996. С. 220 - 232; Марино И. Президент Российской Федерации: конституционно-правовые отношения. От Конституционного Совещания до современной практики. М., 2007.

 

Как подчеркивали Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях <1>.

--------------------------------

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 325.

 

Г.В. Васильева отмечает, что концепция президентской власти, принятая Конституцией РФ 1993 г., "объективной необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей" значительно отличается от прежней модели "Президент РСФСР - высшее должностное лицо РСФСР и глава исполнительной власти в РСФСР (которая была закреплена в Конституции (Основной Закон) РСФСР 1978 г. с учетом изменений, внесенных Законом РСФСР от 24 мая 1991 г., и положений Законов РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", а также Закона РСФСР от 27 июня 1991 г. "О вступлении в должность Президента РСФСР") <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева Г.В. Комментарий к статье 80 // Комментарий к Конституции Российской Федерации / В.И. Андрианов, С.В. Боботов, Г.В. Васильева, А.С. Деденева и др.; общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 362.

 

Общие рамки конституционных полномочий Президента РФ очерчены в гл. 4 Конституции РФ, но не ограничиваются ее положениями. Конституционная характеристика Президента как главы государства не только выводит его за пределы традиционной триады ветвей власти, но и одновременно предполагает закрепление за Президентом полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 9.

 

Президент РФ олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Президент РФ руководит Вооруженными Силами РФ, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы гражданства и помилования, наделен правом законодательной инициативы, вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции РФ (ч. 2 ст. 85), и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Васильева Г.В. Комментарий к статье 80 // Комментарий к Конституции Российской Федерации / В.И. Андрианов, С.В. Боботов, Г.В. Васильева, А.С. Деденева и др.; общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. С. 362 - 363.

 

Президент инициирует федеральные законы, издает указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества.

При противоречии постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президент вправе отменять акты Правительства (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее государственной целостности и независимости, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Таким образом, пределы власти Президента РФ очерчены конституционным положением о том, что акты Президента РФ не могут и не должны входить в противоречие с нормами Конституции РФ и федерального законодательства Российской Федерации.

При этом Конституция РФ содержит нормы, развивающие и наполняющие реальным содержанием институт президентства, в том числе нормы, определяющие статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ. Как указал Конституционный Суд РФ, для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях.

Полномочия Президента РФ по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России закреплена в ст. ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. "б") Конституции РФ и является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Из конституционных норм (ст. ст. 71, п. "м"; 78, ч. 4; 80, ч. 2; 82; 87, ч. 1; 90, ч. 3) следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованиями ст. 90 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которым указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией РФ порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике") <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 5.

 

Обширны полномочия и деятельность Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На достижение этих целей направлен Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 <1>, в соответствии с которым образован Государственный совет Российской Федерации как совещательный орган, содействующий реализации полномочий Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации), утверждено Положение о Государственном совете.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.

 

На основе Конституции РФ Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ).

Действующая Конституция наделяет Президента РФ правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.

Президент РФ, являясь в соответствии со ст. 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этом Конституция РФ и Федеральные законы от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> и от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <2> не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2009. N 15. Ст. 1779.

<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

 

Пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве, существенно увеличивают значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике; абз. 4 и 5 п. 6 мотивировочной части).

Конституция РФ предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.

В связи с особым положением главы государства, избранного народом, следует признать императивность его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве.

Президент РФ представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации. При этом Президент исходит из положений Конституции об урегулировании федеративных отношений как самой Конституцией, так и федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а также руководствуется нормами федеральных законов об общих принципах организации государственной власти и о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, других законов, определяющих соответствующие прерогативы Президента РФ.

Представительская роль Президента РФ, выступающего от имени российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества. При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, им оказывается поддержка общественным объединениям.

Выступая от имени России в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в переговорах от имени России или поручать это уполномоченным им должностным лицам.

В настоящее время Президент РФ избирается сроком на шесть лет. Первоначально были установлены равные сроки легислатуры для Главы государства и Государственной Думы Федерального Собрания РФ - четыре года. С учетом переходных положений Конституции РФ (ст. 7) Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва были избраны сроком на два года <1>. В результате первые выборы в Государственную Думу на полный срок легислатуры состоялись в декабре 1995 г., а первые президентские выборы на основе новой Конституции РФ - летом 1996 г.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 3994; Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 41. Ст. 3907.

 

Таким образом, было реализовано известное политическое правило о необходимости "разведения во времени" сроков окончания полномочий высших органов государственной власти, поскольку сами предвыборные кампании и последующий (иногда довольно затяжной) процесс формирования новых администраций и закрепления новой расстановки сил создают де-факто длительный период безвластия, что особенно опасно для трансформирующихся политических систем.

В 2008 г. был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ, в соответствии с которым полномочия Главы государства и Государственной Думы Федерального Собрания РФ были увеличены соответственно до шести и пяти лет <1>.

--------------------------------

<1> Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1.

 

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, "на современном этапе развития Российского государства назрела необходимость пересмотра как продолжительности указанного срока, так и целесообразности сохранения одинакового срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

Увеличение срока полномочий позволит Президенту Российской Федерации и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.

Установление более продолжительного срока полномочий Президента Российской Федерации по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента Российской Федерации, а также сложение Правительством Российской Федерации своих полномочий перед вновь избранным Президентом Российской Федерации), достижение указанной цели может быть осложнено" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: http://constitution.garant.ru/law/5429792/.

 

Новые сроки полномочий применяются к Президенту РФ и Государственной Думе, избранным после вступления в силу указанных поправок к Конституции РФ, т.е. речь идет о Государственной Думе VI созыва (избрана в 2011 г.) и о главе государства, избранном в 2012 г.

Характерно, что в ранних конституционных проектах, подготовленных президентской стороной, срок легислатуры главы государства был больше, чем у законодательного органа власти. Это объяснялось необходимостью сохранения преемственности курса реформ в условиях нестабильности политической системы и превращения парламента в консолидированную оппозиционную силу. В проекте Конституции РФ, подготовленном в 1992 г. рабочей группой С.М. Шахрая, устанавливался шестилетний срок легислатуры для Президента РФ (что совпадает с поправками, внесенными в 2008 г. в действующую Конституцию РФ).

Отдельно необходимо указать на нецелесообразность (недопустимость) использования в отечественной конституционной модели поста вице-президента. В российской политической системе недопустимо двоевластие, тем более оформленное институционально. В современной истории страны дважды предпринималась попытка введения института вице-президента (СССР и РСФСР), и оба раза она закончилась неудачей. Кроме того, необходимо учитывать, что в ситуации, когда Президент не возглавляет исполнительную власть, а стоит как бы "над" ветвями власти, будучи главой государства и верховным арбитром, вице-президентом по факту является Председатель Правительства. Во всех случаях, когда глава государства не может исполнять свои функции, его обязанности, согласно Конституции РФ, исполняет Председатель Правительства (ч. 3 ст. 92).

 

§ 2. Порядок избрания и прекращения полномочий

Президента Российской Федерации

 

Порядок выборов Президента определяется Конституцией РФ (ст. 81) и на ее основе Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

 

Президент РФ избирается гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избран Президентом России независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Участие в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению.

Право избирать Президента РФ, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном законом, имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу. Избиратели участвуют в выборах на равных основаниях, каждый избиратель имеет один голос. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается.

Подготовку и проведение выборов Президента РФ осуществляют: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия признает выборы Президента состоявшимися и действительными, а Президента - избранным.

Конституция РФ закрепляет ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на пост Президента РФ, в частности устанавливает, чтобы кандидат в Президенты РФ в обязательном порядке был гражданином России. Исходя из принципа равного гражданства, любой гражданин, независимо от оснований приобретения российского гражданства и времени пребывания в гражданстве, может быть избранным на пост Президента РФ.

Конституция РФ также закрепляет ценз оседлости, т.е. требование постоянного проживания на территории страны в течение определенного срока. Этот срок составляет 10 лет. Конституция не определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление из отдельных временных отрезков.

Установлен также возрастной ценз для главы государства: Президент РФ не может быть моложе 35 лет. Данное требование обусловлено спецификой президентских полномочий, особой важностью функций этого должностного лица, для осуществления которых необходимы большой жизненный опыт и навыки управленческой работы.

В отличие от ранее действовавшей Конституции сейчас не предусматривается верхнего возрастного предела для кандидата в Президенты РФ (ранее он равнялся 65 годам).

Действующий Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" подробно определяет порядок назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, финансирования соответствующих мероприятий, формирования и организации работы избирательных комиссий разного уровня, обжалования их решений и действий, составления списков избирателей, образования избирательных объединений и блоков, порядок голосования, определения и опубликования его результатов и т.д.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81), причем одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81).

В соответствии со ст. 102 Конституции РФ и федеральным законом выборы Президента назначает Совет Федерации. Днем выборов является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.

Кандидата на пост Президента РФ могут выдвигать непосредственно избиратели, избирательные объединения. Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, обладающих активным избирательным правом, могут образовать инициативную группу для выдвижения кандидата. Решение о выдвижении кандидата избирательным объединением принимается тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения. Избирательное объединение вправе выдвинуть только одного кандидата.

Избирательное объединение, инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее 2 млн. подписей избирателей. При этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тыс.

Голосование по выборам Президента РФ проводится в один из выходных дней. Оно проводится лично избирателем путем проставления в избирательном бюллетене любого знака в квадрате, относящемся к кандидату. Избиратели голосуют в специально оборудованной кабине, где не допускается присутствие других лиц.

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы Президента РФ признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.

Если ни один из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Избранным считается кандидат, получивший больше голосов относительно другого кандидата при условии, что число голосов избирателей, поданных за победившего кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

Установленный законодательством Российской Федерации на основе Конституции РФ порядок выбора Президента РФ позволяет обеспечить подлинное волеизъявление граждан Российской Федерации при выборах главы государства. Нарушения в ходе избирательного процесса влекут для виновных лиц административную и уголовную ответственность. В случае если суд установит, что нарушения носили массовый характер и могли повлиять на итоги выборов, суд может признать выборы Президента РФ недействительными.

После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность, которая происходит по истечении шести лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах. Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции РФ и сформулирован следующим образом: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".

Местопребыванием Президента РФ, его резиденцией является столица России - Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России. Также официальными символами президентской власти являются: штандарт (флаг) Президента РФ; Знак Президента РФ; специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ. Конституция устанавливает момент, с которого исчисляется начало срока исполнения обязанностей Президента и момент истечения срока его пребывания в должности. Эти сроки связываются с принесением Президентом торжественной присяги.

В качестве гарантии стабильности статуса Президента РФ Конституция РФ содержит исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ (ч. 2 ст. 92).

Полномочия Президента досрочно прекращаются в случаях: 1) его отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности.

Отставка - это добровольное заявление о прекращении должностных полномочий. Конституция РФ не предусматривает, какой орган может принять или не принять отставку Президента. Учитывая статус Президента как главы государства и неподконтрольность его никакому органу, можно сделать вывод о том, что ему достаточно просто заявить о своей отставке.

Так, 31 декабря 1999 г. первый Президент России Б.Н. Ельцин объявил о своей добровольной отставке, в результате чего были объявлены досрочные выборы Президента РФ.

Другое основание досрочного прекращения полномочий Президента РФ - стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Закона, регулирующего процедуру прекращения полномочий по этому основанию, нет.

Третьим и последним основанием досрочного прекращения полномочий Президента является отрешение его от должности. Эта процедура подробно регламентируется ст. 93 Конституции РФ.

Установленное Конституцией требование об обязательности проведения выборов Президента в трехмесячный срок с момента досрочного прекращения Президентом РФ своих полномочий преследует цель обеспечения легитимности власти, поскольку глава государства в Российской Федерации должен быть избран всенародно.

Конституция РФ устанавливает в качестве лица, временно исполняющего обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент не в состоянии исполнять их, Председателя Правительства РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П <1> высказал следующую правовую позицию:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773.

 

"Согласно Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и получаемые от него на основе свободных выборов полномочия Президента Российской Федерации никто не может присвоить (ст. 3, ч. ч. 1 и 4). В силу этого Конституция Российской Федерации устанавливает, что досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий, временное исполнение его обязанностей Председателем Правительства Российской Федерации возможны лишь при обстоятельствах, определенных самой Конституцией Российской Федерации, ее ст. 92 (ч. ч. 2 и 3) и ст. 93.

Положение ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации о том, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации, согласуется со ст. 78 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, в силу которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, указанное положение ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации имеет в виду прежде всего случаи, перечисленные в ч. 2 данной статьи, а также другие случаи, которые носят исключительный характер, что обусловлено всей системой норм, закрепляющих конституционные гарантии деятельности Президента Российской Федерации как главы государства, избираемого народом.

В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации), когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом ограничений, предусмотренных ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации. Именно так поступил Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин 5 - 6 ноября 1996 г. в связи с проведением ему хирургической операции, возложив на это время исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации.

Если же в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в ч. 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации.

Как следует из ч. ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.

Часть 3 ст. 92 Конституции Российской Федерации установила также, что во всех случаях, когда Председатель Правительства Российской Федерации исполняет обязанности Президента Российской Федерации, ему не предоставляется право распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации - как предусмотренные ч. 2 данной статьи случаи досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, так и другие случаи исключительного характера.

При досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации, проводятся выборы нового Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 11 июля 2000 г. 12-П <1> специально рассмотрел вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Конституционный Суд занял следующую правовую позицию: "Содержание и назначение ст. 92 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в ст. 91 Конституции Российской Федерации положения о неприкосновенности Президента Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

 

Досрочное прекращение полномочий Президентом Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента Российской Федерации, и в силу этого правовое регулирование порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента Российской Федерации по указанному основанию имеет конституционный характер. Определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции Российской Федерации требований, с тем, чтобы обеспечивались непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента Российской Федерации, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти.

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента Российской Федерации. По смыслу ст. 92 (ч. 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее ст. ст. 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч. 1) и 93 (ч. 1), при определении такого порядка законодателю надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти.

В соответствии со ст. 92 (ч. 3) Конституции Российской Федерации в случае досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий их временное исполнение возлагается на Председателя Правительства Российской Федерации до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации".

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента в случае его отрешения от должности урегулирован в Конституции РФ (ст. 93).

В соответствии со ст. 91 Конституции РФ Президент РФ обладает неприкосновенностью. Ее рамки конституционно ограничены одним условием - отрешением от должности.

Конституция РФ предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании выдвинутого в отношении его обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Составы тяжких и особо тяжких преступлений определяются Уголовным кодексом РФ. В отличие от отставки, которая носит добровольный характер (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ), отрешение Президента от должности предполагает принудительное лишение главы государства его полномочий.

Конституция РФ установила конкретную процедуру рассмотрения вопроса об отрешении Президента. В ней участвуют палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. При этом Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а Верховный Суд - о наличии в действиях Президента признаков состава преступления.

Выдвинуть обвинение против Президента в совершении им тяжкого преступления вправе Государственная Дума. При этом предложение об этом может исходить только от группы депутатов, составляющей не менее 1/3 общего числа членов этой палаты, и должно быть обоснованным, т.е. содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и его причастность к этому преступлению.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой, в соответствии с ее Регламентом, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой этой палатой, после чего данное предложение и заключение специальной комиссии заслушиваются на заседании Думы. При этом может быть проведено закрытое заседание. Государственная Дума принимает большинством голосов общего числа депутатов постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента.

Постановление этой палаты о выдвижении обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается 2/3 голосов общего числа депутатов. Принятое постановление в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд и Конституционный Суд.

Отрешение Президента от должности в соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ отнесено к ведению Совета Федерации.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и тексты всех связанных с этим обвинением документов немедленно направляются в Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения.

Конституционный Суд РФ, руководствуясь Конституцией РФ (ч. 7 ст. 125), дает заключение о соблюдении или несоблюдении порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается.

При вынесении Конституционным Судом РФ заключения о том, что порядок выдвижения обвинения против Президента РФ соблюден и соответствует требованиям Конституции РФ, созывается заседание Совета Федерации. Постановление об отрешении Президента от должности принимается Советом Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней большинством голосов не менее 2/3 общего числа членов этой палаты. Если решение Совета Федерации по этому вопросу не набрало необходимого числа голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается; соответствующее постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

В соответствии с Конституцией РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения против него обвинения. Все государственные органы, участвующие в процессе рассмотрения данного вопроса, обязаны соблюдать сроки, установленные Конституцией РФ. Если в установленный Конституцией РФ трехмесячный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. При отрешении Президента РФ от должности не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения им полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ должны состояться выборы нового Президента РФ.

Председатель Правительства РФ в случае отрешения Президента от должности временно, до вступления в должность вновь избранного Президента, исполняет его обязанности на основании ч. ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ.

 

§ 3. Компетенция Президента Российской Федерации

 

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. С учетом принципов, изложенных в Конституции РФ, - о разделении властей, целях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина - Президент РФ может действовать только теми методами и только в пределах тех полномочий, которые закреплены за ним в Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 344.

 

Власть - это динамично развивающийся элемент политической системы, которую нельзя абсолютизировать и соотносить исключительно с концепцией разделения властей, не допускающей наличия каких-либо органов, не вписывающихся в ее рамки. Тот факт, что Президент как глава государства не входит ни в одну из ветвей власти, не нарушает "традиционного" принципа разделения властей, характерного для большинства развитых демократий. Дифференциация власти на законодательную, исполнительную и судебную не исключает возможности функционирования, например, муниципальной власти (местного самоуправления), которая, являясь публичной, тем не менее не входит в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Выделение ветвей власти никак не исключает наличия органа, прерогативы которого были бы направлены на обеспечение согласованного функционирования и более четкого взаимодействия всей системы государственных институтов Российской Федерации, что позволяет говорить о реальном существовании "президентской власти", выходящей за рамки традиционной концепции разделения властей.

Президент РФ имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.

Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наиболее существенное влияние на исполнительную власть. Установленные Конституцией РФ полномочия дают Президенту возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу.

Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации" <1> выразил следующую правовую позицию:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

 

"Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства (ст. 80, ч. 1). В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80, ч. 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (ст. 114, ч. 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней (ст. ст. 83, п. п. "а", "б", "в", "д"; 111; 112; 115, ч. 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Из ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации является прерогативой Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Из ст. 111 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. ст. 10, 11 (ч. 1), 80 (ч. ч. 2 и 3), 83 (п. "а"), 84 (п. "б"), 103 (п. "а" ч. 1), 110 (ч. 1) и 115 (ч. 1), определяющими место Правительства Российской Федерации в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Практика применения ст. 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста.

По смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Такой конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

 

Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он может давать поручения и указания всем членам Правительства. Ряд министров так называемого "силового блока" - министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции - подчинены непосредственно Президенту.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принимать решение об отставке последнего. Конституция РФ не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Например, оно может быть принято в силу нерезультативности политики Правительства и по любым иным причинам. Конституция не устанавливает каких-либо временных или иных ограничений для использования этого полномочия Президентом.

Полномочия Президента по определению персонального состава Правительства тесно связаны с установлением главой государства системы центральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

 

Поскольку Президент РФ определяет основные направления внутренней политики, в том числе в области финансового, валютного, кредитного регулирования, его влияние на эту политику осуществляется и путем участия в назначении на должность Председателя Центрального банка РФ.

Президент самостоятельно формирует свою Администрацию. Основные функции Администрации - организационное обеспечение деятельности Президента РФ, Совета безопасности РФ, консультативных и совещательных органов при Президенте РФ и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента РФ и некоторые другие.

Конституционное право Президента РФ назначать и освобождать своих полномочных представителей имеет важное значение для обеспечения его взаимодействия с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, с российскими регионами.

В процессе осуществления реформы государственной власти в целях повышения ее эффективности, совершенствования и укрепления федеративных отношений институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 <1> утверждены Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень образованных федеральных округов. В соответствии с Положением полномочный представитель Президента в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

 

Основными задачами полномочного представителя в его деятельности в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом, обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти, включая федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ; обеспечение реализации кадровой политики Президента; представление Президенту регулярных докладов и соответствующих предложений по вопросам политического, социального и экономического положения в федеральном округе, обеспечения национальной безопасности.

По состоянию на 2016 г. полпреды Президента осуществляют свою деятельность в восьми федеральных округах: Центральном (центр - г. Москва), Северо-Западном (г. Санкт-Петербург), Южном (г. Ростов-на-Дону), Северо-Кавказском (г. Пятигорск), Приволжском (г. Нижний Новгород), Уральском (г. Екатеринбург), Сибирском (г. Новосибирск), Дальневосточном (г. Хабаровск).

Представители Президента РФ работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ.

Взаимодействие Президента РФ с судебной властью не допускает вмешательства в деятельность судебных органов. Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов судебной власти. Отозвать назначенных им судей федеральных судов или предложить освободить от должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда Президент РФ не может. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов (за исключением Верховного Суда РФ) назначаются на должность Президентом РФ при положительном заключении квалификационных коллегий судей, по представлению Председателя Верховного Суда РФ, согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации; судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются с учетом предложений законодательных (представительных) органов государственной власти.

Ситуация, складывающаяся в связи с несогласованностью назначения конкретного лица на должность судьи, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, который указал, что отсутствие согласования не исключает как возможность представления Председателем Верховного Суда данной кандидатуры Президенту, так и право Президента назначить на должность то лицо, чья кандидатура не была согласована с законодательным (представительным) органом. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в данной сфере, а также ограничение предусмотренного в ст. 83 (п. "е") и ст. 128 (ч. 2) Конституции РФ полномочия Президента РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

 

Право Президента РФ представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении его от должности направлено на обеспечение функции Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ осуществляет ряд важных полномочий в сфере обеспечения безопасности страны, формируя и возглавляя Совет Безопасности РФ, деятельность которого направлена на обеспечение безопасности России во внутренней и внешней политике.

На Президента Конституцией РФ возложен также ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента. Статья 84 закрепляет ряд основных полномочий Президента в его взаимоотношениях с Федеральным Собранием, прежде всего полномочие назначать выборы Государственной Думы. Оно обусловлено статусом главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания Государственной Думы в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов также подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Проведение выборов депутатов Государственной Думы в сроки, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, является обязательным. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленные сроки, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией РФ и проводятся в третье воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва, а в случае досрочного роспуска парламента - в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы (ч. ч. 3 и 5 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ).

Случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом устанавливаются Конституцией РФ. Данное правомочие Президента конкретизировано в ст. ст. 109 (ч. 1), 111 (ч. 4) и 117 (ч. ч. 3 и 4) Конституции РФ. В силу Конституции РФ никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу <1>. Исходя из этого, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <2> запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов (п. 2 ч. 5 ст. 6).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статьи 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

<2> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

 

Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Государственной Думой при формировании Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), а также между Государственной Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии (ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или, соответственно, продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой.

Федеральное Собрание определяется в ст. 99 (ч. 1) Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума, во всяком случае, собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено ч. 2 ст. 109 Конституции РФ. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки.

Право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным. Статья 109 Конституции РФ устанавливает случаи, ограничивающие право Президента на роспуск Государственной Думы. В частности, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109 Конституции РФ); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ). Конституция не предусматривает также и право Президента распускать Совет Федерации. Таким образом, Совет Федерации, к ведению которого относится решение таких важнейших вопросов, как введение чрезвычайного положения, использование Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента, назначение на должность судей высших судов Российской Федерации и др. (ст. 102 Конституции РФ), работает непрерывно.

Указанные нормы направлены на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, как это предусмотрено ст. ст. 84 (п. "б"), 109 (ч. ч. 1 и 2), 111 (ч. 4) и 117 (ч. ч. 3 и 4) Конституции РФ, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом, ни другой палатой Федерального Собрания - Советом Федерации. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента и Государственную Думу от конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

 

Президент назначает референдум Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Принятый во исполнение указанной нормы Конституции РФ Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <1> подчеркивает, что назначение референдума Российской Федерации является прерогативой именно Президента. Другие органы государственной власти не вправе назначать референдум Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

 

Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" конкретизирует действия Президента, связанные с назначением референдума. Не позднее чем через 10 дней со дня получения документов, на основании которых, согласно законодательству, может быть назначен референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.

Если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ.

Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума проведение выборов Президента России, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Президент вправе также своим указом назначить референдум субъекта Федерации или местный референдум в случае, если закон субъекта Федерации о референдуме субъекта Федерации, о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Федерации не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, а имеющаяся правовая база является недостаточной (ч. 5 ст. 11 Закона). В частности, указанное полномочие было реализовано Президентом РФ в 2002 г. при проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики и проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 "Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" // СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.

 

Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу. Глава государства имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ). Законодательная инициатива Президента не ограничивается вопросами его ведения.

Порядок и процедуры взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе установлены соответствующими актами главы государства <1>, а также Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842.

 

Конституция РФ возлагает на Президента обязанность завершить законодательный процесс путем подписания и обнародования федеральных законов, придав тем самым закону обязательную силу. Сроки подписания и обнародования законов Президентом также установлены Конституцией РФ: принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту (ч. 1 ст. 107), который в течение 14 дней либо подписывает и обнародует этот акт (ч. 2 ст. 107), либо отклоняет его и направляет на повторное рассмотрение (ч. 3 ст. 107).

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107).

Право президентского вето позволяет главе государства воспрепятствовать вступлению в силу федеральных законов, которые, по его мнению, содержат неприемлемые положения. Однако это вето носит не абсолютный, а отлагательный характер. Кроме того, в силу Конституции РФ Президент РФ не имеет права отклонить федеральный конституционный закон, принятый с соблюдением процедур, установленных ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. Президент также не вправе отказаться подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции, вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

 

Согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1> федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию. Им считается первая публикация полного текста акта в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). Зачастую с актом опубликования связан момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования одновременно на всей территории Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

 

Конституция РФ предусматривает также обращения Президента к Федеральному Собранию в виде ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Институт посланий распространен во многих государствах с различной формой правления. По своему программному содержанию послания Президента России сходны с посланиями президентов в других президентских республиках (например, США). Например, разд. 3 ст. II Конституции США закрепляет, что "Президент периодически представляет Конгрессу информацию о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 2003. С. 387.

 

Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основных направлений внутренней и внешней политики государства <1>. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента РФ Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ) и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях.

--------------------------------

<1> См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. // Российская газета. 2015. 4 декабря.

 

Ранее в соответствии с ныне утратившей силу ст. 170 Бюджетного кодекса РФ Президент направлял Федеральному Собранию свое Бюджетное послание <1>. В Бюджетном послании Президента определялась бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период <2>. Бюджетное послание Президента РФ направлялось Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В настоящее время бюджетное послание инкорпорировано в Послание Президента РФ Федеральному Собранию.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

<2> См., например: Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.

 

Как глава государства Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях.

Важнейшим полномочием в сфере внешней политики является руководство внешней политикой Российской Федерации. Формы осуществления такого руководства многогранны. Сюда можно включить подготовку Послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, находящегося в непосредственном подчинении Президенту РФ, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

Контакты с руководителями иностранных государств и международными организациями являются важной частью внешней политики страны. Как глава государства и лицо, осуществляющее руководство внешней политикой России, Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты. В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждение соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров, они органически присущи ему как главе государства.

Действующая Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания РФ и в каком порядке ратифицирует международные договоры, соглашения, подписываемые Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" <1> ратификация договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Ратификация означает форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757; 2007. N 49. Ст. 6079.

 

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, обеспечении законных интересов государства.

Согласно Конституции РФ Президент РФ принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

Президент РФ, как и президенты ряда зарубежных стран, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализовать свои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта прав человека, которые могут обеспечиваться лишь при условии мирного существования государства. В качестве Верховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами РФ. Он непосредственно руководит Министерством обороны РФ, осуществляет предусмотренные Конституцией РФ полномочия по утверждению Военной доктрины РФ, назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил РФ, введению военного положения, присвоению высших воинских званий. Полномочия Президента РФ в военной сфере более подробно регулируются Федеральными законами от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> и от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. I). Ст. 6.

<2> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

 

Осуществление важного полномочия Президента РФ по введению военного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Конституция РФ (ч. 2 ст. 87) связывает с определенными условиями: во-первых, оно может быть введено только в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации; во-вторых, Конституция обязывает Президента РФ незамедлительно сообщить об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1> под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый Президентом РФ на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

 

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. В период действия военного положения в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, могут ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Конституция РФ не содержит перечня прав и свобод человека и гражданина, не подлежащих ограничению в условиях военного положения. Но в соответствии с международно-правовыми нормами некоторые права и свободы не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах. Это право на жизнь, достоинство, свобода совести, неприкосновенность частной жизни и некоторые другие. Конкретные ограничения должны содержаться в указе Президента РФ об объявлении военного положения.

Президент РФ обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.

К компетенции главы государства отнесены вопросы о приеме в гражданство, выходе из него и восстановлении в гражданстве Российской Федерации, вопросы о двойном <1> и почетном гражданстве, об отмене решения о приеме в гражданство. Порядок решения вопросов о гражданстве установлен законом.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Васильева Т.А. Двойное гражданство как инструмент адаптации личности к условиям глобализации // Конституция России и отраслевое законодательство: Материалы Всероссийской науч.-практ. конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации. М., 2014. С. 113 - 119.

 

Основания и порядок предоставления Президентом РФ убежища урегулированы ст. 63 Конституции РФ, Декларацией о территориальном убежище (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1967 г.) и Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3601; 2007. N 31. Ст. 4020.

 

Перечень наград России определен Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 "О государственных наградах Российской Федерации" <1>. Единый перечень почетных званий Российской Федерации законом не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 10. Ст. 775.

 

В законодательстве Российской Федерации отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации конституционной нормы о помиловании. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством. Решения о помиловании принимаются только в отношении тех лиц, по делам которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Объектом помилования могут быть любые виды наказания. Акты помилования являются персонифицированными актами, касающимися конкретного лица.

В ст. 90 Конституции РФ определяются основные виды правовых актов, посредством которых Президент оформляет решения, принятые им в целях реализации своих конституционных полномочий, - указы и распоряжения, а также устанавливается их место в системе законодательства.

Указы Президента РФ, как правило, являются нормативными правовыми актами, они содержат общие правовые предписания, обращены неопределенному кругу субъектов и рассчитаны на длительное и многократное применение. Указы могут носить также ненормативный (индивидуальный) характер. Указами индивидуального характера оформляются, например, решения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и некоторых других лиц, решения по вопросам помилования, предоставления гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий и др.

Распоряжения Президента РФ носят главным образом ненормативный характер и обычно касаются конкретных лиц либо отношений. Например, распоряжениями Президента регламентируются вопросы работы Администрации Президента РФ.

Такое разграничение между различными актами главы государства установлено Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-РП, которым также утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента <1>. Некоторые вопросы подготовки актов Президента, касающиеся, в частности, реализации главой государства права внесения законодательных инициатив, урегулированы также Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 598.

<2> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697.

 

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 <1>. Официальное опубликование указов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2248; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865.

 

Нормативные акты главы государства носят властный характер, служат базой для функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ его постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Издание Президентом большого числа нормативных указов принципиального характера по важнейшим вопросам экономики и политики не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства, где правомочен лишь парламент. Конституция РФ ограничивает нормотворческую компетенцию Президента РФ лишь в том плане, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом; он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция РФ содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом.

В остальном нормотворческая компетенция Президента РФ не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения. Как разъяснил Конституционный Суд РФ, для случаев, когда Конституция не детализирует порядок действий Президента, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. ст. 83 - 89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ч. 3 ст. 90, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Более того, издание Президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80) и не нарушает установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем <1>. В Распоряжении Президента РФ от 11 ноября 1994 г. подчеркнуто, что указы, принятые впредь до издания соответствующего закона, должны признаваться утратившими силу по мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320; от 30 апреля 1997 г. N 7-П // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.

<2> СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 3029.

 

Реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией РФ порядке" предполагает также возложение им на Правительство в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента РФ. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.

 

Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, ратификации или одобрении в иной форме субъектами Федерации. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом РФ. Кроме того, нормативные указы Президента могут утратить силу также по решению Конституционного Суда РФ, поскольку в соответствии со ст. 125 Конституции РФ указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ с целью установления их соответствия Конституции РФ.

Существенное значение для обеспечения единства и целостности Российской Федерации, ее правовой системы имеет обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны, которая включает не только территорию субъектов Федерации, поименованных в ст. 65 Конституции РФ, но и все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Поскольку указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, то, по аналогии с решением Конституцией РФ вопросов о соотношении федеральных законов и актов субъектов Федерации (ст. 76), следует заключить, что нормативные акты Президента РФ, изданные по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), имеют верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. В случае если нормативный акт Президента противоречит нормативному правовому акту субъекта Федерации, изданному в рамках реализации его полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 и ч. ч. 4 и 6 ст. 76), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Организация контроля за реализацией указов Президента РФ возложена главой государства на свою Администрацию (в частности, на Контрольное управление Президента РФ <1>), а также на полномочных представителей Президента в федеральных округах <2>. Контроль за исполнением указов Президента РФ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство РФ.

--------------------------------

<1> См., например: Указы Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

<2> Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

 

Указы и распоряжения Президента РФ носят подзаконный характер и не должны противоречить не только Конституции, которая имеет высшую юридическую силу (ч. ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ), но и федеральным законам.

Гарантом обеспечения конституционности нормативных актов Президента РФ является Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Указы Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Конституция не исключает оценку соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретных дел, в порядке абстрактного нормоконтроля (ч. 2 ст. 120, ст. ст. 125 - 127 Конституции РФ). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с закреплением в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами; правил о подсудности; субъектов, управомоченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов; определением обязательности решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Назовите основные события, связанные со становлением института президентства в Российской Федерации.

Каков конституционный статус Президента РФ как главы государства?

Каковы место и роль Президента РФ в системе высших государственных органов Российской Федерации?

Каковы основания досрочного прекращения полномочий Президента РФ?

Каковы основания и порядок отрешения Президента РФ от должности?

Разъясните принцип прямого действия указов Президента РФ.

 

Глава 13. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации

 

Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/104/) материалы о правовом статусе Федерального Собрания РФ.

 

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими ей федеральными законами. С принятием Конституции РФ 1993 г. изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа.

Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату". Однако на практике некоторые конституционные полномочия самих палат Федерального Собрания также относятся к числу контрольных.

Одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий.

Государственная Дума также довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий, создаваемых с целью проверки тех или иных фактов расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса государственной важности.

Статья 14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" закрепляет право депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Следственного комитета РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры.

К специфическим формам парламентского контроля следует отнести следующие: решение вопроса о доверии Правительству РФ; отрешение Президента РФ от должности; бюджетный контроль.

Как указывает А.Я. Слива, характеристика Федерального Собрания РФ как представительного органа означает, что на парламент возложено "обеспечение возможно полного представительства в Федеральном Собрании исторически сложившегося проживающего в России ее многонационального народа" <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

 

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. М., 2013. С. 761.

 

Конституция РФ определяет Федеральное Собрание как единственный орган федеральной законодательной власти.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Вопреки существующему расхожему мнению, формально Совет Федерации не является "верхней" палатой парламента и, соответственно, Государственная Дума - "нижней". Конституция не устанавливает такой иерархичности. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат.

Депутаты Государственной Думы всенародно избраны гражданами Российской Федерации, члены Совета Федерации являются делегированными представителями органов государственной власти субъектов Федерации.

Выделяют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией РФ:

1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания (ст. ст. 102 и 103);

2) организационные вопросы (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), связанные с организацией деятельности палат (ст. 101);

3) по принятию федеральных законов (105).

В соответствии с Конституцией РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Роль Совета Федерации состоит в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.

В ст. 95 Конституции РФ установлено число мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе с целью обеспечения представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Поэтому, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, интерпретация понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными.

Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы ст. 95 (ч. 3) Конституции РФ, - 450 депутатов. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (ч. ч. 2 и 3) Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

 

§ 2. Совершенствование конституционно-правовых основ

статуса Федерального Собрания: постановка проблемы

 

Интерес к идеям парламентаризма и парламенту объективно возрастает в ситуациях перелома, когда речь идет о выборе новой модели развития страны и общества. В таких условиях именно парламент становится ключевой площадкой, где в итоге происходит согласование интересов различных общественных групп по поводу стратегии и целей реформ. И одновременно именно от парламента затем зависит эффективное правовое обеспечение новой модели развития страны.

При этом сам парламент и в России, и в мире является живым политическим организмом, который постоянно меняется и совершенствуется в ответ на разнообразные вызовы современности - как внутриполитические, так и глобальные. Эта способность к динамичному развитию крайне важна для обеспечения жизнеспособности парламента и политической системы в целом. Но здесь необходимо соблюдать баланс между темпами нововведений и сохранением базовых принципов, на которых стоит любой парламентаризм. В противном случае парламент как идея и как институт либо вырождается в пустую формальность, за которой скрываются разного рода отхождения от демократии - как в сторону авторитарного режима, так и в сторону "власти толпы", охлократии. Либо парламент превращается в бесформенную и потому беспомощную и бесполезную структуру, поскольку слишком быстрые темпы изменений приводят к тому, что на практике просто невозможно наладить профессиональную законодательную работу.

Внутрипарламентские механизмы согласования интересов начинают "буксовать" в болоте дурно понятой многопартийности, как это было в России накануне Октябрьской революции и в 90-х годах XX в. Но порой сами депутаты неадекватно понимают, что значит быть созвучными современности, и начинают реагировать законодательными инициативами едва ли не на каждую "горячую новость" СМИ. В результате за всеми этими формально "резонансными", но, по сути, локальными решениями может быть утеряна стратегическая перспектива.

Чтобы сохранить необходимый баланс между новизной и преемственностью в становлении современного парламентаризма и демократии, важно, с одной стороны, способствовать развитию политического творчества, расширению формальных рамок процедур и отношений, постоянно совершенствовать законодательство при сохранении духа парламентской идеи и парламентаризма. С другой стороны, требуется сохранять в неизменности базовые конституционные принципы парламентаризма и других основ государства и общества, поскольку стабильность Основного Закона является краеугольным камнем политической стабильности.

Для того чтобы эффективно решать эти задачи, представляется целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации".

Появление такого закона позволило бы ликвидировать один из немногих оставшихся за годы действия российской Конституции пробелов в конституционно-правовом регулировании, а именно не реализованный в полной мере принцип разделения и самостоятельности ветвей власти, провозглашенный ст. 10 Основного Закона.

Как уже указывалось, в соответствии с Конституцией Федеральное Собрание РФ является не только законодательным, но и представительным органом власти (ст. 94 Конституции РФ). В статусе и структуре российского парламента отражается федеративная природа государства и принципы многопартийной политической системы. И если в действующих законах в той или иной мере регулируются законодательные функции парламента, то остальные его характеристики практически не нашли своего последовательного и системного выражения в правовых актах. Специальный закон о парламенте позволил бы упорядочить и придать системность нормам, отражающим сущностные особенности этого органа в системе высшей государственной власти.

Следует исходить из того, что Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании (парламенте) РФ призван играть роль инструмента практической реализации норм Конституции и потому должен носить преимущественно процедурный характер, закрепляя и развивая механизмы и алгоритмы взаимодействия парламента со всеми конституционными институтами и всеми сферами общественной жизни.

Вместе с тем, начиная с советского времени и до настоящего момента, в России не существовало специального общего (комплексного) закона о статусе высшего представительного органа государственной власти. При этом имеется целый ряд актов, регулирующих отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ (например, Федеральные законы "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" и др.). При этом активно развивалось законодательное регулирование статусов и деятельности других ветвей власти - исполнительной и судебной (см., например, действующие Федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и др.).

Непосредственно деятельность палат Федерального Собрания до настоящего времени регулируется главным образом нормами Конституции РФ и Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Поскольку Регламенты палат Федерального Собрания являются правовыми актами ограниченной сферы действия, которые не формируют общеобязательные для всех участников законодательного процесса правила взаимодействия, на практике возникает множество пробелов и коллизий, влияющих на эффективность законодательной деятельности, на качество принимаемых законов и стабильность законодательства в целом.

Как отмечают исследователи отечественного парламентаризма, "причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами" <1>. В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ не раз отмечалась необходимость "поднять вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность", в частности разработать и принять федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации", в котором "детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности" <2>.

--------------------------------

<1> Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права в системе права // Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 23 - 24; Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2 (59). С. 9 - 17; Она же. О создании специального законодательства о статусе Федерального Собрания (Парламента) РФ и законодательном процессе (Экспертное заключение в Комиссию Совета Федерации) // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. N 4. С. 3 - 16.

<2> См., например: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации": законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики / Е.С. Автономов, В.Д. Алехин, В.А. Анисимов и др.; под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2007.

 

Необходимо отметить, что за рубежом существует обширная и разнообразная практика принятия законов в развитие конституционных положений о статусе, об организации и о порядке функционирования законодательной ветви власти. Например, в США текущее законодательство играет "значительную роль в развитии регламента и расширении объема предметной компетенции Конгресса... К нему относятся Акты о реорганизации легислатуры (Конгресса США) 1946 и 1970 гг., которые, в частности, внесли изменения в комитетскую систему, сократив число постоянных комитетов и уточнив их компетенцию и полномочия; Закон о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., дополненный в 1941 г. и зафиксировавший численность нижней палаты Конгресса - Палаты представителей, равную 435 депутатам... Конкретные полномочия Конгресса США определяются в законодательстве, регламентирующем его деятельность в определенных сферах. Так, законы о бюджетных полномочиях Конгресса США и об исполнении бюджета США, принятые в 1990 г., содержат ряд принципов деятельности Конгресса в сфере финансов и налогообложения в целях сокращения дефицита национального бюджета к 1995 г." <1>.

--------------------------------

<1> Егоров С.А., Никифирова М.А. Конгресс США // Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993. С. 52 - 53.

 

Во Франции, помимо Конституции 1958 г., источниками парламентского права также являются различные законодательные акты. Например, в специальном Ордонансе от 17 ноября 1958 г. "О функционировании парламентских ассамблей" регулируются и кодифицируются практически все вопросы парламентской деятельности, оставшиеся без внимания в Конституции и органических законах <1>. В частности, в этом документе содержатся нормы о юридической ответственности французских парламентариев за отсутствие на заседаниях постоянных комиссий Национального собрания. Если член постоянной комиссии пропускает более трети ее заседаний в период одной и той же сессии без уважительных причин, то Председатель Национального собрания исключает этого депутата из состава комиссии. Причем выбывший из комиссии парламентарий не имеет права в течение года входить в состав другой комиссии, а его жалованье сокращается на одну треть до открытия следующей сессии Национального собрания <2>.

--------------------------------

<1> Крутоголов М.А., Ковлер А.И. Парламентское право Франции // Там же. С. 85 - 86.

<2> Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998. С. 43.

 

В ряде государств регламентам парламентов придается форма законов (Швеция, Китай, Австрия, Колумбия, Мексика). Например, в Китае действует регламент в форме закона, именуемый "Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей" (1982). По мнению исследователей, принятие регламентов в форме закона помогает придать обязательный характер нормам, регулирующим отношения "внепарламентских органов и должностных лиц, которых, по идее, нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента" <1>.

--------------------------------

<1> Рыжов В.А., Страшун Б.А. Парламентское право // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. М., 1999. Т. 1, 2. С. 481.

 

В Австрии, Венгрии, Казахстане, Словении, Швейцарии Великобритании, Австралии приняты специальные законы о парламентах, которыми осуществляется комплексное регулирование деятельности высших органов законодательной (представительной) власти этих стран. Кроме того, актами в форме законов деятельность парламентов регулируется на Мальте, в Португалии, Швеции.

Как уже отмечалось, до настоящего времени практически не получила правового раскрытия представительная природа Федерального Собрания РФ. Вместе с тем представительная сущность парламента проявляется как минимум в четырех "ипостасях".

Во-первых, это участие в формировании от имени избирателей целого ряда основных конституционных органов государства (включая назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. "ж" ч. 1 ст. 102); назначение Генерального прокурора РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102); формирование Счетной палаты РФ (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "д" ч. 1 ст. 103); назначение Уполномоченного по правам человека (п. "е" ч. 1 ст. 103), назначение Председателя Центрального банка РФ (п. "г" ч. 1 ст. 103), а также дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103).

Во-вторых, это обеспечение гарантий "парламентскому меньшинству" и оппозиции на представительство интересов и свободное выражение позиции, отличной от мнения большинства; на право конструктивно критиковать и быть услышанными; на доступ к СМИ и пр.

В-третьих, речь идет о необходимости развития действенного парламентского контроля от имени общества за качеством государственного управления, включая оценку эффективности и рациональности расходования общенациональных ресурсов (финансовых средств, государственной собственности, природных богатств, человеческого капитала) <1>.

--------------------------------

<1> В том числе с учетом новелл, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2).

 

В-четвертых, это обеспечение постоянного взаимодействия с институтами гражданского общества и обществом в целом, что позволяет парламенту, помимо прочего, выполнять функции одного из важнейших механизмов стабилизации политической системы.

Специальный федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации мог бы быть построен на следующих принципиальных основаниях:

- обеспечение эффективной реализации принципов независимости, равноправия, самостоятельности и согласованного взаимодействия ветвей власти;

- четкое закрепление принципов и процедур взаимоотношений Федерального Собрания с другими ветвями государственной власти и государственными органами в процессе законодательной деятельности;

- акцент на законодательном урегулировании вопросов (принципы, процедуры, гарантии), отражающих представительный характер российского парламента;

- закрепление и развитие "специализации" палат Федерального Собрания и согласованности их работы;

- отражение федеративной природы государства в деятельности парламента, включая содержательное урегулирование принципов и процедур взаимодействия Федерального Собрания с законодательными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления по предметам совместного ведения либо представляющим взаимный интерес;

- гарантии открытости и профессионализма деятельности Федерального Собрания.

Основное содержание проекта Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ выстраивается в несколько логических блоков:

- конституционный статус, принципы деятельности, функции, полномочия и общая структура Федерального Собрания;

- законодательный процесс;

- участие в формировании высших органов государственной власти и других государственных органов;

- реализация контрольной функции парламента;

- взаимоотношения с Президентом РФ;

- взаимодействие с Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти;

- взаимоотношения с субъектами Федерации;

- взаимоотношения с институтами гражданского общества, включая современные формы "интернет-демократии".

Необходимо отметить, что урегулирование принципов взаимодействия Федерального Собрания с законодателями на всех уровнях власти позволило бы не только оптимизировать процедуры сотрудничества в законодательном процессе, но и обеспечить повышение эффективности исполнения федерального законодательства на местах.

Не менее важной задачей является развитие конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента - Совете Федерации и Государственной Думе, урегулирование взаимоотношений палат и их комитетов и комиссий, а также законодательное закрепление ключевых элементов внутренней структуры палат Федерального Собрания РФ - системы постоянных комитетов и комиссий.

Как известно, постоянные комитеты и комиссии палат Федерального Собрания являются основными органами, где осуществляется каждодневная работа парламентских депутатов. Регулирование статуса комитетов и комиссий на законодательном уровне является актуальным, поскольку, как отмечают исследователи парламентаризма, "принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности" <1>, что представляется целесообразным с точки зрения повышения уровня профессионализма и качества работы депутатов и парламента в целом. Как минимум необходимо законодательно установить основы организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, перечень обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы их ведения, права и обязанности, порядок работы.

--------------------------------

<1> Керимов А.Д. Парламентское право Франции. С. 37.

 

Кроме того, в Федеральном конституционном законе о Федеральном Собрании (парламенте) РФ могли бы быть закреплены принципы и наиболее действенные механизмы обеспечения постоянной связи российского парламента с гражданским обществом, с формами непосредственного народовластия.

Одним из возможных решений могло бы стать учреждение соответствующего специального подразделения и установление особых процедур в парламентской системе для оперативного реагирования на требования массовых демократических движений, непартийных общественных объединений, митингов. Наличие такого механизма крайне важно как для создания эффективного механизма "обратной связи" парламента и общества, так и для профилактики социальной напряженности.

Несмотря на очевидные плюсы и актуальность принятия федерального конституционного закона о Федеральном Собрании (парламенте) РФ, у ряда правоведов и самих парламентариев существует опасение, что регулирование деятельности Федерального Собрания в законодательной форме "нарушает в известной мере парламентскую автономию, поскольку "внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы", могут оказывать влияние на содержание закона, а само его вступление в силу в определенной степени зависит от главы государства <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Рыжов В.А., Страшун Б.А. Парламентское право // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1, 2. С. 481.

 

Тем не менее представляется, что отсутствие конституционного закона о парламенте при наличии конституционных законов обо всех других ветвях власти является очевидным нарушением принципа их независимости, самостоятельности и равенства. Одновременно данный факт свидетельствует не столько о существовании реальных юридических проблем, сколько о недостаточной развитости культуры политического сотрудничества и сохранении своего рода "психологического недоверия" между ветвями власти, особо остро проявлявшего себя на всем протяжении 1990-х годов.

 

§ 3. Совет Федерации

 

Совет Федерации является палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Количественный состав и принципы формирования Совета Федерации установлены ч. 2 ст. 95 Конституции РФ.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 г. был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации": палата состояла из 178 представителей субъектов Федерации - глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Федерации. 8 августа 2000 г. его сменил Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. С 1 января 2013 г. рассматриваемые отношения регулируются Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

<2> СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. IV). Ст. 6952.

 

В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Федерации. Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Федерации.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет (при этом закон предусматривает целый ряд исключений из этого правила), предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, и достигший возраста 30 лет.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации по общему правилу может быть только депутат этого органа. В исключительных случаях, когда избрание высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) осуществляется депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации может быть:

- депутат Государственной Думы РФ, избранный от этого субъекта Федерации;

- депутат законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Федерации;

- депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта Федерации;

- член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти данного субъекта Федерации, который на день представления Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации кандидатов для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) получит поддержку не менее 10% от числа представительных органов муниципальных образований данного субъекта Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. При этом фракция или группа депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается большинством голосов и оформляется постановлением указанного органа. Порядок рассмотрения кандидатур и проведения голосования определяется регламентом соответствующего органа.

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации зависит от того, избран глава субъекта населением или депутатами регионального парламента.

Если высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) избирается гражданами, проживающими на территории данного субъекта, он еще до выборов представляет три кандидатуры, из которых в случае своей победы и выберет представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в Совете Федерации.

Другая процедура предусмотрена, если главу субъекта Федерации избирают депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Тогда каждый кандидат на должность главы представляет трех своих кандидатов на место в Совете Федерации депутатам регионального парламента.

Решение высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительной власти субъекта оформляется его указом (постановлением). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Орган государственной власти субъекта Федерации, принявший решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации, не позднее следующего за днем вступления решения в силу дня:

- направляет его в Совет Федерации;

- размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Полномочия члена Совета Федерации:

а) начинаются со дня вступления в силу соответствующего решения о наделении его рассматриваемыми полномочиями;

б) прекращаются со дня вступления в силу соответствующего решения о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации - представителя от этого же органа государственной власти субъекта Федерации.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента РФ или Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, как правило, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Совет Федерации образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Все члены Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, входят в состав комитетов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты, при этом в состав комитета должны входить не менее семи членов Совета Федерации. Состав комитета, комиссии утверждается палатой. В настоящее время <1> в Совете Федерации образованы и действуют следующие комитеты и постоянные комиссии:

--------------------------------

<1> По состоянию на 2016 г.

 

- Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству;

- Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам;

- Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике;

- Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления;

- Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;

- Комитет Совета Федерации по бюджету и др.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты: осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний и т.д.

Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами.

Полномочия Совета Федерации определены Конституцией РФ. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации.

Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:

- Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним;

- в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение 14 дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами Федерации;

- утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В ряде федеральных законов на Совет Федерации возложены и другие полномочия, не предусмотренные в Конституции РФ.

Совет Федерации, равно как и каждый его член, обладает правом законодательной инициативы.

По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, принимает постановления.

Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации (Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

 

Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией РФ, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.

 

§ 4. Совершенствование принципов формирования

Совета Федерации

 

Одна из наиболее обсуждаемых тем последнего времени - совершенствование принципов формирования верхней палаты российского парламента, возвращение к выборности членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Как уже отмечалось ранее, в 1990-х годах этот вопрос не ставился в повестку дня ни оппозицией, ни руководством страны, поскольку все главы законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации проходили процедуру избрания населением региона. Таким образом, Совет Федерации того времени формировался из глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, избранных на конкурентной основе и представляющих интересы регионального электората.

Как представляется, это была самая эффективная политико-правовая модель, поскольку прошедшие процедуру выборов главы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации действительно представляли интересы своих избирателей и потому в полном смысле слова принимали решения на федеральном уровне от имени регионов, а затем обеспечивали реализацию принятых федеральных законов на территории субъектов Федерации. Когда в середине 1990-х годов возникали различные кризисные ситуации, именно "верхняя" палата российского парламента, состоящая из руководителей субъектов Федерации, не раз помогала сохранить стабильность в стране, действуя как "коллективный голос" всей России.

Когда в 2012 г. начались дискуссии о необходимости возвращения к выборности членов Совета Федерации, многие предлагали урегулировать эти вопросы путем внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию РФ. Автору настоящего учебника пришлось приложить немало усилий, разъясняя, что решить эти вопросы можно и нужно, не прибегая к таким экстренным мерам. В результате был использован механизм принятия соответствующего федерального закона. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" стал адекватным и эффективным решением обсуждаемых проблем.

Как указывалось выше, новым Законом были установлены две различные процедуры наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа и члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Как представляется, существует еще более простая, но не менее эффективная и демократичная модель выбора представителя в верхнюю палату российского парламента от исполнительной власти субъекта Федерации. Это модель, когда на выборах главы исполнительной власти региона одновременно избирается его "заместитель по работе в Совете Федерации" (региональный аналог института вице-президента) в качестве члена Совета Федерации. В такой политико-правовой конструкции прошедший горнило региональных выборов член Совета Федерации будет не только обладать максимально возможной для его статуса легитимностью, но также будет действительно представлять интересы избирателей всего региона.

 

§ 5. Государственная Дума

 

Государственная Дума - основная законодательная палата Федерального Собрания. Депутатом Государственной Думы может быть избран любой гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста, если он не признан судом недееспособным и не содержится в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с Конституцией РФ в Государственную Думу РФ избирается 450 депутатов (ч. 3 ст. 95).

С 2016 г. выборы депутатов проходят по смешанной (пропорционально-мажоритарной) системе. Половина депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат). Вторая половина - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы (проходной барьер - 5%).

В двух случаях к распределению мандатов могут быть допущены партии, федеральные списки кандидатов которых не смогли преодолеть 5%-ный барьер:

1) если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых преодолел установленный барьер по федеральному избирательному округу, в совокупности подано 50 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, тогда, помимо партий-победителей, к распределению депутатских мандатов последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей допускаются списки партий, не преодолевшие барьер, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

2) если федеральный список одной из партий получил более 50% голосов, а остальные партии - менее 5%, тогда к распределению депутатских мандатов допускается помимо партии-победительницы партия, федеральный список которой занял второе место (т.е. получившая наибольшее число голосов из тех, чьи федеральные списки также не преодолели 5%-ный барьер).

При этом число голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов, определяется как сумма голосов избирателей, поданных за соответствующий федеральный список кандидатов в каждом субъекте Федерации и за пределами территории Российской Федерации.

По схожей (пропорционально-мажоритарной) системе выборы проводились в 1993 - 2003 гг. В 2007 и 2011 гг. выборы депутатов Думы проходили только по партийным спискам, а проходной барьер равнялся 7% <1>.

--------------------------------

<1> В 2011 г. действовала норма, согласно которой партии, набравшие менее 7%, но более 6% и менее 6%, но более 5%, могли получить по два мандата и по одному мандату соответственно, однако таких результатов на указанных выборах не было.

 

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

В настоящее время действует Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>, в котором установлены правила распределения депутатских мандатов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740.

 

К выборам по одномандатным округам допускаются как кандидаты, выдвинутые политическими партиями (по принципу "одна партия - один кандидат"), так и кандидаты-самовыдвиженцы. Выдвижение кандидата политической партией, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов, считается поддержанным избирателями и не требует специального сбора подписей. Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо собрать не менее 0,5% подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, а если в округе менее 100 тыс. избирателей - не менее 500 подписей.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатами наряду с членами политической партии беспартийных граждан, число которых в федеральном списке кандидатов не может превышать 50% от общего числа кандидатов, включенных в список. Политическая партия не вправе выдвигать кандидатами граждан, являющихся членами иных политических партий, а также кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения.

Выдвижение политической партией федерального списка кандидатов и регистрация этого списка для участия в выборах осуществляются без сбора подписей, если по результатам последних выборов ее представители становились депутатами Государственной Думы или депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. В частности, не требуется сбор подписей избирателей в любом из следующих случаев:

- федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3% голосов;

- список кандидатов, выдвинутый политической партией, был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта Федерации созыва, действующего на день назначения федеральных парламентских выборов;

- списку кандидатов, выдвинутому политической партией, был передан депутатский мандат в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта Федерации созыва, действующего на день назначения федеральных парламентских выборов.

В случаях, когда политическая партия не имеет такой подтвержденной на выборах электоральной поддержки, выдвижение федерального списка кандидатов возможно только после представления собранных в поддержку выдвижения не менее 200 тыс. подписей избирателей (при этом не более 7 тыс. подписей из одного субъекта Федерации).

На выборах депутатов Государственной Думы, состоявшихся в 2011 г., политические партии обязаны были собрать в поддержку выдвинутого федерального списка кандидатов не менее 150 тыс. подписей избирателей.

Депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет <1>.

--------------------------------

<1> Первоначально после принятия Конституции РФ 1993 г. срок полномочий депутатов Государственной Думы составлял четыре года (Государственные Думы II - V созывов). Начиная с Государственной Думы VI созыва срок полномочий депутатов составляет пять лет (в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы".

 

Государственная Дума условно называется "нижней палатой", но это не означает, что ее роль второстепенна. Основное направление деятельности Государственной Думы - принятие федеральных и федеральных конституционных законов. Для осуществления этих целей Государственная Дума образует из числа своих депутатов комитеты и комиссии. Кроме того, внутри Думы действуют депутатские объединения: фракции и группы, внутренняя деятельность которых организуется самостоятельно. Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю - с 12 января по 20 июля; осеннюю - с 1 октября по 25 декабря.

Сессия Государственной Думы состоит в проведении пленарных заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, заседаний ее комитетов и комиссий, парламентских слушаний, работы депутатов во фракциях, в депутатских группах, комитетах и комиссиях.

Парламентские слушания проводятся, как правило, открыто, на них обсуждаются:

- законопроекты, требующие широкого публичного обсуждения;

- международные договоры, представленные на ратификацию;

- федеральный бюджет;

- другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Кроме основной законодательной деятельности, Государственная Дума вправе решать и другие вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ее ведению. Так, в соответствии со ст. 103 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы. Государственная Дума также по предложению фракции либо депутатской группы численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов может рассмотреть вопрос о недоверии Правительству РФ.

Государственной Думе принадлежит право назначать на должность и освобождать от нее Председателя Центрального банка РФ. На первой сессии каждого созыва Государственной Думы эта палата парламента назначает Уполномоченного по правам человека и вправе освободить его от этой должности (т.е. каждые пять лет, если не было досрочного роспуска Думы или если не было досрочного сложения Уполномоченным полномочий).

Государственная Дума принимает деятельное участие в формировании Счетной палаты: она назначает Председателя этой палаты (по представлению Президента РФ) и половину состава ее аудиторов.

Государственная Дума - единственный высший орган государственной власти Российской Федерации, обладающий правом выдвинуть обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности при наличии для этого серьезных оснований, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Специальная комиссия, избранная Государственной Думой в составе Председателя и 10 - 12 членов, проверяет фактическую обоснованность выдвинутого обвинения против Президента, соблюдения всех процедурных правил. Постановление о выдвижении обвинения принимается большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, путем тайного голосования, с использованием бюллетеней. Окончательное решение об отрешении Президента РФ от должности принимает другая палата российского парламента - Совет Федерации.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов:

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения вышеперечисленных вопросов подробно урегулирован регламентами палат Федерального Собрания.

Федеральным законодательством устанавливается следующая организация Государственной Думы.

Государственную Думу возглавляет Председатель Государственной Думы. Председатель Государственной Думы избирается из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Для избрания Председателя Государственной Думы требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Наряду с Председателем Государственная Дума избирает первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы. Порядок их избрания урегулирован Регламентом Государственной Думы (Регламент Государственной Думы утвержден Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

 

Регламент Государственной Думы устанавливает, что Председатель, первый заместитель и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

Полномочия Председателя Государственной Думы схожи с полномочиями Председателя Совета Федерации. Круг полномочий Председателя Государственной Думы определен в ст. 11 Регламента Государственной Думы.

Совет Государственной Думы - коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. Заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы участвуют в работе Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. В число полномочий Совета Государственной Думы входят: формирование проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирование проекта календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц; формирование проекта работы Государственной Думы на очередное заседание. Целый ряд полномочий Совета Государственной Думы связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности.

В Государственной Думе создаются депутатские фракции.

Депутатской фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.

Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой были избраны соответствующие депутаты. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному наименованию.

Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган (руководящие органы).

В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции.

Основными структурными подразделениями Государственной Думы являются комитеты. Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; в соответствии с решениями палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ; организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности.

В соответствии с Регламентом (ст. 20) Государственная Дума образует следующие комитеты:

- Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству;

- Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов;

- Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

- Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

- Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству;

- Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям;

- Комитет Государственной Думы по энергетике;

- Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству;

- Комитет Государственной Думы по обороне;

- Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции;

- Комитет Государственной Думы по международным делам;

- Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками;

- Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления;

- Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока;

- Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

- Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

- Комитет Государственной Думы по образованию и науке;

- Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;

- Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;

- Комитет Государственной Думы по экологии;

- Комитет Государственной Думы по культуре;

- Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций;

- Комитет Государственной Думы по делам национальностей;

- Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи;

- Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству;

- Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи.

Государственная Дума может образовывать и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов - постоянно действующих органов палаты - деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Государственная Дума образует следующие комиссии: мандатную, по этике, для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции РФ, и др. Мандатная комиссия Государственной Думы образуется на срок полномочий Государственной Думы данного созыва и имеет статус комитета.

Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства от депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется Государственной Думой. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов.

Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии.

Другой формой работы комитетов и комиссий являются парламентские слушания, конференции, совещания, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

На протяжении 1994 - 1999 гг. на фоне эксцессов многопартийности, парализовавших главную, законотворческую функцию парламента, правовой вакуум были вынуждены заполнять Президент РФ и Конституционный Суд РФ. При этом, как уже упоминалось, Конституционному Суду пришлось специально разъяснять и подтверждать позицию (Постановление от 30 апреля 1996 г. N 11-П <1>) о праве Главы государства издавать указы, обладающие силой закона.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

 

Очевидно, что в случае реализации концепции "многопартийность любой ценой" паралич парламента вновь приведет не только к повышению роли Конституционного Суда РФ, но и к непропорциональному увеличению роли главы государства.

 

§ 6. Депутаты Государственной Думы и

члены Совета Федерации Федерального Собрания

 

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ представитель народа, уполномоченный осуществлять в Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и действующим законодательством. В свою очередь членом Совета Федерации является представитель от субъекта Федерации, уполномоченный в соответствии с Законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и действующим законодательством.

Полномочия членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", другими федеральными законами, положением об обеспечении деятельности членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно названному Федеральному закону парламентарии руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями.

Конституция РФ не содержит специальной главы, посвященной депутатам представительных и законодательных органов. Но в гл. 5 Конституции РФ, закрепляющей статус Федерального Собрания, имеются нормы, регламентирующие деятельность парламентариев. Приняты и специальные правовые акты - Федеральный закон о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, регламенты обеих палат парламента, - определяющие права, обязанности, гарантии деятельности парламентариев.

В Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 2) отмечается, что их положение определяется Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Данная норма является исключительно важной, так как закрепляет принцип, согласно которому лишь федеральными законами, а не подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства и т.д.) осуществляется регламентация деятельности российских парламентариев, определяется их статус. Представительный характер российского парламента обусловливает постановку и законодательное решение важного и принципиального вопроса о взаимоотношениях депутата и избирателей. Насколько обязательны для депутата воля и интересы избирателей, насколько он автономен, свободен в своих действиях, осуществляемых в интересах всего общества и избирателей, - эти вопросы и ответы на них имеют глубокий теоретический и практический смысл. В связи с этим представляет интерес исторический аспект данной проблемы.

Представительные учреждения были известны рабовладельческому и феодальному государствам. Но идея народного представительства как политическая доктрина начала формироваться в эпоху разложения феодального общества.

Вспомним историю народного представительства на примере Франции. Ведь опираясь именно на французский революционный опыт, после Октябрьской революции были созданы советские органы народного представительства.

В монархической Франции, власть в которой приобрела сословно-представительный характер уже в начале XIV в., стали созываться Генеральные штаты (фр. ) - совещательный орган при короле, впервые созванный в 1302 г.

Каждое сословие избирало своих депутатов. Они были порученцами, мандатариями своих избирателей и обязаны были строго следовать их инструкциям. Отношения депутата с избирателями строились по принципу императивного мандата, т.е. обязательного поручения. Депутаты могли быть досрочно отозваны из представительного органа, а по окончании сессии обязаны были отчитываться о выполнении наказов и поручений избирателей.

С приходом к власти буржуазии устанавливаются иные отношения депутата с избирателями. Конституция Франции 1791 г. отрицала императивный мандат. Был утвержден принцип свободного мандата, согласно которому депутат не подотчетен и неподконтролен своим избирателям и не может быть отозван ими из представительного органа власти.

Парижская коммуна 1871 г. подчинила депутатов избирателям, сделала депутатов ответственными и в любое время сменяемыми. Но коммуна просуществовала 72 дня. Ее принципы были восприняты в России после Октября 1917 г. Отношения депутатов Советов всех уровней с избирателями строились по принципу императивного мандата, т.е. для депутатов была установлена обязательность наказов избирателей, депутаты были должны отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Императивный мандат включал и право избирателей досрочно отозвать депутата из Совета, если он не оправдал их доверие или ненадлежащим образом исполнял свои обязанности.

Такой характер взаимоотношений депутатов с избирателями просуществовал, будучи закрепленным в конституциях и законах, с октября 1917 г. по декабрь 1993 г., когда была принята ныне действующая Конституция РФ, в которой отношения депутатов и избирателей не регламентированы и отсутствует указание на императивность депутатского мандата.

Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не предусматривает право избирателей отзывать депутатов, не закрепляет институт наказов. Но это не значит, что в российской представительной системе утвердился в рафинированном виде принцип свободного мандата.

В Законе сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы поддерживают связь с избирателями, информируют их о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. На федеральном уровне депутатский мандат не является императивным, но он и не абсолютно свободный.

При отсутствии права отзыва и обязательности наказов избирателей парламентарий, являясь представителем народа, не может не поддерживать связь с избирателями, не взаимодействовать с ними.

Идея народного суверенитета, согласно которой власть исходит от народа и принадлежит народу, лежит в основе демократического устройства общества. Избрание представителей есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ передает право на осуществление государственной власти своим избранникам, депутатам. Он вручает им мандаты законодателей, обязывая их действовать по воле народа, в интересах всего общества <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Широбоков С.А. Актуальные проблемы правового регулирования участия граждан в управлении делами государства в Российской Федерации: Монография. Пермь, 2014; Карасев А.Т., Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование: Монография. Екатеринбург, 2008; Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2004; Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учебное пособие / Пер. с фр.; пер., вступ. ст. В.В. Маклакова. М., 2002.

 

Правовая основа депутатского статуса - Конституция РФ и законы, выражающие волю и интересы населения, потребности общественного развития. Конституция РФ в гл. 5 регламентирует полномочия и основные формы деятельности Федерального Собрания, коллегиально осуществляющего представительные и законодательные функции. Специальных норм, за небольшим исключением, о правах и обязанностях депутатов Конституция не содержит, исходя из того, что они совместно, весь депутатский корпус, коллегиально реализуют полномочия российского парламента. В силу этого депутаты наделяются такими правами и обязанностями, которые дают им возможность наилучшим образом осуществлять полномочия самого парламента, вести законодательную работу.

Полномочия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы начинаются со дня их избрания и заканчиваются с началом работы парламента нового созыва. Одновременно с принятием в декабре 1993 г. Конституции РФ был избран парламент первого созыва со сроком полномочий два года. Конституционный срок полномочий депутатов Государственной Думы II - V созывов составлял четыре года. Начиная с VI созыва депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет. Полномочия парламентария Федерального Собрания прекращаются досрочно по инициативе самого депутата, в случае утраты им гражданства Российской Федерации, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, признания его в установленном законом порядке недееспособным, объявления умершим, смерти депутата.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно также в случаях избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или местного самоуправления, поступления на государственную службу, занятия им другой оплачиваемой деятельностью, не совместимой со статусом депутата. Полномочия депутата прекращаются досрочно и в случае роспуска Государственной Думы.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой работы. Для депутатов Государственной Думы первого созыва из этого правила переходными положениями Конституции было предусмотрено исключение - они могли одновременно являться членами Правительства РФ, а депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Рассматривая полномочия парламентариев, необходимо выделить основные сферы их деятельности:

1) работа непосредственно в парламенте и в образуемых им органах;

2) работа депутатов Государственной Думы во фракциях и депутатских группах;

3) работа с избирателями.

Все направления работы депутатов должны служить главному предназначению парламента - законодательной деятельности. Исходя из этого, Закон о статусе депутатов определяет формы депутатской работы, закрепляя права и обязанности, которые обеспечивают депутатам активную и полноценную деятельность в коллегиальном органе - парламенте.

Они участвуют в заседаниях соответственно Совета Федерации и Государственной Думы, в совместных Собраниях палат Федерального Собрания. Парламентарии пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, в которой они работают. Каждый из них вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение при избрании, назначении или утверждении палатой должностных лиц, задавать вопросы, давать справки. Парламентарий может быть избран в качестве любого должностного лица парламента. Парламентарии одной палаты вправе присутствовать на заседаниях другой палаты. О невозможности присутствовать на заседании палаты по уважительной причине парламентарий заблаговременно ставит в известность Председателя палаты.

Парламентарии обладают правом законодательной инициативы. Они могут вносить в Государственную Думу законопроекты и поправки к ним, законодательные предложения о разработке и принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании их утратившими силу.

Группа численностью не менее 1/5 Совета Федерации или Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрен депутатский запрос. Данное право (интерпелляция) известно некоторым парламентам более 250 лет. В Англии, например, оно существует с 1721 г., о нем упоминается и в Регламенте французского парламента 1791 г. Этот институт укоренился в мировой парламентской практике и законодательстве. Конституция же РФ 1993 г. о нем не говорит, но он отражен в Законе о статусе депутатов. В ст. 13 Закона говорится, что депутат, группа депутатов каждой из палат вправе обратиться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка РФ, руководителям исполнительных органов в центре и на местах по вопросам, входящим в их компетенцию.

Запрос вносится на заседание соответствующей палаты в письменной форме. Тот, к кому он обращен, должен дать ответ на заседании палаты в устной либо в письменной форме не позднее чем через 15 дней после его получения или в иной срок, установленный палатой. Запрос и ответ на него оглашается председательствующим на заседании палаты или доводится до сведения депутатов иным путем.

Депутатский запрос не следует смешивать с вопросами к членам Правительства. Каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час". На это время приглашается не более двух членов Правительства РФ, которые после краткой информации о работе своего ведомства отвечают на вопросы депутатов.

Кроме того, получила распространение такая форма работы, как парламентские слушания, предусмотренные ч. 3 ст. 101 Конституции РФ. На парламентских слушаниях обсуждаются концепции законопроектов, выясняются спорные позиции, идет поиск оптимальных вариантов решения принципиальных вопросов. Предметом парламентских слушаний могут быть международные договоры, подлежащие ратификации; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентарии участвуют как в открытых, так и в закрытых слушаниях, выступают, полемизируют, задают вопросы. На слушания приглашаются специалисты, эксперты, научные работники, иные заинтересованные лица, не являющиеся депутатами. Слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу путем одобрения большинством участвующих в них депутатов.

Парламентарии работают в комитетах и комиссиях палат, в согласительных комиссиях, создаваемых обеими палатами. Каждый депутат, за исключением председателей палат и их заместителей, а также руководителей депутатских объединений, обязан работать в одном из комитетов.

Заседания комитетов и комиссий правомочны, если на них присутствует более половины депутатов, состоящих в них. Присутствие депутатов на заседаниях является обязательным. Если кто-нибудь из них по уважительным причинам не имеет возможности участвовать в заседании, он должен заблаговременно информировать об этом Председателя комитета или комиссии. В заседаниях с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии. В комитетах могут создаваться подкомитеты и рабочие группы. Все эти структуры призваны способствовать законодательной деятельности парламента, готовить и обсуждать законопроекты, тем самым формируя систему российского законодательства.

Важное место в деятельности депутата отводится его работе с избирателями. Механизмы наказов избирателей, отчетности депутатов и права их отзыва существовали не только в современной России, но и в СССР. Этот опыт приучил избирателей и депутатов к необходимости и полезности их взаимной постоянной связи.

Такая практика сохраняет свою целесообразность и в современных условиях, но из правовой "обязанности" она должна перейти в нравственную потребность, в область этических отношений между теми, кто осуществляет законодательную власть, и теми, кто вручает им мандат на эту деятельность.

Взаимоотношения депутатов с избирателями определены Законом о статусе парламентариев. Они призваны поддерживать постоянную связь с населением, избирателями округов, регионов. Депутаты отвечают на письма избирателей, осуществляют их прием, изучают поступающие от них предложения и жалобы, принимают по ним предусмотренные законодательством меры, способствуют правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов.

Связь депутата с избирателями должна быть прочной и постоянной не под угрозой отзыва парламентария избирателями (напомним, институт отзыва депутата в настоящее время отсутствует на федеральном уровне).

Такая связь необходима для того, чтобы депутат знал истинное положение в стране, регионе, избирательном округе, чтобы законы не были абстрактными и оторванными от действительности, а содержали реальные модели поведения, закрепляли правовые механизмы жизнедеятельности общества. Без такой связи депутат не может рассчитывать на переизбрание в своем округе.

Профессиональный парламент требует неоднократного избрания в его состав одних и тех же положительно себя зарекомендовавших депутатов. Постоянная их сменяемость не может обеспечить должного профессионализма. Но и здесь необходимо чувство разумного, так как несменяемость, отсутствие ротации ведут к бюрократизму, формированию корпоративных интересов, что может причинить ущерб главному - законодательной работе. Для обеспечения наиболее эффективной деятельности парламентариев законодательством предусмотрен ряд гарантий. Смысл и социальное назначение гарантий депутатской деятельности состоит не в том, чтобы предусмотреть для парламентариев льготы и привилегии, а в том, чтобы создать им необходимые условия для эффективной работы. Следовательно, гарантии депутатской деятельности должны служить главной цели - повышению качества законодательных работ, полной реализации парламентом его законодательных функций.

Гарантии деятельности парламентариев различны. К ним относятся организационные, социальные, материальные гарантии, депутатская неприкосновенность. С точки зрения организационной депутаты обладают правом на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам депутатской деятельности. Им предоставлено право на получение и распространение информации. Они обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, а также информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, иными материалами.

Парламентарии обеспечиваются консультациями специалистов по вопросам депутатской деятельности, информацией и документами при обращении в государственные и общественные организации, на предприятия и учреждения. Все, к кому обращаются депутаты, обязаны безотлагательно дать им ответ и предоставить необходимые документы.

Парламентарии имеют преимущественное право для выступлений по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации.

К социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относятся: ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные предусмотренные выплаты; ежегодный оплачиваемый отпуск; зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы; медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей; пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы; обязательное государственное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу; обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий; жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих в столице жилой площади, и иные социальные гарантии.

Член Совета Федерации вправе иметь помощников по работе в Совете Федерации и по работе в субъекте Федерации. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы в соответствии с федеральным законодательством.

Депутаты обладают неприкосновенностью. Данное право сформировалось вместе с утверждением идеи народного представительства, закрепленным в конституционных актах Франции XVIII в. Депутатская неприкосновенность является общепризнанным правилом, обеспечивающим нормальное функционирование представительных органов государственной власти. Данное правило закреплено в ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, в которой сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Здесь же говорится, что они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру (без специальной процедуры, предусмотренной ст. 98 Конституции РФ), за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Но это не значит, что депутатская неприкосновенность сводится лишь к невозможности без решения палат Федерального Собрания задержания, ареста, обыска и личного досмотра депутата.

Главное в неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы - это защита от необоснованного уголовного, судебного преследования. Данное положение закреплено в Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в ст. 19 которого установлено, что депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Депутаты также вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением депутатских обязанностей.

Кроме Закона о статусе депутатов, процедура получения согласия на лишение депутата неприкосновенности предусмотрена регламентами палат Федерального Собрания.

Институт неприкосновенности призван обеспечить успешную и бесперебойную работу парламента, а не освобождать от ответственности тех депутатов, которые преступили закон. За содеянное должна наступать ответственность, но только с соблюдением правил, определенных законом.

 

§ 7. Акты Федерального Собрания. Законодательный процесс

 

Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания РФ являются принимаемые им акты. Основные акты Федерального Собрания - это законы.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.

Из Конституции РФ с очевидностью следует, что главная нагрузка по работе с законопроектами и по принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях гл. 12 Регламента Государственной Думы. Порядок принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции урегулирован Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

 

Согласно Регламенту право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории России актов законодательства СССР;

- поправок к законопроектам. Отсюда, в частности, следует, что в действующие еще акты законодательства СССР вносить изменения не предполагается. В случае необходимости таких изменений будут приниматься новые российские законы.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая описание предмета законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта;

- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

- заключение Правительства РФ в случаях, когда вносятся законопроекты финансового характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или предусматривающие бюджетные расходы и т.д.

Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Копии текста законопроекта и указанных прилагаемых материалов должны быть представлены на магнитном носителе.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Думы. Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

- о сроке и о порядке вступления в силу предлагаемого закона или отдельных его положений;

- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона или федерального закона;

- о приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Думу со дня его регистрации в управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Думу, о прохождении законопроекта в Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения. Последний определяет (в случае необходимости - совместно с правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он представляется соответствующим комитетом на рассмотрение Совета Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии.

В случае несоответствия внесенного в Государственную Думу законопроекта требованиям Конституции РФ и Регламента Совет Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь внести законопроект в Думу. Совет Государственной Думы назначает компетентный комитет Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.

С учетом предложений ответственного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой.

В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы. Если же альтернативные законопроекты внесены в Думу до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. После того как Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, кроме заключений Правительства, определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Думы на текущую сессию.

При подготовке к рассмотрению законопроекта, внесенного законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, ответственный комитет принимает во внимание результаты рассмотрения этого законопроекта в Совете законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ (указанный Совет создан в соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 мая 2012 г. N 124-СФ <1> и Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 июня 2012 г. N 484-6 ГД <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2948.

<2> СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3278.

 

Срок подготовки к рассмотрению Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы, но ответственный комитет должен подготовить законопроект к первому чтению в течение трех месяцев, не считая периодов между сессиями.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает из своего состава докладчика. Он координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью Председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению ее Совета или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. На основании результатов правовой экспертизы законопроекта правовое управление готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

- соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие этим актам, то должно быть указано, какому из них не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

- является ли исчерпывающим приведенный перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если перечень неполный, то следует указать акты, которые в этом перечне должны быть, но отсутствуют.

Заключение правового управления Аппарата Государственной Думы подписывает начальник управления либо один из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если нет возможности дать заключение в установленный срок, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению правового управления.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета, на которое могут быть приглашены работники правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право изменить по предложению ответственного комитета текст законопроекта или отозвать внесенный им законопроект, подав письменное заявление.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. С правом совещательного голоса при этом могут присутствовать депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до этого. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

- проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

- заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

- заключение правового управления Аппарата Государственной Думы;

- проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Рассмотрение Думой законопроектов осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или ее Регламентом. После каждого чтения Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении, а федеральный закон о федеральном бюджете проходит четыре чтения.

При рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается инициатору.

Постановление Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, причем в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ должны направляться законопроекты по вопросам ведения этих судов (закон не предоставляет нам их конкретного закрытого перечня), а законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней, утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства РФ в Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или приглашенных представителей инициатора законопроекта возражения от депутатских объединений, депутатов или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется инициатору законопроекта. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения ее Совета. В этом случае Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем 2/3 голосов общего числа депутатов.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет направляет текст законопроекта и заключение правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Думы, стенограммами ее заседаний, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются ею на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон принимается Думой большинством голосов общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем 2/3 общего числа депутатов. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ <1> истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией РФ. Поскольку в соответствии с ч. 5 ст. 95 Конституции РФ общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия обычного федерального закона необходимо не менее 226 голосов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

 

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Официальные отзывы Правительства РФ о рассматриваемых Советом Федерации федеральных законах подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или, по его поручению, заместителем Председателя. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом ответственный комитет. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний по нему направляют их в ответственный комитет.

Установленный 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Если первый и последний день срока приходятся на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день.

В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя либо соглашается с решением комитета, либо отклоняет его и включает федеральный закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный 14-дневный срок.

В случае если ответственный комитет Совета Федерации в течение 14 дней со дня поступления в Совет Федерации федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению этой палатой, не представил Председателю Совета Федерации заключения по нему, Председатель Совета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя либо включает в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек 14-дневный срок, либо направляет федеральный закон Президенту для подписания и официального опубликования как считающийся одобренным Советом Федерации.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет принятый Государственной Думой федеральный закон или отклоняет его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации. Решение должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого так, как было указано выше. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в этот срок, он направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, равно как и постановление Совета Федерации об одобрении принятого Думой федерального закона, в пятидневный срок направляются в Государственную Думу. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Согласно Регламенту Совета Федерации для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Думой, так и по инициативе Думы, поддержанной Советом Федерации. Комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов общего числа ее членов. Члены комиссии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии. Членом комиссии от Совета Федерации может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании палаты кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Постановление Совета Федерации об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. Согласно Регламенту Государственной Думы федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Думе:

- создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

- принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

- снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ <1>. Конституционный Суд РФ в п. п. 1 и 2 Постановления сформулировал следующую правовую позицию: под "принятым федеральным законом" по смыслу ч. 1 ст. 107 понимаются:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.

 

- закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. ч. 1 - 4 ст. 105 Конституции РФ;

- закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

- закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения Президентом РФ в соответствии с ч. 3 ст. 107.

Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Президенту РФ для подписания и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом путем голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой, в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, сама Дума в указанный срок и направляет этот федеральный закон Президенту РФ.

Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ, и не рассмотренный палатой в установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и ст. 104 Регламента 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Думу.

В Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" указано, что Президент РФ в срок не позднее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официальное опубликование (ч. 2 ст. 12).

Официальное опубликование федеральных законов должно иметь место в течение семи дней после дня их подписания Президентом.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если в них не предусмотрен другой порядок вступления в силу. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Еще одним видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания, являются постановления.

Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Постановлениями Совета Федерации оформляются также принятие регламента, изменения и дополнения к нему; результаты голосования об избрании Председателя Совета Федерации и его заместителей; решение Совета Федерации об освобождении от занимаемой должности Председателя Совета Федерации и его заместителей; результаты тайного голосования; решения по другим вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации.

Совет Федерации может принять постановление в целом или принять проект постановления за основу.

Если проект постановления Совета Федерации принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. На голосование ставятся только поправки к пунктам, частям проекта постановления. Когда проведены обсуждение и голосование по всем поправкам, пункты, части проекта постановления принимаются в целом с принятыми поправками.

Если предложено внести несколько поправок в одни и те же пункты, части проекта постановления, то по решению палаты вначале могут обсуждаться и голосоваться те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Если после обсуждения и голосования по поправкам пункт, часть проекта постановления при голосовании в целом отклоняются, то соответствующие пункт, часть проекта исключаются из текста постановления. При исключении одного или нескольких пунктов, одной или нескольких частей из проекта постановления Совет Федерации может снять его с обсуждения и направить на доработку в комитет (комиссию), внесший его на рассмотрение палаты. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по его принятию в целом.

В соответствии со ст. ст. 103, 125 и 134 Конституции РФ Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам, отнесенным к ее ведению: о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; о доверии Правительству РФ; о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов; о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека; об объявлении амнистии; о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; о запросе в Конституционный Суд РФ; о внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ; по другим вопросам своей компетенции.

Проект постановления Государственной Думы может быть внесен Президентом РФ, Советом Федерации, его членами, депутатами Государственной Думы, депутатскими объединениями в ней, ее комитетами и комиссиями, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ по вопросам их ведения. Государственная Дума и Совет Федерации вправе принимать заявления и обращения, которые могут оформляться постановлением палаты.

Постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ или регламентами палат, и подписываются председателями соответствующих палат.

По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов членов палаты, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен регламентами палат.

Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

 

Согласно этому Закону на территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Порядок официального опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания аналогичен уже описанному порядку для законов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Перечислите принципы деятельности Федерального Собрания как высшего законодательного и представительного органа Российской Федерации.

Проанализируйте, в чем заключается необходимость принятия федерального конституционного закона о Парламенте. Какие вопросы в этом конституционном законе должны быть решены?

Каковы основные функции Федерального Собрания РФ?

Каков конституционно-правовой статус Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ?

Проанализируйте возможные направления совершенствования принципов порядка формирования Совета Федерации.

Назовите особенности статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

 

Глава 14. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Правительство Российской Федерации -

высший исполнительный орган государственной власти

 

Исполнительная власть является важным элементом системы разделения властей. Так же как и органы законодательной и судебной власти, Правительство РФ <1>, осуществляющее исполнительную власть, действует самостоятельно и независимо, в тесном взаимодействии с Президентом РФ, органами законодательной и судебной власти.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/106/) материалы о правовом статусе Правительства РФ.

 

В отличие от периода 1991 - 1993 гг., когда российское Правительство непосредственно возглавлялось Президентом страны и одновременно во многих вопросах было подчинено Верховному Совету и Съезду народных депутатов РФ, новый Основной Закон в полной мере обеспечил конституционные гарантии самостоятельности в деятельности Правительства, что на практике позволило создать необходимые условия для последовательной реализации экономических реформ и стратегии дальнейшего развития страны.

Представляются недопустимыми ликвидация поста Председателя Правительства и возвращение к системе, когда Президент возглавлял исполнительную власть. Во-первых, это противоречит действующей Конституции РФ и ведет к прямому изменению основ конституционного строя со всеми вытекающими конституционно-правовыми последствиями. Во-вторых, с учетом российской политической традиции в нашей стране пост относительно независимого Председателя Правительства выполняет роль политического буфера. Современная история нашей страны показала, что конструкция "Президент - глава исполнительной власти" слишком неустойчива в российских условиях.

Формально в действующей конституционной модели организации системы государственной власти отсутствует "непосредственное подчинение" Правительства РФ главе государства и Федеральному Собранию. Однако фактически и юридически была закреплена "двойная" ответственность высшего органа исполнительной власти страны перед Президентом и парламентом страны. Согласно Конституции РФ Правительство РФ политически ответственно и подотчетно не только перед Президентом РФ, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117) <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др.; рук. авт. кол. С.М. Шахрай. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1997. С. 174.

 

Как и во многих других случаях, в наиболее существенных вопросах, касающихся деятельности Правительства РФ (например, назначение Председателя Правительства РФ, формирование кабинета министров, подотчетность Правительства РФ и пр.), Конституция предусматривает использование технологий "двойного ключа", что означает необходимость согласованных действий Президента и парламента Российской Федерации и способствует снижению рисков нарушения баланса ветвей власти.

Конституция не называет Правительство РФ высшим органом исполнительной власти, но в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1> в названии ст. 1 Правительство РФ определяется как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

 

Согласно Закону Правительство РФ является органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, действующим на основе Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В качестве основных принципов деятельности Правительства РФ Закон устанавливает народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Правительство РФ - коллегиальный орган, в состав которого входят члены Правительства РФ (Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры).

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <1> и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" в состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, восемь заместителей (в том числе один первый заместитель) и 22 федеральных министра.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

 

Решения по важнейшим вопросам компетенции Правительства РФ принимаются коллегиально на его заседаниях. Закон содержит перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Это представление Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; установление номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; установление объемов выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности; образование Президиума Правительства РФ; заключения международных договоров и некоторые другие.

Заседания Правительства РФ должны проводиться не реже одного раза в месяц. На практике Правительство заседает еженедельно. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на его заседаниях, и принятых по этим вопросам решениях.

Для решения оперативных вопросов в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" образован Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства РФ и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

В силу важности кандидатуры Председателя Правительства РФ для руководства исполнительной властью в стране Конституция РФ устанавливает сложную процедуру его назначения, предусматривающую ключевую роль Президента РФ и участие Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В соответствии с Конституцией РФ и законом согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства РФ не требуется. По закону он может быть освобожден от должности Президентом РФ по заявлению об отставке и в случае невозможности исполнения своих полномочий. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства РФ от должности в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Поскольку органы государственной власти Российской Федерации не могут полноценно функционировать без надлежащим образом сформированного Правительства РФ, а Правительство формирует Президент по представлению Председателя Правительства, Конституция РФ устанавливает жесткие сроки внесения Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ.

В целях ускорения процесса назначения Председателя Правительства РФ Конституция РФ обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и включает в себя доклад кандидата на пост Председателя Правительства РФ по программе основных направлений деятельности Правительства. Кандидат также обязан отвечать на вопросы депутатов в течение установленного Регламентом времени. Далее Регламент предусматривает выступления по выдвинутой кандидатуре представителей фракций и депутатских групп. Решение принимается депутатами простым большинством голосов и оформляется постановлением Государственной Думы.

Конституция РФ предусматривает также случай, когда разногласия между Президентом РФ и Государственной Думой по кандидатуре Председателя Правительства РФ становятся непреодолимыми. Чтобы не допустить сбоя в деятельности исполнительной власти в стране, Президент РФ имеет право в случае троекратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ назначить Председателя Правительства своим указом и распустить Государственную Думу, назначив новые выборы.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ Президент РФ может трижды предлагать Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. Конституционный Суд РФ разъяснил, что Конституция предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого блокирования деятельности Правительства РФ как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации, предусмотренных ч. 1 ст. 11 Конституции РФ. Выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция, не ограничивая данное право, позволяет Президенту самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании отдельных положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447.

 

Нормы действующей Конституции РФ не содержат препятствий для практической реализации идеи о формировании правительства парламентского большинства. Хотя в Конституции ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ, предлагая Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, на практике его усмотрение в определенной мере ограничено. Президент РФ не является абсолютно свободным в своем выборе, поскольку кандидатура на пост Председателя Правительства РФ должна быть одобрена большинством голосов депутатов Госдумы. Следовательно, Президент РФ должен принимать во внимание партийный состав Госдумы с целью избежать возможной конфронтации с ней и политического кризиса.

Так, например, в 1998 г. после отставки Правительства С.В. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Госдуму кандидатуру В.С. Черномырдина на пост Председателя Правительства. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежать парламентско-правительственного кризиса Президент РФ провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шахрай С. Правительство парламентского большинства // Стратегии. 2005. N 1 (январь).

 

Кроме того, в случае отставки Правительства РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом Президент всегда оказывается перед необходимостью проведения предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Очевидно, что силовое давление в такой ситуации вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом РФ и парламентом при назначении Председателя Правительства РФ. В частности, он указывал, что из ст. 111 Конституции РФ во взаимосвязи с другими статьями Основного Закона "следует необходимость согласованных действий Президента Российской Федерации и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике" <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.

 

Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция РФ устанавливает и для Президента РФ, и для Государственной Думы соответствующие сроки (ст. 111, ч. ч. 2 и 3) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. Витрука по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П).

 

Очевидна необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П).

 

Кроме того, согласно Конституции РФ, устройство политической системы в Российской Федерации предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие или отказать в доверии (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117).

Конституционалисты в целом отмечают, что в России уже сложилась модель президентской республики с элементами парламентской формы, с двойной политической ответственностью правительства <1>. Из этого следует, что идея формирования правительства парламентского большинства <2> не противоречит этой модели.

--------------------------------

<1> См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 123, 567; Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2000. С. 146 - 150; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 1999. С. 128.

<2> Подробнее см. § 4 настоящей главы.

 

В целях оперативного формирования Правительства РФ Конституция устанавливает срок, в течение которого Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ устанавливает такой порядок формирования персонального состава Правительства РФ, при котором должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются при участии как Президента РФ, так и Председателя Правительства РФ.

Свои конституционные полномочия по назначению этих лиц Президент РФ может осуществить только при наличии предложения Председателя Правительства РФ. Последнее слово остается за Президентом РФ, поскольку именно он принимает решение о назначении. Обязательность участия в данной процедуре Председателя Правительства РФ объясняется тем, что Правительство - коллегиальный орган и все его члены должны составлять с Председателем Правительства единую команду.

Полномочия Председателя Правительства РФ по организации работы Правительства конкретизируются в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Он возглавляет Правительство РФ, определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Председатель Правительства РФ представляет Правительство РФ в России и за ее пределами, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" определяет полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, координируют, в соответствии с распределением обязанностей, работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ. Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, участвуют в выработке и реализации политики Правительства РФ, обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента РФ, - и Президенту РФ.

Закон также устанавливает некоторые ограничения, связанные с пребыванием в должности Председателя Правительства РФ и члена Правительства РФ. При назначении на должность, а впоследствии ежегодно они обязаны представлять сведения о своем имуществе и доходах, которые могут быть опубликованы. Им запрещено одновременно с пребыванием в данной должности быть членами Совета Федерации, депутатами любых представительных органов государственной власти и местного самоуправления, занимать другие должности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства РФ обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства РФ находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Им запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой; быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; выезжать за счет физических и юридических лиц в служебные командировки за пределы Российской Федерации, за исключением тех, которые, в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, осуществляются на взаимной основе с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Закон содержит и некоторые другие ограничения для Председателя и членов Правительства РФ. Конституция устанавливает период, в течение которого Правительство РФ может осуществлять свои полномочия. Этот период полностью зависит от периода исполнения своих полномочий Президентом РФ. Поскольку срок полномочий Президента РФ составляет шесть лет, срок полномочий Правительства совпадает с ним. При этом, если досрочное прекращение полномочий Президента РФ допускается только в трех установленных Конституцией случаях, Правительство РФ может быть отправлено в отставку Президентом в любое время по его усмотрению.

 

§ 2. Компетенция Правительства Российской Федерации

 

Компетенция Правительства РФ определяется Конституцией РФ в самом общем виде в ч. 1 ст. 114. Данная статья содержит традиционные для всех правительств полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики в России, основные направления деятельности Правительства РФ в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" конкретизирует полномочия Правительства Российской Федерации:

- общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: Правительство РФ руководит их работой и контролирует ее; для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; может отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие;

- общие полномочия Правительства РФ: в пределах своей компетенции оно организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение, реализует право законодательной инициативы;

- в сфере экономики: оно осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, вырабатывает и реализует государственную структурную и инвестиционную политику, политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите отечественных производителей, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации;

- в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: Правительство РФ обеспечивает ее единство, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, разрабатывает и реализует налоговую политику, осуществляет управление внутренним и внешним долгом Российской Федерации, валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных нормах, провозглашающих суверенитет России на всей ее территории и предусматривающих, что в ведении Федерации находится установление основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст. 4, п. п. "е", "ж" ст. 71 Конституции РФ).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо актов о бюджете, принимаемых в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Деятельность органов законодательной и исполнительной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению закона о бюджете (бюджета) представляет собой бюджетный процесс. Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их компетенции. Конституция РФ и Бюджетный кодекс РФ относят рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального бюджета к компетенции Государственной Думы <1>. На Правительство РФ возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, представить Думе также отчет об исполнении федерального бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Финансовый механизм и право: Монография / Отв. ред. С.В. Запольский. М., 2014. С. 180 - 195; Бабина К.И. Значение процедуры бюджетного прогнозирования в бюджетном процессе России и зарубежных государствах // Ленинградский юридический журнал. 2013. N 1 (31). С. 199 - 202; Левина О.А. К вопросу о парламентском контроле в бюджетном процессе на стадии исполнения бюджета // Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения): Сборник тезисов докладов (по материалам Междунар. науч.-практ. конференции, г. Саратов, 3 - 4 июня 2011 г.). Саратов, 2011. С. 168 - 169.

 

После принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год Министерство финансов РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений.

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств (внебюджетные государственные фонды), управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, безработицы и т.д. Государственными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения. Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных федеральными законами, а также добровольных взносов юридических и физических лиц. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются налоговыми органами. Проекты бюджетов данных фондов составляются органами управления этих фондов и представляются в Правительство.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает представленные проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Бюджетный кодекс РФ (ст. 184) обязывает Правительство одновременно рассматривать проект перспективного финансового плана и представленные законопроекты об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проекты законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. По итогам рассмотрения Правительство утверждает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов и не позднее 15 августа текущего года вносит их в Государственную Думу.

С момента вступления принятых федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов в силу они становятся обязательными дня исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Все поступающие в бюджет доходы зачисляются на единый счет бюджета, с которого осуществляется финансирование всех бюджетных расходов.

Осуществление практической работы по исполнению федерального бюджета возложено на Федеральное казначейство, которому принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета и определения их режима. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. В процессе исполнения бюджета запрещается выполнение операций, минуя систему балансовых счетов Казначейства, которое отражает все операции со средствами федерального бюджета в соответствующих регистрах учета.

По общему правилу на стадии исполнения федерального бюджета Правительство РФ может корректировать показатели по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации, принимает меры к сокращению дефицита федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых расходов бюджета <1>. Для этого Правительство должно иметь полную информацию о финансовых поступлениях в федеральный бюджет и предстоящих бюджетных расходах. С этой целью на конституционном уровне установлено, что все проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См. подробнее: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации (конституционно-правовой статус): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 222 - 229.

 

Проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ осуществляет через органы, специально созданные для управления финансами. В числе этих органов ведущее место занимает Министерство финансов РФ, на которое возложено общее руководство организацией финансов в стране, обеспечение единых принципов финансирования производственной и социальной сфер, создание финансовой базы для комплексного развития территорий.

Властными полномочиями в области организации денежно-кредитного обращения наделен Центральный банк РФ. На него возложено осуществление денежной эмиссии и защиты, обеспечения устойчивости и повышения покупательной способности рубля, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования формы расчетов.

В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, отвечает за проведение единой государственной миграционной политики, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки, проведение единой государственной политики в области образования, государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии возлагается на Правительство РФ, социальная направленность деятельности которого определяется Конституцией РФ, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7). Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полномочия Правительства по конкретным направлениям деятельности в социально-культурной сфере устанавливаются отдельными законодательными актами.

В соответствии с указанными актами Правительство РФ разрабатывает и организует реализацию государственных программ развития культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Посредством налоговых льгот и кредитов стимулируется развитие государственных научных центров, специальных образовательных учреждений, школ, студий, укрепление материально-технической базы научных учреждений и объектов, образовательных учреждений и учреждений культуры.

В целях охраны здоровья граждан Правительство РФ принимает меры по созданию благоприятных условий труда и отдыха, развитию государственной системы здравоохранения и предоставлению населению доступной медико-социальной помощи, по экологическому и социально-эпидемиологическому благополучию; осуществляет контроль за производством и реализацией доброкачественных продуктов питания; устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и о включении их в природно-заповедный фонд России; осуществляет координацию работы исполнительных органов всех уровней при реализации экологических программ федерального и международного значения, ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф.

Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области соблюдения и защиты прав и свобод граждан, разрабатывает и реализует программы социальной защиты пенсионеров и инвалидов, поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, а также других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке, и выполняет другие полномочия, связанные с реализацией требований ст. 7 Конституции РФ по обеспечению социальных прав граждан.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В области обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство РФ осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности, организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами Вооруженных Сил РФ, отвечает за выполнение программ развития вооружения, подготовки граждан по военно-учетным специальностям, обеспечивает социальные гарантии военнослужащих, принимает меры по охране государственной границы Российской Федерации, руководит гражданской обороной. Конкретные полномочия Правительства в области обороны и безопасности страны определены законами: Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1>, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <2>, Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе", Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <3>, Законом РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" <4> и др.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

<2> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

<3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

<4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.

 

В соответствии с указанными Законами Правительство РФ организует оснащение Вооруженных Сил РФ, пограничных и других войск вооружением и военной техникой и обеспечение их материальными средствами и энергетическими ресурсами, определяет порядок предоставления Вооруженным Силам земель, лесов, вод и других природных ресурсов.

С привлечением Министерства обороны РФ, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы внешней разведки Правительство РФ разрабатывает и реализует программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, оперативного оборудования территорий России в целях обороны, по социальному обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей.

Правительство РФ решает вопросы о создании и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего учебного профессионального образования, утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, проведении военных сборов, о военно-врачебной экспертизе.

В пределах своей компетенции Правительство РФ ведет международные переговоры и заключает межправительственные соглашения по вопросам военного сотрудничества, хозяйственной деятельности, а также по вопросам социально-культурной сферы, принимает меры к исполнению международных договоров России, обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств Российской Федерации, отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества.

Правительство РФ осуществляет также иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

 

§ 3. Организация деятельности

Правительства Российской Федерации

 

Организация деятельности Правительства РФ в основе своей урегулирована Конституцией РФ и конкретизирована в гл. IV Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве РФ).

Остановимся на полномочиях Председателя Правительства РФ. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Указанный Закон (ст. 24) относит к полномочиям Председателя Правительства следующие: он представляет Правительство за пределами территории Российской Федерации; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; распределяет обязанности между своими заместителями.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 112) Председатель Правительства представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении. Кроме того, Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства.

В Законе о Правительстве РФ определены также полномочия заместителей Председателя Правительства. Закон о Правительстве РФ устанавливает организационные формы участия только федеральных министров в работе Правительства. В ст. 26 Закона (о полномочиях федеральных министров) указано, что министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, принимают участие в подготовке его постановлений и распоряжений, обеспечивают их исполнение.

В Законе указаны лишь общие положения о проведении заседаний Правительства РФ. Установлено, что заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц, а подготовка и проведение заседаний осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства.

Для организации рассмотрения вопросов на заседаниях Правительства важное значение имеют нормы ст. 28 Закона о Правительстве РФ. Речь идет о перечне вопросов, которые могут быть рассмотрены и решены лишь в коллегиальном составе на заседании Правительства. К таким решениям, как уже отмечалось, относятся следующие: о внесении законопроектов в Государственную Думу; о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении; о номенклатуре товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; об объеме выпуска государственных ценных бумаг; о заключении подлежащих ратификации международных договоров; о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации; об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти; рассматривается и ряд других вопросов. Коллегиально принимается решение об образовании Президиума Правительства РФ, утверждается Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.

В Законе не указано, как принимаются решения Правительства - большинством голосов присутствующих на заседании или от общего состава Правительства. В то же время такая запись имеется в отношении Президиума Правительства РФ, который может быть создан Правительством для решения оперативных вопросов (ст. 29). Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.

По действовавшему ранее Закону РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" <1> его Президиум рассматривался в качестве постоянного органа, который был наделен правом принимать от имени Правительства постановления и распоряжения. В Президиум Правительства входили Председатель Правительства, его первые заместители и заместитель, некоторые поименованные в тексте Закона руководители министерств, а также руководитель Аппарата Правительства. Президенту РФ предоставлялась возможность включить в состав Президиума Правительства и других его членов. В ходе подготовки Федерального конституционного закона о Правительстве РФ также предполагалась норма о Президиуме Правительства, функции которого связывались с организацией работы Правительства, в составе Председателя Правительства, его первых заместителей и заместителей, а также членов, избираемых Правительством из своего состава. В действующем Федеральном конституционном законе (ст. 29) решение этого вопроса отнесено к ведению Правительства РФ. Целью деятельности Президиума Правительства является оперативное разрешение вопросов, не требующих коллегиальных дискуссий, и принятие соответствующих актов, но с возможной их отменой на заседании Правительства.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 1. Ст. 14.

 

Правительство широко практикует создание координационных и консультативных органов разного качества и наименований: правительственная комиссия, комиссия Правительства, консультативный совет, межведомственная комиссия, рабочая группа и др.

В организации деятельности Правительства РФ важную роль играет его Аппарат. В Законе о Правительстве РФ указано, что Аппарат образуется для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством.

Порядок подготовки и проведения заседаний Правительства РФ и его Президиума определяется Регламентом, утвержденным Правительством.

Полномочия Правительства РФ реализуются посредством его актов - постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ. Проекты актов Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, г. Москвы и Санкт-Петербурга. Поступающие в Правительство предложения граждан, организаций и предприятий о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти.

Проекты актов Правительства РФ вносятся в Правительство с приложением пояснительной записки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. Проекты актов Правительства РФ нормативного характера должны в обязательном порядке согласовываться с Министерством юстиции РФ.

При внесении в Правительство предложений, требующих принятия закона Российской Федерации или решения Президента РФ, одновременно с предложением представляются проекты соответствующих актов и необходимые документы к ним.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1> акты Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера их подписания.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

 

Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и размещению (опубликованию) на официальном интернет-портале правовой информации в сети Интернет (www.pravo.gov.ru).

Официальными являются также тексты актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Акты Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.

Постановления Правительства, подлежащие обязательной публикации, должны быть официально опубликованы не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ обязано ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и представлять Президенту РФ соответствующую информацию, в том числе сведения о нормативных правовых актах, в государственной регистрации которых отказано.

Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суде.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

 

§ 4. Конституционно-правовые основы реализации модели

Правительства парламентского большинства

 

Идея о том, что в России возможна реализация модели правительства парламентского большинства, была впервые официально обозначена Президентом РФ В.В. Путиным в 2003 г. в его Послании Федеральному Собранию. Как отметил глава государства, "я уже говорил, что поддерживаю общий курс на усиление роли партий в общественной жизни. И с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное правительство, опирающееся на парламентское большинство" <1>.

--------------------------------

<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

 

Конституция РФ не содержит запретов на переход к такой модели. Если идея правительства парламентского большинства окажется политически востребованной, достаточно будет внести необходимые изменения в регламенты обеих палат и в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Более того, в российской политической практике начала 1990-х годов уже были прецеденты, когда глава правительства назначался по особой процедуре: например, путем рейтингового голосования. Конституция РФ дает политикам и законодателям "коридор возможностей", в границах которых может развиваться политическое и правовое творчество. Иногда на практике сила вновь созданных или уже существующих политических традиций оказывает на поведение элит более сильное стимулирующее воздействие, чем санкции закона. Таким образом, закрепление в законе норм, выработанных политической практикой или "здравым смыслом" законодателя и направленных на конкретизацию процедуры образования федеральных органов государственной власти, не только не противоречит, но и прямо соответствует букве и духу Конституции РФ.

Действующая Конституция РФ не препятствует становлению политической практики формирования правительства на основе парламентского большинства.

Как уже отмечалось, сама идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни букве модели "президентско-парламентской республики", в которой правительство имеет двойную ответственность - перед президентом и перед парламентом.

С правовой точки зрения не существует формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая, согласно которому Президент РФ может представлять на утверждение парламенту в качестве Председателя Правительства РФ лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления подобной практики.

Для реализации этой модели не требуется изменения Основного Закона.

Статья 71 (п. "г") Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. А в ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Из этого следует, что поскольку Правительство РФ в соответствии со ст. 110 Конституции РФ является федеральным органом исполнительной власти, то, согласно п. "г" ст. 71 Конституции РФ, установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которому, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Таким образом, закрепление принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции РФ путем принятия либо изменения действующего Федерального конституционного закона о Правительстве РФ, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

Может возникнуть вопрос следующего характера. В ч. 2 ст. 114 Конституции РФ указано: "порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом", не означает ли это положение, что федеральный конституционный закон может определять только порядок деятельности Правительства, но не порядок его образования?

Как уже отмечалось выше, Правительство РФ в соответствии со ст. 110 Конституции РФ является федеральным органом исполнительной власти. Поэтому установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которому принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (п. "г" ст. 71, ст. 76).

В действующем Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" содержатся статьи "Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации" (ст. 7) и "Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров" (ст. 9) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

 

Таким образом, законодатель уже счел необходимым поместить в федеральный конституционный закон не только нормы, касающиеся порядка деятельности Правительства РФ и его полномочий, но также и нормы о порядке формирования Правительства РФ. Очевидно, что законодатель счел нецелесообразным умножать акты, касающиеся одного и того же органа, а потому изложил статутные, процессуальные и основные организационные нормы о Правительстве РФ в едином федеральном конституционном законе.

Следовательно, внесение в уже существующие нормы федерального конституционного закона изменений и дополнений, направленных на конкретизацию процедур формирования Правительства РФ, не означает расширения предмета регулирования данного Закона.

В ст. 7 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" дана отсылочная норма: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации".

Однако в Конституции РФ урегулированы только основные, ключевые этапы формирования Правительства РФ:

- Президент РФ вносит кандидатуру Председателя Правительства РФ на согласование в Государственную Думу (п. "а" ст. 83; ч. ч. 1, 2 ст. 111);

- Государственная Дума в определенной процедуре выражает свое согласие или несогласие (п. "б" ч. 1 ст. 103; ч. ч. 3, 4 ст. 111);

- вновь назначенный Председатель Правительства РФ представляет на утверждение Президенту РФ структуру Правительства и кандидатуры членов Правительства (п. "д" ст. 83; ст. 112).

Основной Закон не регламентирует процедурные отношения, касающиеся как порядка отбора Президентом РФ кандидатов на пост Председателя Правительства РФ, так и порядка отбора Председателем Правительства кандидатов на посты своих заместителей и федеральных министров. Подробности, конкретизирующие порядок участия Государственной Думы в согласовании кандидатуры Председателя Правительства, также изложены не в Конституции РФ, а в соответствующем разделе Регламента Государственной Думы <1>.

--------------------------------

<1> См.: гл. 17 ("Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации") Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

 

Например, в гл. 17 Регламента Государственной Думы указано, что кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен представить Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства (ч. 2 ст. 145 Регламента). Описаны процедуры голосования депутатов и оформления полученных результатов.

Более того, в отечественной политической практике известны случаи реализации процедур, касающихся порядка назначения Председателя Правительства РФ, которые были вообще не урегулированы никаким правовым актом. В частности, речь идет о так называемой процедуре "мягкого рейтингового голосования" по кандидатуре главы российского Правительства. Эта процедура зарекомендовала себя как один из эффективных способов достижения согласия между парламентом и Президентом РФ при выборе наиболее авторитетного претендента.

Так, в 1992 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом РФ Б.Н. Ельциным по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены ни в законе, ни в регламенте парламента. Тем не менее они оказались эффективным инструментом как для достижения согласия между ветвями власти, так и для обеспечения устойчивости работы кабинета министров. Избранный впервые в процедуре "мягкого рейтингового голосования" Председатель Правительства РФ В.С. Черномырдин оказался на всем протяжении 1990-х годов самым стабильным премьером. Он руководил федеральной исполнительной властью с декабря 1992 г. по март 1998 г.

Исходя из вышеизложенного правовая регламентация процедуры выбора Президентом РФ кандидатов на пост Председателя Правительства, а также внесение в федеральный конституционный закон соответствующих уточнений и дополнений соответствуют Конституции РФ.

В качестве аналога законодательного акта, подробно регламентирующего процедуру формирования важного конституционного органа и саму процедуру выбора Президентом РФ кандидатов на соответствующие государственные посты для согласования с законодательным органом власти, можно привести Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Правда, в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ прямо указано, что федеральным конституционным законом устанавливаются "полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов...". Но, как уже было сказано выше, отсутствие буквального повторения этой записи в норме, касающейся Правительства РФ, не означает, что в федеральном конституционном законе в принципе запрещено упоминать нормы, касающиеся порядка образования Правительства РФ.

 

Каким образом общие процедурные принципы образования Конституционного Суда РФ установлены в Конституции РФ и в соответствующем федеральном конституционном законе?

Часть 1 ст. 125 Конституции РФ устанавливает, что "Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей", а в ч. 1 ст. 128 указывается общее правило, согласно которому "судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации".

Часть 1 ст. 4 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гласит: "Конституционный Суд Российской Федерации состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации". При этом комментаторы данного Закона отмечают, что "численный состав Конституционного Суда и основы порядка его образования, учитывая важность этих вопросов, регламентируются непосредственно Конституцией", а ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона просто "сводит воедино положения трех конституционных норм (п. "е" ст. 83, п. "ж" ст. 102, ч. 1 ст. 125)" <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев. М., 1996. С. 51.

 

Порядок и процедуры назначения на должность судьи Конституционного Суда РФ подробно изложены в ст. 9 рассматриваемого Федерального конституционного закона:

"Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации могут вноситься Президенту Российской Федерации членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента Российской Федерации.

Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации.

В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии".

Очевидно, что ч. 1 данной статьи, регламентирующая отдельные вопросы процедуры выбора Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда РФ, не могла появиться иначе, как из политической практики и усмотрения законодателя, поскольку в Конституции РФ не содержится никаких указаний на такой порядок действий Президента РФ.

В комментариях к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" основания появления указанной нормы объясняются следующим образом: "Запись в части 1 данной статьи о том, кто может вносить Президенту предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда, появилась в результате дебатов в Государственной Думе в ходе обсуждения законопроекта в первом чтении. Представители ряда фракций утверждали, что предоставленное Президенту частью 1 статьи 128 Конституции право вносить в Совет Федерации кандидатуры судей, если оно не будет дополнено правом других участников политического процесса предлагать Президенту кандидатов в судьи, не способно обеспечить сбалансированный состав Конституционного Суда. Так появилась ч. 1 ст. 9. Вместе с тем предложения, вносимые Президенту, не связывают его в выборе - последнее слово остается за ним. Парламент же способен серьезно повлиять на состав Суда на самом завершающем этапе, поскольку назначение судей производит Совет Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев. С. 63 - 64.

 

Таким образом, закрепление в законе норм, выработанных политической практикой или "здравым смыслом" законодателя и направленных на конкретизацию процедуры образования федеральных органов государственной власти, соответствует букве и духу Конституции РФ.

Необходимо отметить, что процедуры формирования Правительства РФ можно урегулировать не только федеральным конституционным законом, но и иными нормативными правовыми актами.

Поскольку процедура выбора Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФ для внесения в Государственную Думу не регламентирована (в Конституции РФ такой нормы нет, а п. 2 ст. 114 формально устанавливает, что федеральный конституционный закон должен урегулировать лишь "порядок деятельности" Правительства), то можно констатировать пробельность законодательства в этом вопросе.

Рассматривая аналогичную правовую ситуацию, Конституционный Суд РФ в п. 3 Постановления от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ указал следующее:

"По смыслу ст. ст. 71 (п. "г"), 72 (п. "н"), 76 (ч. ч. 1 и 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (ст. ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (ст. ст. 110, 112, 113 и 114).

...Как следует из ст. ст. 90, 115 и 125 (п. "а" ч. 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности...

Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 15, ч. 1; ст. 90, ч. 3; ст. 115, ч. 1, Конституции Российской Федерации)" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

 

Из буквального прочтения положений ч. 2 ст. 114 Конституции РФ следует, что Конституция РФ исключает возможность принятия указов Президента РФ, касающихся регламентации порядка деятельности Правительства РФ, поскольку в данной статье устанавливается необходимость принятия по этому вопросу именно федерального конституционного закона.

Таким образом, все остальные вопросы (установление системы федеральных органов власти, определение порядка организации Правительства РФ и пр.) могут быть урегулированы не только законом, но и указом Президента РФ - до принятия соответствующего федерального закона (федерального конституционного закона).

Разумеется, реализация модели правительства парламентского большинства может порождать новые вопросы, не урегулированные ни законодательством, ни существующей политической практикой.

Например, может возникнуть вопрос следующего характера: должен ли Председатель Правительства парламентского большинства формировать свой кабинет исключительно из депутатов фракций, составляющих парламентское большинство (входящих в коалицию), либо он может предлагать иных кандидатов?

В мировой практике не существует жесткого требования выдвигать в состав правительства парламентского большинства только депутатов победившей партии или коалиции. При этом, например, в Великобритании все члены Кабинета министров продолжают заседать в парламенте.

Очевидно, что полностью избежать включения депутатов в состав нового Правительства невозможно, поскольку это нарушает идеологические принципы такой модели. Но поскольку федеральное законодательство прямо запрещает совмещение депутатами своего поста с работой в иных органах государственной власти, необходимо учитывать тот факт, что в этом случае часть депутатов будет заведомо избираться на очень короткий срок - до формирования правительства парламентского большинства.

Эта проблема легко разрешается, если депутаты - предполагаемые члены будущего правительства парламентского большинства избираются только по партийным спискам. В этом случае их выбытие из состава депутатского корпуса не требует проведения новых выборов, вдобавок подобный механизм автоматически сохраняет сложившиеся количественные параметры парламентского большинства.

В европейской практике функционирования правительств парламентского большинства не раз возникали проблемы, связанные с тем, что ни одной партии не удавалось получить абсолютное большинство голосов в парламенте. В этом случае кабинет министров формируют несколько партий.

Правительство, которое образуют две или более политические партии, представленные в парламенте, принято называть коалиционным, хотя, по сути, оно является все тем же правительством парламентского большинства. Однако в отличие от однопартийного правительства парламентского большинства коалиционное правительство менее устойчиво, поскольку зависит от стабильности парламентской коалиции, поддержание которой требует гораздо больших усилий.

Коалиционное правительство - продукт парламентарной формы правления (хотя оно возможно и в президентской республике) и наличия в стране сложившейся стабильной партийной системы.

Коалиционное правительство создается путем соглашения нескольких политических партий, каждая из которых не имеет в парламенте абсолютного большинства мандатов. Поэтому коалиционных правительств практически не бывает при двухпартийной системе, поскольку одна из двух ведущих партий, как правило, опирается на необходимое большинство мандатов.

Однако случается и так, что шансы двух ведущих партий настолько уравновешены, что ни одна из них не может рассчитывать на твердое большинство в парламенте; тогда одна из них вступает в коалицию с небольшой третьей партией, предоставив ей в качестве "оплаты" несколько министерских постов. В такой ситуации устойчивость кабинета министров фактически зависит от позиции этого меньшинства.

Тем не менее узкие правительственные коалиции отличаются большей стабильностью и устойчивостью, чем широкие, в которых представлено несколько партий различной политической ориентации. Такие правительства подвержены частым сменам (например, на протяжении многих лет это происходило в Италии). В них сильны внутренние противоречия. Формирующий такое правительство премьер-министр (обычно лидер партии, имеющей наибольшую фракцию в парламенте) связан в подборе министров позицией участвующих партий.

Редко, но случаются ситуации, когда не самые крупные партийные фракции, объединившись, получают парламентское большинство и формируют коалиционное правительство в обход наиболее крупной партийной фракции.

Еще более редкий случай - так называемая большая коалиция, когда правительство образуют все политические партии, представленные в парламенте. В коалиционные правительства могут привлекаться независимые депутаты, но это не меняет того, что коалиционное правительство - это партийное правительство, сформированное по принципу представительства партий и их парламентских фракций. Не является коалиционным правительство, члены которого принадлежат к различным партиям, но участвуют в правительстве в личном качестве, а не в итоге межпартийных договоренностей. В такой форме правительство ближе к понятию беспартийного правительства. К этой модели ближе всего оказались правительства, формировавшиеся в Российской Федерации после принятия Конституции РФ 1993 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 184 - 185.

 

В случае реализации на практике модели правительства парламентского большинства в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ необходимо предусмотреть нормы, регламентирующие создание парламентских коалиций.

Например, следует определить "количественные параметры" коалиции, составляющей парламентское большинство, процедуры ее образования и функционирования. Технически закрепить создание парламентской коалиции можно путем подписания фракциями (депутатскими группами) соглашения о создании коалиции, которое затем должно быть утверждено Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

На случай, если парламентская коалиция окажется неспособной договориться о кандидатуре Председателя Правительства, необходимо зафиксировать положение, согласно которому Президент РФ вправе самостоятельно предложить "техническую" кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ.

При этом возможны два варианта действий.

Во-первых, можно отказаться от идеи коалиционного правительства в принципе и законодательно установить, что процедура формирования Правительства на основе парламентского большинства может быть реализована только в том случае, если одна партия (в крайнем случае две партии, способные к созданию коалиции) получит абсолютное большинство мест в парламенте. В противном случае сохраняется ныне действующий порядок образования Правительства, согласно которому Президент РФ представляет Государственной Думе своего кандидата: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы" (п. "а" ст. 83, ч. 1 ст. 111 Конституции РФ).

Во-вторых, принять решение согласиться с возможностью существования коалиционного правительства. В этом случае необходимо подробно описать в федеральном законодательстве и Регламенте Государственной Думы процедурные вопросы, касающиеся создания парламентской коалиции, ее участия в формировании Правительства, а также заранее урегулировать порядок действий Президента РФ и Государственной Думы в случае, если парламентская коалиция не приходит к согласию по кандидатуре Председателя Правительства.

Например, согласно Конституции Греции премьер-министр назначается Президентом Республики. При этом премьер-министром назначается руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате депутатов, Президент Греческой Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования правительства, пользующегося доверием Палаты. В случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. И наконец, если депутаты парламента не могут прийти к единому мнению по кандидатуре премьер-министра, Президент может назначить на этот пост лицо, которое, по заключению Совета Республики, может получить доверие Палаты.

Важным является вопрос, какая судьба ждет правительство парламентского большинства в случае, если парламент не принимает предлагаемых правительством законов (т.е. фактически отказывает ему в доверии) либо распадается парламентская коалиция, сформировавшая кабинет министров.

Обычно во всех вышеперечисленных случаях происходит правительственно-парламентский кризис. В результате либо правительство уходит в отставку, либо досрочно распускается парламент. Таким образом, при реализации модели правительства парламентского большинства устанавливается довольно жесткая система взаимной ответственности парламента и правительства парламентского большинства.

Однако юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях формально означает необходимость внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку все основания досрочного роспуска Государственной Думы, как и основания для ухода Правительства в отставку, исчерпывающе изложены в Конституции РФ.

Для того чтобы сформировать систему взаимной ответственности парламента и правительства, свойственную государствам, где существует правительство парламентского большинства, но не менять текст Основного Закона, необходимо внести в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" дополнение, согласно которому в случае распада парламентской коалиции либо отказа парламента принимать представленные Правительством законы Правительство обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии.

Таким образом, ситуация, формально выходящая за рамки действующей Конституции РФ, будет возвращена в конституционное поле, "переключена" на стандартные процедуры, урегулированные конституционными нормами.

Еще один вопрос, который может возникнуть на практике: ограничивает ли модель правительства парламентского большинства самостоятельность Президента РФ при решении вопроса об отставке действующего кабинета министров?

Никаких правовых ограничений самостоятельности Президента РФ в решении вопроса об отставке действующего Правительства РФ не существует, поскольку ч. 2 ст. 117 Конституции РФ гласит: "Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации".

Такая формулировка конституционной статьи означает, что "отставка Правительства по решению Президента (п. 2 ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства. Раньше по Закону о Совете Министров - Правительстве РФ (ст. 11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента" <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

 

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994. С. 365.

 

При принятии решения об этом Президент РФ не связан никакими правовыми условиями. Конституция предоставляет ему право свободного усмотрения, исходя из роли, которая возложена на него ст. 80, - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 497 - 498.

 

Необходимо также отметить, что законодательное утверждение процедуры формирования Правительства РФ на основе парламентского большинства абсолютно не означает смены формы правления и перехода России к парламентской республике. Речь может идти лишь о некотором изменении баланса элементов президентской и парламентской модели в уже существующей в России смешанной, "полупрезидентской" форме правления.

Как известно, "классическая" парламентская республика предполагает наличие слабого президента, избираемого не прямым волеизъявлением народа, а парламентом либо специально им созданным органом. При этом президент, являясь главой государства, обладает гораздо меньшими полномочиями, чем председатель правительства. В государствах с парламентской формой правления принцип разделения властей действует в специфическом проявлении: безусловно независимыми признаются законодательная и судебная власти, в то время как исполнительная власть, формируемая парламентом, находится под его контролем <1>.

--------------------------------

<1> См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. С. 304 - 305.

 

Однако сама Конституция РФ, содержащиеся в ней принципы и механизмы являются гарантией от перехода к модели "классической" парламентской республики. В Основном Законе содержится целая система мер, защищающих Президента РФ от возможных попыток ограничить его полномочия и свободу политического усмотрения.

Как уже отмечалось, согласно Конституции РФ, Президент РФ ничем не ограничен в своем праве самостоятельно решать вопрос об отставке Правительства. При этом Президент РФ волен не согласиться с отставкой Правительства и распустить Государственную Думу. Но в ситуации, когда действует принцип формирования Правительства на основе парламентского большинства, досрочный роспуск Государственной Думы будет означать и косвенную отставку Правительства, поскольку в этом случае возникнет необходимость формировать новое Правительство на основе нового парламентского большинства.

Как уже говорилось выше, в "классической" парламентской республике парламент несет ответственность за действия правительства и обязан поддерживать его. Если парламент не принимает важных правительственных законов, правительство должно поставить вопрос о доверии либо подать в отставку. Но в этой ситуации вопрос о том, какой орган останется функционировать - парламент или правительство, - решает опять-таки Президент РФ, причем по собственному усмотрению.

Таким образом, Конституция РФ дает не только свободу конституционно-правовому и политическому творчеству, но одновременно содержит мощную систему сдержек и противовесов, гарантирующих его от эксцессов, ведущих к смене политической системы, государственного устройства или нарушению баланса ветвей власти.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Каковы организационно-правовые формы деятельности Правительства РФ?

Каковы основания и порядок отставки Правительства и его членов?

Раскройте формы парламентского контроля за деятельностью Правительства РФ.

Какие акты издает Правительство РФ?

Что такое "политические обычаи и традиции"?

Проанализируйте возможности реализации в Российской Федерации модели правительства парламентского большинства.

 

Глава 15. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Конституционные принципы правосудия

 

Судебная власть является одним из видов государственной власти <1> и призвана осуществлять правосудие. Согласно ставшему в последние годы общепринятым определению В.М. Савитского правосудие "представляет собой вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права" <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/107/) материалы о правовом статусе судебной власти в Российской Федерации.

<2> Савитский В.С. Комментарий к статье 118 // Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 499.

 

Правосудие в Российской Федерации строится на принципах, отражающих сущность и задачи демократического правового государства.

"Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей" (ч. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации") <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

 

Конституционное закрепление правосудия как отдельной, самостоятельной и независимой государственной власти осуществлено в Конституции РФ в гл. 7 "Судебная власть". В эту главу, помимо прочего, вошел ряд ключевых идей Концепции судебной реформы в РСФСР, которая была разработана в 1991 г. Комитетом по законодательству Верховного Совета РСФСР <1>.

--------------------------------

<1> Автор настоящего учебника возглавлял указанный Комитет по законодательству Верховного Совета РСФСР с июля 1990 г. по ноябрь 1991 г. Концепция судебной реформы в РСФСР, разработанная группой экспертов (С.А. Пашин, С.Е. Вицин, А.М. Ларин, И.Б. Михайловская, Т.Г. Морщакова, И.Л. Петрухин, Ю.И. Стецовский) и одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., провозгласила необходимость глубоких преобразований в сферах законодательного регулирования, кадрового и ресурсного обеспечения, организации судебной деятельности. В частности, этот документ утверждал системную роль Конституционного Суда РФ, им ставились такие задачи, как возрождение суда с участием присяжных заседателей и института мировых судей, введение судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, введение принципа несменяемости судей, пересмотр ведомственных показателей работы судов и др. Концепция стала попыткой возвращения к идеалам Великой Судебной реформы 1864 г. (подробнее см.: Постановление Верховного Суда РСФСР от 24 октября 1991 г. "О концепции судебной реформы в РСФСР" // Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. Пашин. М., 1992).

 

При этом "носителями судебной власти и, следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут быть только судьи, а также присяжные и народные заседатели в случаях, установленных законом" <1>.

--------------------------------

<1> Савитский В.С. Комментарий к статье 118 // Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. С. 499.

 

Как отмечает Е.Ю. Бархатова, ст. 118 Конституции РФ закрепляет исключительное право суда осуществлять правосудие и не допускает переложения данной функции ни на один внесудебный орган государства, в частности прокуратуру.

Исключительное право суда осуществлять правосудие исходит из того, что деятельность суда протекает в особом правовом порядке, создающем такие преимущества в рассмотрении и разрешении дел, которыми не располагает ни одна иная форма государственной деятельности. Этот порядок заключает в себе наибольшие гарантии для вынесения по делу законного и справедливого решения <1>.

--------------------------------

<1> Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010. С. 132.

 

О.А. Шварц подчеркивает, что положения ст. 118 Конституции РФ получают свое развитие в ст. 49: "признать лицо виновным в совершении преступления, а также подвергнуть его уголовному наказанию полномочен только суд своим приговором. Только суд вправе принять решение о применении указанных в законе мер процессуального принуждения, ограничивающих права и свободы человека. Только суд вправе принять решение о применении к лицу мер медицинского характера" <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев, А.П. Любимов, и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 474.

 

Принцип осуществления правосудия только судом не ограничивается судебным разбирательством в суде первой инстанции, а характеризует все судебные стадии. На каждой из них правосудие осуществляется в тех формах, какие соответствуют характеру и назначению решаемых в данной стадии задач. Этот принцип определяет такой правовой режим, при котором отмена или изменение судебных решений допускается не иначе как вышестоящим судом и в порядке осуществления правосудия. Ни одно судебное решение не может быть отменено или изменено каким бы то ни было государственным органом, в том числе и высшей государственной властью. В этом проявляется не только исключительность, но и полнота судебной власти: вступившие в законную силу решения суда обязательны для всех, не исключая высшие органы власти <1>.

--------------------------------

<1> Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 132.

 

Как отметил Конституционный Суд РФ, ст. 46 Конституции РФ, гарантируя каждому судебную защиту его прав и свобод, предусматривает возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. При этом право на судебную защиту обеспечивается путем осуществления правосудия всеми судами в предусмотренных ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ формах судопроизводства.

Согласно ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Такая проверка составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ.

Из сопоставления ст. ст. 46 (ч. 2), 118 (ч. 2), 120 (ч. 2) и 125 (ч. 4) Конституции РФ следует, что иные акты, кроме законов, подлежат обжалованию в других судах в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ и законами. Из этого исходит ст. 1 Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ, согласно которой суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Проверка по жалобам граждан нормативных и ненормативных актов федеральных органов государственной власти отнесена к компетенции Верховного Суда РФ. Те же нормативные акты, оспаривание которых в судах указанным процессуальным законодательством не предусмотрено, согласно положениям ч. 2 ст. 1 КАС РФ, должны рассматриваться судами в процедуре, установленной этим Кодексом.

Указанные правовые предписания в их совокупности обеспечивают вытекающее из ст. 46 Конституции РФ право гражданина обжаловать в суд любой - как ненормативный, так и нормативный - правовой акт (Определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. N 56-О) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2803.

 

С точки зрения конституционного статуса судебная власть отличается от других властей по своим сущностным и функциональным характеристикам.

Это отличие выражено прежде всего в том, что судебная власть не сконцентрирована в одном органе, а возлагается на совокупность судебных органов от низовых до верховных. При этом каждый из этих судебных органов разрешает конкретные дела совершенно самостоятельно, руководствуясь исключительно законом и правосознанием. Лишь закон, а не какие бы то ни было иные соображения - будь то влияния, требования, указания, - основа судебной деятельности, тогда как в деятельности других властей могут превалировать и другие мотивы.

Судьи, будучи не связаны друг с другом узами иерархической соподчиненности, основывают свои решения, руководствуясь исключительно принципом законности и внутренним судейским убеждением. На деле это означает, что они суверенно оценивают представленные сторонами доказательства и самостоятельно принимают соответствующие решения, тогда как представители законодательной и исполнительной власти находятся в орбите функциональной иерархической зависимости. В интересах объективности в принятии решений судебная деятельность подчинена более строгим правилам, чем законодательная и тем более исполнительно-распорядительная деятельность правительства. Например, правила судебной деятельности имеют общеправовое значение; они выражаются следованием таким принципам, как равенство граждан перед судом и законом, презумпция невиновности, право на защиту, устность, гласность и состязательность процесса; все они должны неукоснительно и в полном объеме соблюдаться во всех видах судопроизводства - от конституционного до административного.

Важнейшим основанием судебной власти является принцип независимости, который имеет основополагающее значение для судебной деятельности.

При этом, как отмечает О.А. Шварц, независимость суда обычно сводится к совокупности двух основных элементов: институциональной (организационной) и функциональной независимости судебной власти и независимости самих судей.

Центром концепции институциональной независимости судебной власти является идея о том, что суды не должны подчиняться как законодательной, так и исполнительной ветвям власти и должны обладать беспристрастием и независимостью. Господство права требует также, чтобы законодателю не разрешалось принимать законодательные акты, аннулирующие, с эффектом обратной силы, решения суда или иным образом вторгающиеся в судебную функцию. Статьи Конституции, посвященные полномочиям органов законодательной и исполнительной власти, не содержат каких-либо указаний на то, что они имеют право принимать решения, вторгающиеся в компетенцию судебной власти <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / А.С. Автономов, Н.С. Бондарь, А.М. Ковалев, А.П. Любимов и др.; Рук. авт. кол. и отв. ред. В.А. Четвернин. С. 476 - 477.

 

Функциональная независимость суда закреплена в положениях ч. 1 ст. 120 Конституции РФ.

Вместе с тем было бы неоправданно абсолютизировать принцип независимости судебной власти, возводя его до уровня бесконтрольности судебной деятельности. Именно потому, что судебная власть призвана обуздывать произвол, ее функциональная активность строго регламентирована законом и ограничена как во времени, так и в пространстве; в частности, это выражается в обязанности судебной власти воздерживаться от инициирования судебных процессов и в недопустимости для судей вторгаться в сферу законодательной деятельности.

Судебный процесс никогда не является следствием случайности: право на его возбуждение принадлежит обладателю нарушенных или ущемленных прав. Это условие в одинаковой мере обязательно для того, чтобы задать импульс движению дела во всех видах судопроизводства - от общегражданского до конституционного.

Таким образом, третья власть в государстве изначально ограничена в проявлении собственной активности; она не обладает правом инициирования процессов, так как судебные учреждения инертны по своей природе. Суд не может самостоятельно заняться разрешением какого-либо спора или тяжбы без явно и добровольно выраженного обращения к нему одной из сторон, т.е. ходатайствующего или истца, он действует лишь тогда, когда к нему поступает возбужденное дело, исключая случаи, когда нарушается порядок в самом зале суда, где слушается дело.

В отличие от законодательной и исполнительной властей, имеющих дело с настоящим, т.е. с действующей и постоянно изменяющейся социальной практикой, суды имеют дело с прошлым, т.е. с фактами, отстоявшимися и отложившимися в сознании очевидцев. Исходя из этого, суд не вправе влиять на развитие событий, он оценивает лишь их результаты с точки зрения факта и права. Разрешая конкретное дело, суд не вправе создавать какие-либо новые правила поведения или деятельности; его миссия ограничивается строгим и неукоснительным применением действующего права. Отсюда и соответствующий общеправовой принцип - судья не вправе выносить решения в форме общезначимых предписаний и, таким образом, превращаться в судью-законодателя; он призван разрешать только индивидуальные казусы, стремясь восстановить то, что неправомерно разрушено или попрано.

Судебная власть основывается на принципе равенства. Это означает, что все граждане в одинаковом порядке могут привлекаться к суду одними и теми же судебными органами на равных условиях, без какой бы то ни было дискриминации.

Сегодня, говоря о равенстве граждан перед судом, вопрос стоит не о борьбе с судебными привилегиями, которые давно стали достоянием истории, а об обеспечении свободного доступа всех граждан к правосудию вне зависимости от их социального статуса и уровня доходов.

Правосудие является в принципе бесплатным, т.е. истец не оплачивает работу судьи. Однако любой судебный процесс неизбежно влечет за собой определенные расходы: пусть истцы не оплачивают работу судей, но приходится оплачивать труд участников процесса, например адвокатов, судебных исполнителей и др., а также в некоторых случаях - свидетелей и экспертов. Оплата расходов (судебные издержки) возлагается, как правило, на ту из конфликтующих сторон, которая проигрывает процесс.

Складывающаяся в связи с этим ситуация представляет собой серьезную проблему для правосудия. Законность таких издержек не ставится под сомнение, тем не менее возникают справедливые опасения относительно того, что вследствие роста судебных издержек будет нанесен ущерб основной гарантии при реализации прав гражданина - свободному доступу к правосудию. Возникают ситуации, когда граждане воздерживаются от обращения в суды для защиты своих прав и интересов из-за высокой стоимости исков.

Важнейшее качественное отличие судебной власти от других властей в государстве заключается в правиле двухступенчатой юрисдикции, т.е. возможности повторной проверки материалов спорного дела на уровне более высокого звена той же судебной системы. Это правило находит конечное выражение в праве на обжалование судебного решения в форме апелляции и кассации.

В России, согласно ч. 3 ст. 50 Конституции РФ, "каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом..."

С принципом независимости сочетается и правило объективности, непредвзятости и беспристрастности судьи. Из этого правила вытекают два важных следствия: во-первых, гражданин вправе заявлять отводы суду и судьям и, во-вторых, он вправе требовать соблюдения состязательной процедуры, которая в демократических государствах объявлена конституционным принципом. Состязательный характер выносимых решений признается только при условии, если судья до того, как было принято решение по делу, выслушал стороны, получил их возражения, как письменные, так и устные, и провел обмен мнениями по существу спорных вопросов между сторонами и их представителями в процессе.

Принцип состязательности не только снабдил теорию судебного процесса простой и симметричной по форме правовой конструкцией, но и обеспечил участников процесса большей свободой действий, предоставив для этого соответствующие гарантии. Основную тяжесть по сбору доказательств, необходимых для установления истины и справедливого решения дела, распределили между собой обвинение и защита; в таких условиях функция судьи по разрешению дела стала в большей мере арбитральной, нежели исследовательской. Это обстоятельство привнесло больший заряд социальной энергии в ход судебного процесса, участники которого вынуждались к тому, чтобы проявить максимум усилий, добросовестности, а в ряде случаев и искусства, чтобы каждому защитить свой интерес. В уголовном процессе распределение бремени доказывания между обвинением и защитой продолжает оставаться одной из гарантий, обеспечивающих достижение истины по делу, с тем чтобы в конечном счете гарантировать личность и общество от судебных ошибок, многие из которых возникают вследствие некачественного проведения расследования или судебного разбирательства.

Как указывалось выше, закрепленная в Конституции РФ модель правосудия является попыткой возрождения и развития принципов и идеалов Великой Судебной реформы 1864 г. Становление демократических институтов власти - длинный и сложный процесс. Основными "невыученными уроками истории" пока остаются как минимум следующие.

1. "Независимая нарезка" судебных округов. Судебная реформа 1864 г. сознательно "разводила" границы судебных округов с границами губерний. Этот подход обеспечивал независимость судов от губернских властей. В современной России этот принцип не действует - суды общей юрисдикции полностью вписаны в границы субъектов Федерации. Предпринималась попытка использовать принцип "разведения границ" при организации работы арбитражных судов. Арбитражные суды стали действовать более самостоятельно и независимо. Однако, по сути, пока идея судебных округов, не совпадающих с административными, остается лишь в "чертежах" юридической доктрины.

2. Институт независимых судебных следователей или следственных судей <1> (т.е. введение специальных судей, непосредственно реализующих судебный контроль над предварительным следствием). Рассматриваемый институт возник в России в 1860 г. - за год до отмены крепостного права и за четыре года до начала александровской Судебной реформы - и просуществовал до конца 1920-х годов.

--------------------------------

<1> Первоначально (до подписания Судебных уставов 1864 г.) использовался термин "следственный судья", в самих уставах он стал именоваться "судебным следователем".

 

Сегодня в России нет следователей, которые находились бы непосредственно в составе суда и были независимы от прокуратуры и Следственного комитета.

В последние годы вопрос о необходимости возрождения указанного института обсуждается на самом высоком уровне.

3. Необходимость формирования атмосферы доверия общества к судам. В сложные социально-экономические моменты, в чем бы ни заключались конкретные причины экономического замедления, на первый план всегда выдвигается необходимость бесперебойности работы институтов развития, которая может функционировать только в атмосфере стабильности "правил игры" и доверия к судебной системе. Это обусловлено наличием прямой зависимости между качеством судебной власти, экономическим ростом и социальным развитием. К сожалению, именно в этой части нам можно пока поставить "двойку", особенно если сравнивать отношение общественности к судебной системе сегодня и обстановку, похожую на эйфорию, которая царила в стране после запуска Судебной реформы 1864 г. Новый суд тогда стал не просто школой гражданственности, школой усвоения простыми людьми правовых понятий, юридических ценностей. Он давал людям надежду на справедливость и перемены к лучшему и, по сути, перезапустил конституционную историю нашей страны.

 

§ 2. Суды Российской Федерации

 

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 118) судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством четырех видов судопроизводства:

- конституционного;

- гражданского;

- административного;

- уголовного.

Каждому из этих видов соответствует свой комплекс установленных законом процессуальных правил.

Конституция РФ не содержит перечня конкретных судебных инстанций, а ограничивается закреплением общего правила о том, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ (гл. 7) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". Создание чрезвычайных судов Конституцией не допускается.

В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.

К федеральным судам относятся:

- Конституционный Суд РФ;

- Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции.

С 1992 по 2014 г. высшим судебным органом по разрешению экономических споров выступал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ВАС РФ).

21 июня 2013 г., выступая на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума, Президент РФ В.В. Путин предложил объединить Верховный Суд и ВАС РФ и внести соответствующие поправки в Конституцию РФ. По мнению Главы государства, это позволит обеспечить единые подходы к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления <1>. ВАС РФ был упразднен <2>, а его функции переданы Верховному Суду РФ (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" <3>).

--------------------------------

<1> Сообщение агентства РИА "Новости". 2013. 21 июня.

<2> Оставляя за скобками дискуссии о целесообразности такого решения, представляется, что преобразование высших судов Российской Федерации ни в коей мере не отменяет такую особенность национальной судебной системы, как профессиональная специализация ветвей судопроизводства, судебного процесса и, соответственно, инстанций, осуществляющих судебную власть. С одной стороны, инициированная Главой государства судебная реформа не предусматривает форсированного объединения системы судов общей юрисдикции и системы арбитражных судов сверху донизу: речь идет только об интеграции высшего эшелона судебной системы. С другой стороны, единый Верховный Суд РФ может осуществлять диверсифицированное управление сразу тремя ветвями судебной власти: общими юрисдикционными, арбитражными и административными судами.

<3> СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.

 

К судам субъектов Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Суды общей юрисдикции в Российской Федерации с советского времени существуют на трех уровнях: Верховный Суд РФ, федеральные суды регионов (верховные суды республик в составе Российской Федерации, краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский городские, суды автономной области и автономных округов), районные (городские) народные суды. Кроме того, к системе федеральных судов общей юрисдикции относятся военные суды.

С 1999 г. в регионах создается четвертый уровень системы судов общей юрисдикции - институт мировых судей, предусмотренный Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г. Мировые судьи, нижестоящие по отношению к районным судам, не входят в федеральную судебную систему и назначаются (избираются) на местах в соответствии с региональным законодательством. Федеральный закон N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" был принят 17 декабря 1998 г. <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

 

Арбитражные суды до 1995 г. существовали на двух уровнях: ВАС РФ, 81 арбитражный суд субъектов Федерации (к апрелю 1995 г. отсутствовали арбитражные суды в семи регионах: Агинский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Чеченская Республика, Эвенкийский автономный округ), а в Санкт-Петербурге и Ленинградской области действовал объединенный арбитражный суд. В ходе судебной реформы, начавшейся в 1995 г., в системах судов общей юрисдикции и арбитражных судов был создан новый "этаж": федеральные окружные суды, юрисдикция которых распространяется на несколько соседних субъектов Российской Федерации. Федеральным конституционным законом от 4 июля 2003 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1> был введен новый уровень арбитражных судов - арбитражные апелляционные суды, которые являются судами по проверке в апелляционной инстанции законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов субъектов Федерации, принятых ими в первой инстанции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2699.

 

В 1992 - 1993 гг. в процессе разработки проекта действующей Конституции РФ обсуждались и иные варианты институциональной структуры судебной системы страны. В частности, предлагалось создать единый Верховный Суд РФ с единой подсудностью и юрисдикцией, а уже в его рамках выделить судопроизводство по гражданским и уголовным делам, конституционным и имущественным спорам, - примерно так, как это реализовано в деятельности Верховного суда США (англ. Supreme Court of the United States).

Современную интегральную юрисдикцию Верховный суд США обрел в 1803 г., на пике формирования североамериканской версии англосаксонской правовой системы, основанной на прецедентной практике и идее верховенства права над законом. Именно тогда Верховный суд США получил право оценивать законодательные акты на соответствие Конституции США и приостанавливать их действие, объявляя эти акты в случае их неконституционности недействительными с момента их принятия <2>.

--------------------------------

<1> Филиппов С.В. Судебная система в США. М., 1980. С. 112 - 113.

 

Как известно, в Европе для этой цели создавались отдельные конституционные суды, что соответствовало идеям континентальной правовой системы, базирующейся на римском праве, с его всесторонней регламентацией и глубокой диверсификацией судебных юрисдикций.

Параллельно с концепцией единого Верховного Суда РФ при подготовке проекта Конституции РФ 1993 г. обсуждался и другой вариант - создание Высшего судебного присутствия, специальной инстанции, координирующей и объединяющей деятельность трех высших судов - Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Тем не менее в итоге Российская Федерация выбрала путь профессиональной специализации судебной системы, а также системы судопроизводства и судебного процесса.

Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.

На судей возлагается осуществление весьма ответственных государственных обязанностей. Для того чтобы они могли осуществлять их эффективно, государство наделяет судей особым статусом. При этом необходимо иметь в виду, что статус (правовое положение) судей является единым для всего судейского корпуса независимо от того, в каком суде они работают, и закреплен в Законе РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" <1>, в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" и других нормативных актах. Различаются судьи между собой только полномочиями и компетенцией. Это связано с тем, что не может быть полного тождества в статусе судей военного и общегражданского суда, Верховного Суда РФ и районного или городского суда и т.д. У каждого из них свои участки работы и, следовательно, свой круг полномочий.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

 

По общему правилу правовое положение судей слагается из многих компонентов, предусмотренных Законом, в том числе из требований к кандидатам на пост судьи; порядка наделения судей полномочиями, освобождения их от должности; правил невмешательства в судебную деятельность; мер обеспечения неприкосновенности судей и т.д.

Всю совокупность прав и обязанностей, составляющих статус судей, можно сгруппировать в несколько блоков:

- права и обязанности, связанные с формированием судейского корпуса;

- права и обязанности судей, гарантирующие им возможность независимого осуществления своих полномочий;

- права и обязанности, обеспечивающие активное участие судей в судейском самоуправлении.

В наиболее полном виде статус судей был определен Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации". В нем впервые были провозглашены принципиальные положения о самостоятельности и независимости судебной власти, об осуществлении правосудия судьями-профессионалами, наделенными полномочиями в конституционном порядке, и др. На основе этих положений в рассматриваемом Законе изложены требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи и к судье, процедура отбора кандидатов на должность судьи и наделения судей полномочиями и т.д.

В соответствии с действующим законодательством кандидатом на должность судьи может быть гражданин Российской Федерации, достигший 25-летнего возраста, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, сдавший квалификационный экзамен и не допустивший порочащих его поступков. Кандидат на должность судьи, отвечающий этим требованиям, должен получить, кроме того, рекомендацию квалификационной коллегии судей. Отбор кандидатов осуществляется на конкурсной основе. После сдачи экзамена квалификационная коллегия дает заключение о рекомендации либо об отказе в ней председателю соответствующего суда. Наделение судей полномочиями осуществляется Президентом РФ при соблюдении изложенных ранее процедур.

С момента назначения на должность судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и другие законы, исключать совершение действий, умаляющих авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызывающих сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. Судьи не вправе быть депутатами, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, совмещать свою работу с другой оплачиваемой деятельностью.

Законом установлены следующие гарантии независимости судьи:

1) предусмотренная Законом процедура осуществления правосудия и недопустимость вмешательства в деятельность судьи. Всякое вмешательство в отправление правосудия в зависимости от характера вмешательства определенного лица влечет за собой административную или уголовную ответственность;

2) несменяемость судьи. Однако необходимо иметь в виду, что судьи районных (городских) народных судов и приравненные к ним судьи военных судов (армий, флотилий, гарнизонов, соединений) впервые назначаются на эту должность на срок не более трех лет. Потом, если они зарекомендуют себя положительно, их назначают бессрочно (ст. 11 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации");

3) установленный порядок приостановления и прекращения полномочий судьи. Полномочия судьи приостанавливаются (временно прекращаются) решением квалификационной коллегии судей при наличии одного из следующих оснований:

- признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;

- согласие квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу;

- участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или субъекта Федерации и избрание его в эти органы власти.

Решение о приостановлении полномочий судьи действует до исчезновения оснований к их приостановлению, и его полномочия возобновляются решением той же комиссии. Полномочия судьи прекращаются при наличии значительного числа оснований, главными из которых являются:

- письменное заявление об отставке;

- неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам в течение длительного времени исполнять обязанности судьи;

- прекращение гражданства Российской Федерации;

- занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи, и др.;

4) измененные в Законе основания приостановления и прекращения полномочий судьи являются исчерпывающими и не подлежат расширительному толкованию. При этом решение о приостановлении или прекращении полномочий может быть обжаловано в Высшую квалификационную коллегию судей и в Верховный Суд РФ. Кроме того, судья имеет право на отставку, т.е. на почетное удаление с занимаемой должности (по не компрометирующим его основаниям). За лицом, пребывающим в отставке, сохраняются звание судьи, принадлежность к судейскому сообществу и гарантии личной неприкосновенности;

5) неприкосновенность судьи. Она включает в себя неприкосновенность его личности, жилища, служебного помещения, используемых им средств связи, его корреспонденции, принадлежащего судье имущества и документов. Так, судья не может быть привлечен к дисциплинарной или административной ответственности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором и лишь при наличии согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Без ее согласия судья не может быть привлечен к уголовной ответственности, заключен под стражу, подвергнут приводу. Заключение под стражу судьи допускается исключительно с санкции Генерального прокурора либо по решению суда.

Судья, задержанный в порядке административного или уголовного судопроизводства, по установлении его личности немедленно должен быть освобожден.

Проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров и другие действия, ограничивающие его права, производятся с соблюдением Конституции РФ и других законов и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи.

Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до судебного разбирательства, в соответствии с действующим законодательством может быть рассмотрено только Верховным Судом РФ;

6) материальное и социальное обеспечение судьи, соответствующее его статусу. Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривает повышенные должностные оклады, доплаты за квалификационный класс, выслугу лет, ученую степень и т.д.;

7) наличие системы органов судейского сообщества.

Органами судейского сообщества (судейского самоуправления) являются Всероссийский съезд судей; совет судей Российской Федерации, избираемый съездом судей и действующий в период между съездами; конференции судей субъектов Федерации, арбитражных судов и военных судов среднего (второго) звена, а также советы судей этих судебных органов, избираемые конференциями судей и действующие в период между конференциями.

Органы судейского сообщества проводят общественную экспертизу законов, рассматривают проблемы кадрового, организационного и материального обеспечения судебной деятельности, обсуждают вопросы судебной практики, представляют интересы судей в государственных органах и общественных объединениях, избирают квалификационные коллегии судей отдельно для общих, арбитражных и военных судов, а также выполняют другие правомочия.

Квалификационные коллегии судей создаются для отбора кандидатов на должность судьи; аттестации судей и присвоения им квалификационных классов; обеспечения неприкосновенности судьи; приостановления и прекращения полномочий судей. Коллегии действуют на основании специальных положений.

Следует отметить, что решения квалификационных коллегий судей должны основываться на объективных обстоятельствах. Положительное или отрицательное заключение квалификационной коллегии судей не может быть необоснованным. В решении квалификационных коллегий должны быть указаны причины и основания, которые в дальнейшем могут быть проверены судом <1>.

--------------------------------

<1> Обзор постановлений Конституционного Суда РФ за март 2009 г. // Арбитражное правосудие в России. 2009. N 5.

 

§ 3. Конституционный суд Российской Федерации

 

Конституционный Суд - это, по сути, "оборонный щит" конституционного строя, уникальный орган, уникальный механизм, который должен оставаться независимым верховным юридическим арбитром по наиболее животрепещущим вопросам, связанным с функционированием институтов государства и деятельностью государственной власти.

"Если мы хотим, чтобы рождающаяся в муках Конституция государства Российского действовала за пределами этого зала, - так говорил автор настоящего учебника, выступая на IV Съезде народных депутатов РСФСР, - мы должны приставить к ней защитника, чуждого своекорыстным помыслам и партийным симпатиям. Таким ангелом-хранителем Конституции должен стать Конституционный Суд Российской Федерации". Актуальность такого понимания роли и значения конституционного правосудия сохраняется и сегодня.

Конституционное правосудие рассматривается прежде всего как система норм права, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме конституционального судопроизводства <1>.

--------------------------------

<1> Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998.

 

Конституционный контроль есть специфическая функция государственных органов по обеспечению конституционной законности, прежде всего верховенства Конституции РФ в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений. Конституционное правосудие, осуществляемое специализированными конституционными или уставными судами в Российской Федерации, есть высшая форма конституционного контроля.

Конституционное правосудие представляет собой синтез, сплав двух начал: сущности конституционного контроля и формы правосудия, в результате чего мы имеем дело с самостоятельным видом государственно-властной контрольной деятельности.

Конституционное правосудие имеет своим предметом публичные общественные отношения, характеризуемые как отношения власти и подчинения между ее субъектами. Имманентным субъектом этих отношений выступает Конституционный Суд, который обладает властными контрольными функциями и соответствующими властными полномочиями по разрешению дел о проверке конституционности законов и других объектов контрольной деятельности. В основе конституционного правосудия лежит анализ конституционно-правовых отношений, а также реальных правовых отношений, как конституционных, так и отраслевых, сложившихся между государством в лице государственных органов и другими субъектами права, их соответствия между собой.

Как известно, в царской России, почти не знавшей конституции, и во времена СССР не возникало потребностей в создании судебного органа конституционного контроля. Однако это не означало, что конституционный контроль отсутствовал вовсе. Такой контроль возлагался на высшие органы государственной власти <1>. Эта их функция находила то или иное отражение во всех конституциях, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. до Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.

--------------------------------

<1> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998.

 

Конституция РСФСР 1918 г. относила функцию конституционного контроля непосредственно к ведению ВЦИК (ст. 32). Конституционной обязанностью Совета Народных Комиссаров было "немедленное сообщение" ВЦИК обо всех своих постановлениях и решениях. ВЦИК был вправе отменить или приостановить действие любого из этих актов СНК.

Более активно конституционно-контрольная функция стала реализовываться с образованием СССР. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. контрольная функция и в этот период закреплялась за верховными государственными органами - Съездом Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиумом. Своеобразие конституционного контроля в период 1920-х - начала 1930-х годов заключалось в том, что в его осуществлении непосредственное участие принимал Верховный Суд СССР, наделенный конкретными надзорными полномочиями. Но он не был независимым органом, а состоял "при Центральном Исполнительном Комитете Союза СССР", не имел права осуществлять надзор за конституционностью актов высших органов власти, включая Правительство СССР, не выносил окончательных решений, а только вносил свои заключения и представления в органы государственной власти СССР и союзных республик по поводу нарушений и Конституции СССР, и законов. Защите прав граждан уделялось недостаточно внимания. Верховный Суд активно использовал свои полномочия в области конституционного и общего надзора. Среди опротестованных актов, признанных содержащими нарушения союзной Конституции и союзного законодательства, были акты наркоматов и ведомств СССР, союзного правительства, а также постановления ЦИК и СНК союзных республик <1>.

--------------------------------

<1> Конституционный Суд: Справочник / Сост. М.С. Балутенко, Г.В. Белонучкин, К.А. Катанян. М., 1995.

 

Верховный Суд СССР осуществлял указанную функцию только до 1933 г. Несмотря на позитивное значение, эта деятельность Верховного Суда того периода не была судебным конституционным контролем, а скорее выполняла судебно-консультативную и надзорную функции.

В Конституции СССР 1936 г. отразилась тенденция к снижению роли конституционного контроля. Отражая приоритет союзного законодательства над республиканским, Конституция 1936 г. уже не содержала положений, имевшихся в Основном Законе 1924 г., - о праве республиканских органов опротестовывать акты союзных органов.

Конституция СССР 1936 г., как и конституции союзных республик, закрепила функцию конституционного контроля за высшими органами государственной власти. Однако на практике эта функция не получила достаточного развития и в какой-то мере осуществлялась в рамках Верховного Совета СССР и его постоянного органа - Президиума Верховного Совета СССР при согласовании проектов республиканских законодательных актов. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР носила в основном характер предварительного контроля. Кроме того, в период с 1938 по 1969 г. им были изданы четыре указа по вопросам несоответствия отдельных статей конституций союзных республик Конституции СССР, а также шесть указов о несоответствии нормативных актов союзных республик общесоюзному законодательству.

Идея создания полноправного и независимого судебного конституционного контроля неоднократно выдвигалась впоследствии, особенно в 60 - 80-е годы (проект Комитета конституционного контроля Верховного Совета СССР, Государственного Конституционного Суда СССР и т.п.). Однако и в Конституции СССР 1977 г. модель конституционного контроля не получила должного развития, хотя были несколько расширены контрольные полномочия высших органов государственной власти.

Основной Закон 1977 г. предусматривал, что главенствующее положение в системе органов конституционного контроля вновь принадлежит Верховному Совету СССР. Право осуществлять конституционный контроль сохранил и Президиум Верховного Совета СССР. Статьей 121 Конституции СССР было предусмотрено, что Президиум Верховного Совета СССР "осуществляет контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР"; "дает толкование законов СССР"; "отменяет постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае несоответствия их закону".

В 1988 г. Президиум Верховного Совета СССР дважды обсуждал вопросы о конституционности актов нижестоящих Советов: в июле - решений Совета народных депутатов Нагорно-Карабахской автономной области, Верховных Советов Азербайджана и Армении по карабахскому вопросу; в декабре - Декларации о государственном суверенитете Эстонской ССР. В обоих случаях Президиум ВС СССР, признав некоторые акты неконституционными, предложил отменить эти акты самим органам, их издавшим.

На XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 г. М.С. Горбачев в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик на 1989 - 1990 гг. выдвинул идею создания специального органа, контролирующего соблюдение Конституции - Комитета конституционного надзора СССР (далее - ККН).

1 декабря 1988 г. в Конституцию СССР были внесены изменения и дополнения, предусматривающие создание ККН СССР, избираемого Съездом народных депутатов сроком на 10 лет. Предполагалось, что состав ККН будет избран на I Съезде народных депутатов СССР, однако этого не произошло (по вине литовской делегации, покинувшей зал перед голосованием).

После I Съезда продолжались споры между сторонниками различных вариантов будущего закона: одни предлагали сохранить Комитет конституционного надзора, другие выступали за создание нового органа - Конституционного Суда СССР, третьи считали необходимым передать функции конституционного контроля Верховному Суду СССР.

Комитет конституционного надзора СССР был избран на II Съезде народных депутатов СССР осенью 1989 г. в составе 27 человек во главе с председателем С.С. Алексеевым. Тогда же были приняты законодательные акты, изменившие систему правовой охраны Конституции СССР, в частности Закон "О конституционном надзоре в СССР" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. N 49. Ст. 727.

 

На Комитет конституционного надзора СССР (ККН СССР) была возложена проверка на соответствие Конституции СССР, а также и обычным законам не только нормативных актов высших органов государственной власти, но и их проектов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. ККН мог, установив такое несоответствие, рекомендовать издавшим или подготовившим соответствующие акты органам устранить его, а в случае отказа - переносить вопрос об исправлении или отмене таких актов в Верховный Совет, в Совет Министров или даже на Съезд народных депутатов, за которыми оставалось окончательное решение. Запрещалось какое-либо вмешательство в деятельность ККН.

Вскоре ККН СССР было предоставлено право принимать окончательные решения по вопросам конституционных прав человека и гражданина, и ряд таких решений был принят (например, были признаны неконституционными разрешительная прописка, насильственное помещение лиц, не совершивших правонарушений, в лечебно-трудовые профилактории и т.д.). Но все же ККН не был полноценным судебным органом.

Нарастающий кризис во взаимоотношениях союзного центра и республик, ущербность конституционно-законодательной модели ККН СССР не позволили ему играть серьезную роль в механизме правовой защиты союзной Конституции. С одной стороны, круг актов, которые он мог проверять, был чрезвычайно широким. С другой стороны, решения, которые был вправе принимать ККН по результатам рассмотрения дел, обладали весьма слабой юридической силой. Они имели статус заключений и влекли за собой три варианта правовых последствий в зависимости от органа, издавшего оспоренный акт, и предмета акта. Лишь применительно к актам, нарушающим основные права и свободы человека, закрепленные в союзной Конституции и международных договорах, в которых участвовал СССР, заключение ККН влекло утрату ими силы. Однако граждане не были наделены правом непосредственно обращаться в ККН СССР.

Комитет конституционного надзора СССР прекратил свое существование в декабре 1991 г. Предусмотренные союзным Законом о ККН и законами некоторых республик аналогичные ККН союзных и автономных республик не были созданы.

27 октября 1989 г. Верховный Совет РСФСР XI созыва принял поправки к Конституции РСФСР, утвердившие новую систему органов государственной власти Республики. Статья 119 новой редакции Конституции определяла состав, функции и полномочия ККН РСФСР. Однако I Съезд народных депутатов РСФСР (май - июнь 1990 г.) не включил в свою повестку дня формирование ККН РСФСР, а избранный на Съезде Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин заявил, что выступает за формирование не Комитета конституционного надзора, а Конституционного Суда.

Создание Конституционного Суда в России началось с разработки и установления его конституционных основ. Первый реальный шаг в этом направлении был сделан II (Внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР, который 15 декабря 1990 г. включил в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. положение о том, что Съезд народных депутатов РСФСР избирает Конституционный Суд РСФСР и определяет порядок его избрания и деятельности в Законе. Затем - 24 мая 1991 г. - IV Съезд народных депутатов РСФСР дополнительно включил в текст этой Конституции положения о Конституционном Суде РСФСР как части судебной системы, как высшем судебном органе конституционного контроля, осуществляющем судебную власть в форме конституционного судопроизводства и состоящем из 15 судей.

В соответствии с этими положениями Конституции 12 июля 1991 г. V (Внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР принял Закон N 1599-1 "О Конституционном Суде РСФСР", в котором были подробно урегулированы порядок избрания и статус судей, основные принципы его деятельности, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и др.

Как показывает сравнительный анализ, в основу концепции Конституционного Суда РФ была положена европейская модель. Ее преимущество заключается в том, что орган, предназначенный для защиты и толкования Основного Закона государства, независим, стоит "над" политическими схватками, неизбежными в период перехода государства и общества к качественно новому состоянию, к новой политической системе.

Особенностью принятого в 1991 г. Закона "О Конституционном Суде РСФСР" (далее - ЗКС), отличающей его от союзного Закона "О конституционном надзоре в СССР", является его комплексность и детальность правового регулирования. В ЗКС сочетаются нормы государственного, судоустроительного, процессуального и материального права. В отличие от аналогичного союзного документа Закон РСФСР не передоверяет самому органу конституционного контроля права устанавливать нормы, касающиеся сторон и других лиц. Подробно определяются в нем критерии проверки нормативных актов. Таким образом, по своему юридическому значению закон о высшем органе конституционного контроля равен кодексу, что соответствует традициям государств Западной Европы и обеих Америк.

При создании концепции Закона имелись в виду следующие основные соображения.

Во-первых, ЗКС должен стать органической составной частью существующей правовой системы, соответствующей принятому российским парламентом законодательству.

Во-вторых, необходимо учесть интересы республик в составе РСФСР. Им предоставляется возможность оспаривать перед Судом конституционность нормативных актов органов Российской Федерации. Конституционный Суд РСФСР не вправе проверять законы республик, входящих в состав РСФСР, кроме единственного случая - если законы этих республик вторгаются в сферу компетенции Российской Федерации. Наконец, Конституционный Суд РСФСР не будет вышестоящей инстанцией для органов конституционного контроля, образованных в республиках.

В-третьих, признается уникальность Конституционного Суда как органа судебной власти, применяющего исключительно нормы Основного Закона, и только для проверки конституционности нормативных актов, т.е. не имеющего, как правило, дела с конкретными преступлениями и спорами о праве гражданском.

В Законе указывалось, что Конституционный Суд является органом судебной власти, действующим в соответствии с демократическими принципами правосудия, законностью, независимостью, гласностью и коллегиальностью. Статус судьи Конституционного Суда характеризуется его независимостью и несменяемостью.

Впервые в отечественном законодательстве говорилось о том, что кто-то может действовать в личном качестве, не выражая ничьих интересов, кроме интереса права и Конституции, не подчиняясь никому и ничему, кроме Конституции, своей совести <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно см.: Шахрай С.М. Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР: Стенографический отчет. М., 1991. Т. IV. С. 44 - 110.

 

После принятия Закона "О Конституционном Суде РСФСР" последовало избрание 30 октября 1991 г. V (Внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР Конституционного Суда РСФСР в составе 13 судей (две судейские должности оставались вакантными).

Вскоре Конституционный Суд начал свою деятельность - сначала организационную (избрание руководства Конституционного Суда, формирование его аппарата, подготовка и принятие Временного регламента его работы и т.д.), а затем - с января 1992 г. - и осуществление конституционного правосудия. Одновременно продолжалось развитие конституционных основ Конституционного Суда РФ.

VI Съезд народных депутатов РФ уточнил статус Конституционного Суда, определив его как высший орган судебной власти по защите конституционного строя и дополнив действовавшую Конституцию РФ 1978 г. ст. ст. 81.5, 84.5 и 84.15 (согласно которым споры о компетенции при издании актов федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации разрешаются Конституционным Судом) и ст. 86.1, предусматривавшей, что для досрочного прекращения полномочий краевых, областных и местных Советов народных депутатов требуется заключение Конституционного Суда.

VII Съезд народных депутатов РФ 9 декабря 1992 г. дополнительно установил, что при обращении Верховного Совета РФ в Конституционный Суд с просьбой дать заключение о конституционности указов и иных актов Президента РФ Верховный Совет вправе до получения такого заключения приостанавливать действие таких актов, а на основании заключения об их неконституционности - отменять их.

Полномочия, полученные Конституционным Судом РФ на этом первом этапе его развития, охватывали разрешение дел о конституционности законов и иных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, правоприменительной практики, а также о конституционности политических партий и общественных объединений. Конституционный Суд также был правомочен разрешать споры о компетенции между органами государственной власти.

Кроме того, в полномочия Конституционного Суда были включены: дача заключений об отрешении от должности ряда должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов, право законодательной инициативы, ежегодное направление парламенту Российской Федерации послания о состоянии конституционной законности в России (подлежавшего срочному рассмотрению) и т.д.

Одним из следствий острого кризиса власти в октябре 1993 г. была приостановка деятельности Конституционного Суда. Одновременно была прервана деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Были введены в действие временные положения о федеральных органах власти, о выборах Государственной Думы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.

 

Обосновывая эти меры, выходящие за пределы обычной конституционной практики, Президент РФ ссылался на то, что руководство Верховного Совета остановило процесс конституционной реформы, противодействовало социально-экономическим реформам, попирало волю народа, выраженную на выборах и на референдуме 25 апреля 1993 г., разрушало основы конституционного строя Российской Федерации (народовластие, разделение властей, федерализм), создавая тем самым угрозу тяжких последствий для страны.

В течение этого времени судьи и сотрудники Конституционного Суда активно участвовали в работе Конституционного совещания, готовившего проект новой Конституции РФ, и в подготовке проекта нового Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Следует отметить, что при подготовке проекта новой Конституции РФ активно обсуждались и иные, кроме Конституционного Суда, организационно-правовые формы осуществления конституционного правосудия: создание конституционной коллегии в составе Верховного Суда; возложение конституционно-контрольной функции на Верховный Суд в целом (классическая американская модель); образование Высшего судебного присутствия как своеобразной надстройки над Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным Судами (что еще не встречалось в мировой практике) <1>. В конечном счете новая Конституция России сохранила Конституционный Суд как самостоятельный институт власти, хотя и с измененной компетенцией.

--------------------------------

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 198.

 

Конституция РФ 1993 г. упоминает о Конституционном Суде РФ в трех группах своих предписаний: в ст. 125, специально посвященной Конституционному Суду РФ, в ст. ст. 82, 83, 93, 100, 102, 104, 128, касающихся, в частности, некоторых отдельных черт его статуса, в ст. ст. 118 - 124, где речь идет об общих принципах судоустройства, относящихся также и к Конституционному Суду РФ.

Статья 165 прежней Конституции (в редакции от 21 апреля 1992 г.) характеризовала Конституционный Суд чрезвычайно широко - как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Статья 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> дает более четкое определение Конституционного Суда - это судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты Конституционного Суда: правовой статус - судебный орган, функция - осуществление конституционного контроля, главные принципы деятельности - самостоятельное и независимое осуществление судебной власти, процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

 

Общее законное число судей Конституционного Суда РФ было увеличено до 19. Полномочия Конституционного Суда не были ограничены определенным сроком.

Следует отметить, что в соответствии с Федеральным конституционным законом от 2 июня 2009 г. N 2-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> Совету Федерации Федерального Собрания РФ было передано право назначать главу Конституционного Суда и его заместителей. Ранее главу суда и его заместителей выбирали судьи Конституционного Суда на закрытом заседании. Кроме того, поправки предусматривают увеличение срока полномочий главы Конституционного Суда с трех до шести лет, а также упразднение должности судьи-секретаря Конституционного Суда и учреждение второй должности заместителя председателя Конституционного Суда.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2754.

 

Было предусмотрено создание двух палат Конституционного Суда РФ. Из компетенции Суда была исключена проверка конституционности политических партий и других общественных объединений, а также правоприменительной практики, но на Конституционный Суд были возложены такие полномочия, как дача общеобязательного толкования Конституции РФ, проверка соблюдения порядка выдвижения Государственной Думой обвинения Президента РФ в совершении тяжкого преступления, а также была предусмотрена и возможность установления дополнительных полномочий Конституционного Суда, что было сделано, в частности, Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации". Конституционный Суд разработал и утвердил свой Регламент, регулирующий внутреннюю деятельность Конституционного Суда.

Федеральный конституционный закон подробно регулирует компетенцию и организацию Конституционного Суда и статус его судей (ст. ст. 1 - 28), общие принципы и правила производства (ст. ст. 29 - 83), особенности производства по отдельным категориям дел: о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, по спорам о компетенции, о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также по запросам судов, о толковании Конституции РФ, о даче заключения (ст. ст. 84 - 110). Кроме того, этот Закон содержит основные положения об аппарате Конституционного Суда (ст. 111), об официальных изданиях решений Суда (ст. ст. 78, 112).

Действующий Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ по сравнению с предшествующим и прежней Конституцией не сохранил термина "высший" при определении Конституционного Суда. Суд действительно не является высшим органом в том понимании, что не возглавляет систему судебных органов, в том числе конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, не является для судебной системы надзорной, кассационной или апелляционной инстанцией. Вместе с тем Конституционный Суд является высшим органом в том смысле, что занимает высшее положение в механизме конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения носят обязательный характер, в том числе для всех других высших государственных структур. Суд связан при осуществлении судопроизводства только Конституцией РФ как вершиной правовой системы и соответствующим федеральным конституционным законом. В силу такого особого статуса Конституционного Суда из всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, определена непосредственно в Конституции РФ.

Согласно Конституции России Конституционный Суд наделен важнейшей функцией: обеспечивать охрану Конституции РФ от нарушений, прежде всего в сфере правотворчества. Из этого естественно вытекает его ответственность и за развитие федеративных отношений в духе конституционных принципов.

При этом конституционно-правовая легитимация Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля выражается в регламентации самой Конституцией не только функций Конституционного Суда, но и его состава, порядка образования, конкретных полномочий, видов процедур и субъектов обращения, а также юридической силы его решений как источников права (п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102 и ст. 125 Конституции РФ).

Общеобязательность этих решений, связанная с нормативным, прецедентным и преюдициальным их значением, обращена как к федеральным органам государственной власти, так и к органам государственной власти субъектов Федерации. Поэтому решения Конституционного Суда и выраженные в них его правовые позиции по вопросам федеративных отношений служат совершенствованию правовых основ федерализма и являются одним из существенных источников его развития.

Решения Конституционного Суда РФ выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства и имеют общеобязательную юридическую силу. Решения Конституционного Суда, как правило, могут быть преодолены только путем принятия новой Конституции РФ или внесением изменений и дополнений в действующую.

Важным вопросом является анализ пределов полномочий Конституционного Суда РФ, установленных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Пределы полномочий можно разделить на общие и частные, характерные для каждого конкретного полномочия Конституционного Суда.

Общий предел полномочий судебного органа конституционного контроля Российской Федерации, как правило, выражается в том, что Конституционный Суд разрешает исключительно конституционно-правовые вопросы. Это означает, что Суд рассматривает только те вопросы, которые касаются конституционных основ государства и могут получить разрешение в Конституции или исходя из смысла конституционных положений. К таким вопросам по общему правилу относятся, например, защита конституционных прав и свобод человека, оценка конституционности нормативных правовых актов и международных договоров, решение споров о компетенции между органами государственной власти, между Федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами (в федеративных государствах), оценка конституционности проведения выборов и референдумов, толкование Конституции, а возможно, и законов, защита Конституции от нарушения ее высшими должностными лицами, оценка деятельности политических партий и др.

Приведенный перечень вопросов носит в известной мере относительный характер, так как некоторые из них взаимосвязаны: например, оценка конституционности правовых актов может осуществляться при рассмотрении конституционных жалоб, споров о компетенции и т.д.

Конституционный Суд РФ, как уже отмечалось, не дает оценок проведения выборов и референдумов, деятельности политических партий, поскольку они не охватываются понятием "конституционного надзора". Конституционный надзор в узком смысле способствует защите тех общественных ценностей, которые не просто оформлены правом, но и восходят к высшему юридическому источнику - Конституции, т.е. благодаря ей приобрели уже характер конституционно-правовых категорий.

Общие пределы полномочий Конституционного Суда РФ обусловлены также принципом разделения властей. Однако Конституционный Суд представляет собой не просто специализированный судебный орган, а судебный орган государственной власти. Такой подход не отрицает судебную сущность данного органа, но подчеркивает его особое положение и назначение.

Пределы полномочий Конституционного Суда РФ обусловлены также разграничением подсудности с другими судебными органами. Конституционный Суд РФ, с одной стороны, и Верховный Суд РФ, а также иные суды - с другой, наделяются взаимными правами и обязанностями по отношению друг к другу. При этом необходимо отметить, что в данном случае может идти речь о взаимоотношениях равных, поскольку и Конституционный Суд РФ, и Верховный Суд РФ являются высшими инстанциями в пределах своей компетенции.

Кроме того, сами взаимоотношения Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в процессуальном аспекте ограничиваются рамками конституционной юрисдикции.

Конституция РФ 1993 г., Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", новые нормы гражданского и арбитражного судопроизводства во многом устранили имевшееся до недавнего времени смешение компетенции конституционного и иных судов. У Конституционного Суда изъяты полномочия по оценке конституционности индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов, нормативных и индивидуальных актов федеральных органов исполнительной власти, правоприменительной практики, а также оценке действий высших должностных лиц. Теперь эти акты и действия подпадают под юрисдикцию судов общей компетенции и арбитражных судов. Тем самым осуществлено более четкое разграничение подсудности Конституционного Суда с иными судами.

В соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, п. п. 1 и 2 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд по запросам ряда органов государственной власти, включая Верховный Суд РФ, разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; разрешает споры о компетенции между государственными органами.

Данные нормы показывают, с одной стороны, разграничение юрисдикции Конституционного Суда с юрисдикцией иных судов, а с другой стороны, их взаимодействие. Конституционный Суд РФ по запросам определенных законом государственных органов, включая Верховный Суд РФ, разрешает споры о компетенции между государственными органами.

Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ участвуют, как уже отмечалось, в процедуре отрешения Президента РФ от должности.

Возможны и другие формы взаимодействия Конституционного Суда и иных судов. Верховный Суд может быть стороной в разрешаемом Конституционным Судом споре о компетенции с другими федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъекта Федерации. При этом в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" такой спор не может касаться вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности, т.е. быть спором между судебными органами. Стать участниками спора о компетенции высшим судебным органам возможно в ситуации, когда, например, произошло вторжение органа законодательной или исполнительной власти в их компетенцию, присвоение их полномочий посредством издания акта и т.д.

Еще одним средством разграничения юрисдикции и в то же время каналом взаимодействия Конституционного и иных судов является полномочие Конституционного Суда по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов оценивать конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Принципиальное значение при этом имеет вопрос о предмете конституционной жалобы и запроса судов - законе, примененном или подлежащем применению в конкретном деле. Под законом понимается главным образом закон в собственном смысле слова: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации. Тем самым подзаконные нормативные акты, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам граждан и по запросам судов оказались вне юрисдикции Конституционного Суда.

Гражданин вправе обжаловать в суд любые акты государственных, иных органов, организаций, должностных лиц, ущемляющие его права, в порядке, установленном вступившим в силу с 15 сентября 2015 г. Кодексом административного судопроизводства РФ. Ранее обжалование осуществлялось в соответствии с положениями Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

 

Граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина) (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1>). Так, Верховный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан; решений и действий (бездействия) Центризбиркома по подготовке и проведению референдума Российской Федерации, выборов Президента РФ и депутатов Федерального Собрания.

--------------------------------

<1> Бюллетень ВС РФ. 2009. N 4.

 

Аналогично вопрос решался и в арбитражном законодательстве (ст. 36 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1>, ст. ст. 22, 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ <2>). Ранее ВАС РФ рассматривал в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

 

Кроме того, с 1 января 2017 г. Верховный Суд РФ будет рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета РФ (абз. 3 п. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 4 ноября 2014 г. N 16-ФКЗ <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 45. Ст. 6130.

 

Приведенные положения показывают, что гражданин не вправе обжаловать ни в суде общей юрисдикции, ни в арбитражном суде, ни в Конституционном Суде нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Оценка их конституционности подведомственна Конституционному Суду по обращению иных субъектов.

Тем самым ограничивается конституционное право гражданина на судебную защиту. В связи с этим представляется необходимым расширить предмет жалобы граждан в Конституционный Суд, включив в него наряду с законами и нормативные акты высших государственных органов, примененные или подлежащие применению в конкретном деле. В рамках данного вопроса важно также выяснить, какова роль судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере конституционного надзора. Здесь следует обратить внимание на ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие закону акта государственного или иного органа, принимает решение в соответствии с законом. В силу данной нормы Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <1> вполне обоснованно разъяснил, что оценке, с точки зрения соответствия закону, подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.). Аналогичные положения закреплены применительно к арбитражным судам в ст. 11 АПК РФ.

--------------------------------

<1> Бюллетень ВС РФ. 1996. N 1.

 

Вместе с тем в таких случаях суд лишь в конкретном деле не применяет не соответствующий закону акт. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ также подчеркнуто, что при применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить. Что может быть и не выполнено, и этот акт будет применяться другими судами, которые не усмотрели его несоответствия закону.

Поэтому представляется целесообразным, чтобы суды общей юрисдикции имели право обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ об оценке конституционности не только законов, применяемых или подлежащих применению в конкретном деле, но и подзаконных нормативных актов, имея в виду, что эти акты, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу. Данным правом в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ обладает только Верховный Суд РФ.

Не менее важен вопрос о действиях Суда в том случае, если при рассмотрении дела он усмотрит несоответствие применяемого закона Конституции РФ. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" указано следующее. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации в законе, а также во всех случаях, когда суд придет к выводу (убеждению) о противоречии федерального закона, а при его отсутствии - закона субъекта Федерации конституционным принципам и нормам. Однако и в этом случае юридическое значение решения суда будет ограничено рамками отдельного дела. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении отмечает, что в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона.

Таким образом, полномочие официально признать закон и иной нормативный акт определенных государственных органов не соответствующим Конституции и тем самым лишить их юридической силы является прерогативой только Конституционного Суда РФ.

Еще один предел полномочий Конституционного Суда РФ заключается в том, что Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Так, чтобы получить необходимые для разрешения дела сведения о фактических обстоятельствах, Конституционный Суд обращается к соответствующим органам, которые обязаны исполнить требования Суда (ст. 50 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Требование (предел) воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств раскрыто в ряде решений Конституционного Суда РФ. Так, в частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 16 апреля 2009 г. N 560-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шейченко Владислава Игоревича на нарушение его конституционных прав положениями ряда статей Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" <1> отмечается, что Конституционный Суд РФ при осуществлении конституционного судопроизводства решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

--------------------------------

<1> Текст Определения официально опубликован не был.

 

Также в Определении Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 541-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Каверзневой Зои Александровны на нарушение ее конституционных прав п. 1 ст. 1183 Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> устанавливается, что оценка правильности применения правовых норм с учетом фактических обстоятельств дела составляет прерогативу вышестоящих судов и к компетенции Конституционного Суда РФ не относится.

--------------------------------

<1> Текст Определения официально опубликован не был.

 

Вместе с тем определенные обстоятельства могут устанавливаться и исследоваться Конституционным Судом самостоятельно. Это фактические обстоятельства, касающиеся соблюдения порядка подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие нормативных актов государственных органов и договоров между ними; споров о компетенции; жалоб на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан; соблюдение порядка (процедуры) выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Для установления фактических обстоятельств Суд использует следующие установленные Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" средства: объяснения сторон, заключения экспертов, исследование документов, показания свидетелей. По Закону о Конституционном Суде РСФСР 1991 г. Суд разрешал в равной мере вопросы права и факта. Как отмечает С.В. Боботов, проверка соответствия Конституции деятельности политических партий и иных объединений, дача заключений о неспособности должностных лиц осуществлять связанные с их деятельностью полномочия были немыслимы без установления вопросов факта. Суд стал вызывать многочисленных свидетелей, и эта практика неизбежно повела к усложнению конституционного процесса и превращению его в разновидность гражданского процесса. Но и по делам о конституционности правоприменительной практики, отмечает указанный автор, Суд уделял непропорционально большое внимание фактическим обстоятельствам, что означало превращение его в высшую надзорную инстанцию <1>. По действующему федеральному конституционному закону, возможность смешения компетенции Конституционного Суда с компетенцией других судов устранена. Тем самым подчеркнуто особое место Конституционного Суда в судебной системе Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Боботов С.В. Конституционная юстиция. Сравнительный анализ. М., 1994. С. 101 - 103.

 

Требование решать исключительно вопросы права (не политики) также можно отнести к пределам полномочий Конституционного Суда РФ. Суд не должен выходить за рамки решения чисто юридических вопросов - правового содержания Конституции и ранга ее норм.

В прежнем Законе о Конституционном Суде РСФСР 1991 г. закреплялось, что Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы. Однако такая формулировка оказалась неудачной, а на практике к тому же и неработающей. Преимущество Федерального конституционного закона 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" заключается в том, что он основывается не на запретительных подходах в правовом регулировании - отечественная практика неоднократно демонстрировала их неэффективность, - а на более гибком и эффективном варианте обеспечения деполитизации посредством ограничения политической деятельности Конституционного Суда правовыми рамками и юрисдикционными процедурами.

Вопрос об исключении из компетенции Суда оценки конституционности политических партий и иных общественных объединений под предлогом блокирования возможности его политизации стал предметом острых дискуссий. Таким правом Конституционный Суд обладал в соответствии со ст. 165 Конституции РСФСР 1978 г. Так, представляется интересной позиция Б.С. Эбзеева, который указывал, что обсуждаемая проблема входит в ведение именно Конституционного Суда, а не Верховного Суда РФ. Аналогичным полномочием наделены, например, органы конституционного надзора ФРГ, Словакии, Чехии, Молдовы, Украины и др.

В компетенцию Конституционного Суда РФ не входит и рассмотрение дел о конституционности выборов высших органов государственной власти. Жалобы по данному вопросу рассматривает Верховный Суд РФ - высший судебный орган по уголовным, гражданским, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Получается, как отмечает С.А. Авакьян, что "конституционно-правовую материю оценивают судьи, в основном далекие от нее. Даже психология этих судей настроена на другой характер судопроизводства" <1>. Между тем вопросы о конституционности выборов высших органов государственной власти рассматривают органы конституционного надзора Австрии, Франции, ФРГ, Чехии, Словакии, Румынии, Болгарии, Киргизии, Португалии и др.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Моск. ун-та. Серия "Право". 1995. N 4. С. 20.

 

В юридической литературе активно обсуждается вопрос взаимодействия конституционного надзора и политики. Отмечается, что, несмотря на законодательно оформленную отстраненность конституционного надзора от политики, конституционные суды зачастую приобретают большой политический вес и значение. Вовлеченность конституционных судов в политику оценивается в следующих аспектах: во-первых, суд выступает в качестве арбитра между весьма политизированными органами государства; во-вторых, он является судьей в спорах между обществом и государством. Конфликты подобного рода неизбежно будут носить политический оттенок, поскольку речь в них будет идти о пределах власти государства над обществом. Конституционный Суд может приобрести определенный политический вес, так как особенностью юридических фактов как объектов судебного конституционно-контрольного толкования является их важное политическое звучание. В самом деле, любое решение Конституционного Суда также неизбежно приобретает политическое значение, желают того сами судьи или нет. Ведь Конституционный Суд относится к одной из ветвей власти, а власть не может быть вне политики. В то же время следует исходить из того, что Конституционный Суд решает вопросы государственной важности и, следовательно, не может допускать ошибок в своей деятельности. В связи с этим ему ни в коем случае нельзя втягиваться в текущую политику, тем более в политическую борьбу.

Процессуальная форма деятельности Конституционного Суда по природе несовместима с поспешностью, дает возможность дистанцироваться от политической повседневности, что уже неоднократно успешно демонстрировал Конституционный Суд РФ.

Особое значение имеет анализ пределов полномочий Конституционного Суда, связанных с федеративной природой государства. Конституционный Суд рассматривает дела о конституционности исключительно федерального законодательства и законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Суть данного предела в том, что оценка конституционности нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам их исключительного ведения, не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Данный вопрос возлагается на конституционные (уставные) суды субъектов Федерации.

К пределам полномочий Конституционного Суда РФ можно отнести и рассмотрение им дел исключительно по обращениям в форме запросов, жалоб и ходатайств (ст. 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Это означает, что он не возбуждает процедуру рассмотрения дел по собственной инициативе.

Однако существует и иная практика: например, правом собственной инициативы обладают Конституционные Суды Австрии, Албании, Габона, Бенина, Мали, Узбекистана, Конституционный трибунал Польши, Суд Конституционного надзора Монголии. Ранее таким правом обладал Союзный Конституционный Суд Югославии. При этом такая инициатива в одних странах распространяется на определенные виды правовых актов, установленные законом: например, конституционные Суды Бенина, Габона, Мали по собственной инициативе возбуждают производство по делу о конституционности только законопроектов, нарушающих публичные права и свободы. А органы конституционного надзора Австрии, Албании, Польши, Узбекистана, Монголии рассматривают по своей инициативе все правовые акты.

По Закону 1991 г. Конституционный Суд России также имел право по собственной инициативе давать заключения по вопросам, строго определенным законом (ст. 74). При принятии в 1994 г. нового законопроекта о Конституционном Суде РФ данный вопрос активно обсуждался. Так, депутат О.О. Миронов отмечал, что без предоставления права собственной инициативы Конституционный Суд будет занимать сугубо пассивную позицию при наличии большого количества нарушений конституционного законодательства. По мнению же депутата Л.Н. Завадской, такое право ставит Суд над парламентом, что тем самым нарушит систему "сдержек и противовесов" между тремя ветвями власти. Последняя позиция была принята за основу, и право собственной инициативы Конституционного Суда РФ не нашло отражения в Законе.

Вместе с тем представляется, что Конституционному Суду как "хранителю и защитнику Конституции" необходимо в будущем предоставить право возбуждать производство по собственной инициативе, но оно должно иметь границы, т.е. применяться по определенному кругу вопросов, например, когда идет речь о грубых нарушениях Конституции РФ, конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Важное значение имеет и такой предел полномочий Конституционного Суда РФ, как рассмотрение дел исключительно по обращениям. Так, ч. 3 ст. 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" закрепляет, что Конституционный Суд РФ принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Это означает, что Конституционный Суд при разрешении дела не вправе выходить за пределы предмета, предусмотренного в обращении.

Однако анализ практики деятельности Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод о необходимости в процессе дальнейшего совершенствования законодательства наделить Конституционный Суд правом признавать не соответствующими Конституции РФ не только нормы правового акта или части компетенции органа, конституционность которых подвергнута сомнению в обращении, но и те нормы того же акта или части компетенции того же органа, которые были установлены в процедуре конституционного судопроизводства самим Конституционным Судом.

Следующий предел полномочий Конституционного Суда РФ состоит в возможности осуществления лишь последующего конституционного надзора. Это означает, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ уже вступивших в силу нормативных правовых актов и договоров между органами государственной власти. Единственное исключение из этого правила предусмотрено для международных договоров. Применение предварительного надзора только в этом случае характерно также и для Конституционного Суда Венгрии и Конституционного Суда Болгарии. Суд осуществляет в отношении них предварительный надзор, т.е. оценивает конституционность подписанных, но не вступивших в силу международных договоров, тем самым предотвращает коллизии между национальным и международным правом.

Вопрос о предварительном конституционном надзоре, как отмечается, в науке конституционного права является дискуссионным. При этом диапазон мнений - от минимизации роли этой стадии как носящей сугубо консультационный характер до придания ей чуть ли не определяющего значения <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 70 - 78.

 

В некоторых странах предварительный конституционный надзор неизвестен (Дания, Норвегия, США и др.). В Испании предварительный конституционный надзор был упразднен в 1985 г. В других странах применяются оба вида конституционного надзора - как предварительный, так и последующий. Подобная практика сложилась в Ирландии, Бельгии, Колумбии, Австрии (важно отметить, что предварительный надзор применяется только в отношении законопроектов о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами), Италии (предварительный надзор действует при оценке конституционности областных законопроектов).

По процедуре возбуждения различают абстрактный и конкретный конституционный надзор. Абстрактный надзор имеет место при рассмотрении вопроса о конституционности нормативного акта вне связи с его конкретным применением. Конкретный надзор применяется в связи с рассмотрением действия исследуемого нормативного акта применительно к обстоятельствам конкретного дела.

Абстрактная форма, по мнению В.В. Маклакова, имеет определенные преимущества перед конкретной: позволяет шире взглянуть на проблему соотношения оспариваемого акта с Конституцией, обеспечивает единство и непротиворечивость контроля и в конечном счете лучше отвечает идее разделения властей <1>. Однако конкретный контроль создает лучшие возможности для более или менее оперативной защиты прав человека. Действительно, конкретный надзор ориентирует Конституционный Суд при рассмотрении дела на поиск наиболее оптимальной в плане защиты прав человека оценки подлежащего применению закона. Так, в западной доктрине и судебной практике сформировалась следующая установка: если при толковании подлежащего применению закона возникает несколько вариантов прочтения такого закона, то предпочтение следует отдать варианту, который гарантирует защиту прав и свобод человека и исключает возможность их нарушения. Такой подход прочно утвердился в судебной практике конкретного конституционного надзора в ФРГ.

--------------------------------

<1> Маклаков В.В. Виды конституционного контроля // Конституционное (государственное право) зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 2000. Т. 1 - 2: Часть общая. С. 63.

 

Вопрос о полномочиях Конституционного Суда РФ в Конституции РФ решен следующим образом. Статья 125 Конституции РФ в отличие от ст. 165-1 предшествующей Конституции после перечисления полномочий Конституционного Суда не закрепляет положение "рассматривает иные дела, если это предусмотрено законом и не противоречит его юридической природе", но в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ отмечается, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом. Пункт 7 ст. 3 действующего Федерального конституционного закона предусматривает, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, федеральным договором и федеральными конституционными законами. В этом же пункте закреплено, что Суд также может пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, "если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля" <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Александров А.И., Алиев Я.Л., Болотина Е.В., Величко А.М. и др. Конституционное право России: Учебник для вузов. СПб., 2012. С. 296 - 299.

 

Таким образом, пределы полномочий Конституционного Суда РФ, обозначая основные направления активности конституционного правосудия, выступают ориентирами совершенствования отечественного законодательства и в целом развития правовой системы.

 

Вопросы и задания для самоконтроля

 

Раскройте и охарактеризуйте конституционные принципы правосудия.

В чем заключается единство судебной системы Российской Федерации?

Какова система федеральных судов Российской Федерации?

Какова система судов субъектов Федерации?

Какова структура и организация деятельности Конституционного Суда РФ?

Какова роль Конституционного Суда РФ в реализации Конституции и становлении новой российской государственности?

 

Глава 16. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СО СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИЕЙ

 

§ 1. Уполномоченный по правам человека

В Российской Федерации

 

Институт Уполномоченного по правам человека был введен Конституцией РФ 1993 г. (п. "д" ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Деятельность Уполномоченного специально регламентируется положениями Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

 

В зарубежных государствах по мере развития института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена, от швед. ombudsman, стар. норв.  - "представитель") были выработаны три основные модели компетенции указанного органа:

1) историческая, или контрольно-императивная (омбудсмены ригсдага в Швеции, парламентский омбудсмен в Финляндии и др. <1>);

--------------------------------

<1> О становлении института омбудсмена в скандинавских государствах см. подробнее: Мелик-Дадаева И. Институт омбудсмана (история, основные функции и особенности деятельности в скандинавских странах) // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1986. N 94.

 

2) классическая, или контрольно-рекомендательная (Парламентский уполномоченный по расследованиям в Новой Зеландии, Парламентский уполномоченный по делам администрации в Великобритании, федеральные посредники в Бельгии и др.);

3) правозащитная (Уполномоченный по гражданским правам в Республике Польша <1>, Народный защитник в Испании, Омбудсмен (акыйкатчы) Кыргызской Республики и др.). В Российской Федерации выбрана правозащитная модель компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов) <2>.

--------------------------------

<1> О становлении института омбудсмена в восточноевропейских государствах см. подробнее: Власов И. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмана): Обзор. М., 1990.

<2> См.: Эмих В.В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 8.

 

В частности, к компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации относится способствование:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина;

3) приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

4) развитию международного сотрудничества в области прав человека;

5) правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Основной метод работы омбудсмена - рассмотрение и проверка жалоб, поступающих от граждан, на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятым по его делу решением. При этом решения федерального и региональных парламентов по общему правилу не подлежат обжалованию. Практически во всех странах граждане имеют прямой контакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента.

Систему принципов эффективного функционирования уполномоченных по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная - высокий уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная - способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 11 - 12.

 

Важным условием эффективности деятельности Уполномоченного выступает необходимость обеспечения его функциональной и организационной независимости.

Уполномоченный назначается на должность (и освобождается от должности) Государственной Думой РФ сроком на пять лет, считая с момента принесения им своей присяги <1>. Кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы или депутатскими объединениями в Государственной Думе. Претендент на эту должность должен быть гражданином Российской Федерации не моложе 35 лет, имеющим познания в области прав человека и опыт их защиты. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

--------------------------------

<1> Вступая в должность, Уполномоченный на заседании Государственной Думы сразу после избрания приносит специальную присягу: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести".

 

При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. На институт Уполномоченного по правам человека распространяется режим неприкосновенности, аналогичный депутатскому. В частности, Уполномоченный не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц.

Деятельность Уполномоченного организационно обеспечивается его аппаратом.

Круг полномочий Уполномоченного достаточно широк. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими, административными делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

7) по результатам рассмотрения жалобы:

а) обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

б) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

в) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

г) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

д) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

При этом Уполномоченный наделен правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации всех органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

С 1996 г. должности Уполномоченных по правам человека учреждаются и в субъектах Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законами субъекта Федерации. При этом в субъектах Федерации сложились различные подходы к определению юридической природы Уполномоченного по правам человека. В законодательстве субъектов Федерации Уполномоченные (вместе с аппаратом или без такового) характеризуются в качестве государственного органа субъекта Федерации, либо одного из должностных лиц субъекта Федерации, либо в качестве государственного органа и должностного лица субъекта Федерации одновременно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Матвеев С.Н. Конституционно (уставно)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 10 - 11.

 

Как отмечает А.А. Бегаева, во "многие государства, апробировав эффективность этого института, стали вводить отраслевых (специализированных) омбудсманов. Так появились омбудсман по проблемам защиты детей, пенсионный омбудсман, военный омбудсман, омбудсман по защите прав потребителей, университетские и школьные омбудсманы" <1>. Эта тенденция характерна и для нашей страны.

--------------------------------

<1> См.: Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 3 - 4.

 

В Российской Федерации также введены должности отраслевых омбудсменов (Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка <1> и Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей <2>).

--------------------------------

<1> См.: ст. 16.1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802; Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4312.

<2> Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2305.

 

§ 2. Счетная палата Российской Федерации

 

В Конституции РФ (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> раскрывает конституционное назначение палаты. Счетная палата РФ обладает всеми признаками самостоятельного и независимого органа государственной власти. Она создана государством и действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, прямо предусмотренным ст. 101 Конституции РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 16491.

 

Счетная палата РФ призвана обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита.

Для реализации своих функций Счетная палата обладает собственными государственно-властными полномочиями в отношении федеральных государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных капиталах, а также иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ее полномочия основаны на законе и обеспечены соответствующими мерами государственного принуждения (ст. ст. 13 - 15, 17 - 23 и др. Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Счетная палата РФ является самостоятельным и постоянно действующим конституционным органом. Ее деятельность не может быть прекращена Федеральным Собранием либо приостановлена им без изменения самой Конституции РФ. Досрочный роспуск Государственной Думы также не является основанием для приостановления деятельности Счетной палаты.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Счетная палата является самостоятельным участником бюджетного процесса и обладает значимыми бюджетными полномочиями, которые реализуются ею на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Таким образом, Счетная палата РФ является органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех властей (законодательную, исполнительную и судебную). Помимо Счетной палаты РФ, к органам государственной власти с особым статусом относятся Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека. Указанная позиция является общепризнанной в теории и практике отечественного конституционного права. Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной, функциональной и финансовой независимостью.

Задачами, стоящими перед Счетной палатой РФ, являются прежде всего организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определение эффективности порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации; анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты; определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Для решения основных задач Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, экспертизу проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Заключения Счетной палаты в таких условиях являются изложением определенной позиции по рассматриваемому вопросу и учитываются Федеральным Собранием при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, которые могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Выявив в ходе осуществления контрольных мероприятий отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, Счетная палата представляет Федеральному Собранию предложения по их устранению, совершенствованию бюджетного процесса в целом.

Важным направлением деятельности Счетной палаты является контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях. Исходя из поставленных перед ней задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивая систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также дает оценку эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития страны.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент в установленном Конституцией порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Но он не может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между Федеральным Собранием и Правительством РФ по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, так как парламент в системе разделения властей является одним из центров выработки политики, выражаемой в законах.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Счетная палата РФ готовит ежеквартальные оперативные доклады о ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году.

Контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Главным управлением федерального казначейства, другими федеральными органами исполнительной власти в рамках внутреннего обеспечения исполнения федерального бюджета Правительством РФ, не имеет характера конституционного надзора за его исполнением, который осуществляет Счетная палата.

Статья 157 Бюджетного кодекса РФ <1> наряду со Счетной палатой выделяет также иные органы государственного финансового контроля: контрольно-счетные органы субъектов Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство, органы государственного финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Федерации. Осуществлением функций государственного финансового контроля занимаются также Центральный банк РФ и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов РФ и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы. Названные органы финансового контроля защищают прежде всего имущественные интересы Российской Федерации и ее субъектов. Образование и функционирование Счетной палаты со всей очевидностью показали необходимость реформирования органов финансового контроля, сокращения их числа, повышения роли парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

 

В деятельности Счетной палаты как высшего органа финансового контроля главное внимание должно уделяться предварительному контролю, в котором экспертно-аналитическая работа выходит на первый план. В ходе комплексных ревизий и тематических проверок, проводимых Счетной палатой, определяются своевременность и полнота взимаемых платежей проверяемого объекта и федерального бюджета. Ее должностные лица не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Ревизии и проверки инспекторами Счетной палаты проводятся на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности, т.е. они в этой части ничем не отличаются от ревизий, осуществляемых другими органами государственного финансового контроля. Однако акты комплексных ревизий и тематических проверок Счетной палаты не могут иметь силу источника доказательства в следственной и судебной практике, что характерно для результатов деятельности обычного ревизора.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты носят строго специализированный характер и имеют непосредственную связь с федеральным бюджетом. Кроме того, об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При этом правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам.

Формально в России сделано немало для реализации принципов (независимость, самостоятельность, иммунитет и пр.), изложенных в Лимской декларации руководящих принципов аудита (1977 г.) - своего рода международной хартии, принятой профессиональным сообществом всех счетных палат мира. Но по существу наблюдаются серьезные расхождения в понимании роли контрольно-счетных органов в жизни государства и общества.

В отличие от Запада в России сознательно используется более жесткий, директивный термин "финансовый контроль" вместо общепринятого термина "аудит". Более того, Счетная палата РФ пытается усилить свои властные, "карательные" полномочия, тогда как в системе координат, заданной Лимской декларацией, высшие органы финансового аудита даже в своем узком "финансовом коридоре" не вправе подменять ни правительство, ни правоохранительные органы.

Но, несмотря на "демонстрацию мускулов", Счетная палата РФ имеет в России меньшее влияние и авторитет, чем ее зарубежные коллеги в своих странах. Такое положение дел связано, в частности, с тем, что за рубежом высшие органы аудита предпочитают апеллировать не к законодателям и президенту с требованием "принять меры" по результатам проверок, а непосредственно к общественности. Широкая публичность и опора на общественное мнение позволяют зарубежным органам финансового аудита осуществлять чрезвычайно эффективное "давление" на правительство (исполнительную власть) и пользоваться большим уважением и авторитетом.

Фактически во всех государствах высшие органы финансового аудита являются главным инструментом общественного контроля за эффективностью деятельности правительства по управлению доверенными ему налогоплательщиками финансовыми ресурсами (госбюджетом). Следовательно, именно от их публично заявленной позиции зависит судьба любого кабинета министров.

Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным изменить концепцию деятельности Счетной палаты РФ таким образом, чтобы превратить ее в подлинный орган "народного финансового контроля".

Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый гражданин обязан платить законно установленные налоги и сборы. Выполняя эту обязанность, народ (граждане) Российской Федерации участвует в делах государства, экономически обеспечивая осуществление государственной власти, источником которой сам является <1>. Поэтому граждане имеют право получать достоверную и актуальную информацию о расходовании средств госбюджета (т.е. средств налогоплательщиков). Для того чтобы обеспечить эти права граждан, и существует специально созданный конституционный орган - Счетная палата РФ.

--------------------------------

<1> Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 декабря 1997 г. 121-П: "Налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства (ст. ст. 2 и 7 Конституции РФ)".

 

Одним из важнейших условий решения этой задачи может стать создание широкого общественного движения (например, по развитию институтов общественного контроля) и общественной организации (например, Союз налогоплательщиков России) с целью формирования массовой поддержки инициатив и акций Счетной палаты РФ. Это позволит повысить общественный авторитет контрольно-счетных органов и "практический эффект" проверочных мероприятий.

Счетная палата РФ должна совершенствовать свою работу в соответствии с действующими международными принципами государственного аудита для того, чтобы стать механизмом общественного контроля ("ревизором") за эффективностью деятельности Правительства ("наемных менеджеров") по управлению государственными финансовыми ресурсами страны (образно говоря, Россия - это публичное акционерное общество, акционером которого является каждый налогоплательщик). Это следует из ст. 1 Лимской декларации 1977 г., которая гласит: "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом".

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент РФ представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет.

Председатель Счетной палаты:

- осуществляет руководство деятельностью Счетной палаты и организует ее работу в соответствии с Регламентом Счетной палаты, представляет Счетную палату внутри страны и за рубежом;

- представляет Совету Федерации и Государственной Думе совместно с заместителем Председателя Счетной палаты отчеты о работе Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Регламентом Счетной палаты.

Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет.

По представлению Президента РФ Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет. В случае отклонения предложенной на должность аудитора Счетной палаты кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Совета Федерации, Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Постановление Совета Федерации о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Постановление Государственной Думы о назначении аудиторов Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Советом Федерации, могут вноситься Президенту РФ комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее 1/5 от общего числа членов Совета Федерации. Предложения о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты, назначаемых Государственной Думой, могут вноситься Президенту РФ фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы.

При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты; имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Аудиторы Счетной палаты не могут замещать иные государственные должности и должности государственной и муниципальной службы и заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовой формы, другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Аудиторы Счетной палаты не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти в субъектах Федерации, и представительными органами местного самоуправления.

Деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.

Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.

Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.

Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Основные принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации состоят в следующем.

Принцип законности предполагает: законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать Федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе; строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает: формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций; наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти; право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов; свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством); утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов; политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип объективности предполагает: строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля; организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности; недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий; беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Принцип системности предполагает: единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля; четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля - предварительного, текущего и последующего; периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений; четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Принцип гласности предусматривает: открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти; регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством); законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

Принцип ответственности предполагает: добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

Принцип профессионализма предполагает: необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам; установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз; постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.; содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает: соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Законодательство субъектов Федерации в сфере финансового контроля до принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" характеризовалось отсутствием единства в понимании статуса контрольно-счетных органов, их полномочий и функций. Принятый Закон вступил в силу с 1 октября 2011 г. <1>. Действующий Закон направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов. Он способствует развитию института независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований и повышению эффективности контроля за использованием субъектами Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств, государственной и муниципальной собственности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.

 

Целью Закона является установление общих принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия. В нем определяются основы статуса контрольно-счетных органов. Так, контрольно-счетные органы являются постоянно действующими органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации и представительным органом муниципального образования (далее - представительный орган) и подотчетны им. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена.

Закон установил основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов, в частности к образованию и опыту работы, а также ограничения, связанные с замещением указанных должностей: наличие неснятой или непогашенной судимости, признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Кроме того, граждане, замещающие соответственно государственные или муниципальные должности в контрольно-счетном органе, не могут состоять в родстве или свойстве с руководителями государственных и муниципальных органов, судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории субъекта Федерации или муниципального образования. Председателям, заместителям председателя и аудиторам контрольно-счетных органов запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Для должностных лиц контрольно-счетных органов устанавливаются гарантии их статуса. В Законе содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме на указанных лиц, а также положения, касающиеся их государственной защиты.

Закон определяет основные полномочия контрольно-счетных органов. В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности. Так, должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законом случаях. Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов Закон установил и гарантии прав проверяемых органов и организаций.

В ст. ст. 13 и 15 Закона предусмотрена обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых органов и организаций, банков и иных кредитных организаций и их должностных лиц выполнять законные требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов.

Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность, разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Для информирования общественности контрольно-счетные органы обязаны размещать в сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о своей деятельности.

Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

 

§ 3. Центральный банк Российской Федерации

 

Статьей 75 Конституции РФ установлен особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ, помимо Конституции РФ, определяются также Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1> и другими федеральными законами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

 

В соответствии со ст. 3 Федера