СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Со времени вступления в силу Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» уполномоченные государственные органы неоднократно пытались решить вопрос документирования граждан России.

Большей частью, в основном по причине нехватки средств, эти попытки носили бессистемный характер. Достаточно отметить, что в течение 13 последующих лет документом, удостоверявшим личность гражданина Российской Федерации, продолжал оставаться паспорт гражданина СССР образца 1974 года (далее - советский паспорт). Другие страны СНГ решили вопрос обеспечения своих граждан национальными документами в сравнительно короткие сроки, как правило, за 3–5 лет. При этом, однако, выдача в странах СНГ национальных документов зачастую не сопровождалась изъятием у их граждан советских паспортов.

1. Особенности нормативного оформления

Российского гражданства

До декабря 1992 года российское гражданство определялось только по наличию в советском паспорте штампа постоянной прописки на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года. В дальнейшем территориальные органы внутренних дел и консульская служба МИД России приступили к выдаче вкладышей к советским паспортам и справок с указанием основания и даты приобретения российского гражданства. Наряду с выдачей вкладышей и справок о гражданстве консульские учреждения Российской Федерации за границей иногда прибегали к проставлению в советские паспорта штампа или внесению записи «Гражданин Российской Федерации». Кроме того, российское гражданство подтверждалось также впечатанным на форзаце советского паспорта текстом о том, что владелец паспорта является гражданином Российской Федерации.

Такое многообразие форм документов, подтверждающих российское гражданство, было санкционировано постановлением Правительства от 9.12.1992 года № 950 «О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации». Этим постановлением были введены в качестве временных документов вкладыши к советскому паспорту, свидетельству о рождении и удостоверению личности (военному билету) военнослужащего, а также утвержден текст о принадлежности к российскому гражданству, который вносился в изготавливавшиеся по-прежнему советские паспорта.

Следует также отметить, что до середины 2002 года наличие или отсутствие подтверждения принадлежности к российскому гражданству не оказывало заметного влияния на повседневную жизнь населения России. Свобода передвижения по территории бывшего СССР была практически неограниченной, все юридически значимые действия осуществлялись при наличии регистрации по месту жительства или временного пребывания. Вопросы, связанные с гражданством, обычно возникали при призыве на военную службу и во время выборных кампаний. Впрочем, ни военкоматы, ни избирательные комиссии в этих вопросах особенной скрупулезностью не отличались, как правило, толкуя все неясности в пользу наличия у конкретного лица гражданства Российской Федерации. К тому же поэтапную замену советских паспортов на паспорт гражданина Российской Федерации планировали завершить только к 1 июля 2004 года.

    Именно на период сосуществования разных форм документов, подтверждающих российское гражданство, пришелся наибольший приток в Россию бывших советских граждан из стран СНГ. Достаточно сказать, что в первой половине 90-х годов в Россию ежегодно переселялось до 1,5 миллиона соотечественников.

В целях облегчения адаптации переселенцев постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.1997 г. № 290 на бывших граждан СССР, прибывших из стран СНГ и Балтии, было распространено действие «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Однако директивное уравнивание в правах на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства с гражданами Российской Федерации в отсутствие системы информирования о необходимости приобрести гражданство Российской Федерации сыграло с переселенцами злую шутку.

Приехав в Россию и зарегистрировавшись по месту жительства в том же порядке, что и граждане Российской Федерации, переселенцы из стран СНГ ошибочно полагали, что одновременно с регистрацией они приобретают и российское гражданство, поскольку, по прежнему советскому законодательству, гражданами союзной республики признавались все граждане СССР, постоянно проживающие в этой республике. Способствовало этому заблуждению и то, что переселенцы и местные жители имели одинаковые паспорта – граждан СССР. Проживая на территории России, переселенцы из стран СНГ по своим советским паспортам получали пенсионное, медицинское и другие виды социального обеспечения на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Зачастую недостаточно высокая квалификация сотрудников паспортных столов при жилищно-эксплуатационных конторах и отделениях паспортно-визовой службы усиливала путаницу с правовым положением переселенцев.

К примеру, их дети, не прошедшие процедуру приема в российское гражданство, по достижению 14-летнего возраста официально получали советские паспорта с впечатанным текстом, свидетельствующим о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Аргументация сотрудников паспортно-визовых служб была достаточно простой – по закону ребенка нужно документировать паспортом, а других бланков паспортов не существует. Довод о том, что такой паспорт может быть впоследствии изъят как незаконно выданный, в тот момент во внимание не принимался.

После вступления в силу Федерального закона от 31.05.2002 года        № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и Федерального закона от 25.07.2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», контроль за документированием паспортами граждан Российской Федерации стал более тщательным. Этому в немалой степени способствовало существенное усложнение процедуры приема в российское гражданство, в связи с чем число лиц, его получивших, сократилось. Если до вступления в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» по линии МВД России российское гражданство ежегодно приобретало 300-400 тыс. человек, то во втором полугодии 2002 года его не получил никто. В первом полугодии 2003 года в российское гражданство были приняты 213 человек.

В связи с усложнением процедуры приема в российское гражданство широкое распространение получила практика посреднических услуг, предоставлявшихся разного рода коммерческими организациями, якобы работавшими в непосредственном контакте с органами паспортно-визовой и миграционной служб. Как правило, эти организации на платной основе оказывали помощь по сбору документов, представляли интересы претендентов на гражданство в государственных органах. Настоящий доклад не ставит своей целью давать какую-либо оценку подобным «услугам населению», следует только отметить, что периодические кампании по проверке деятельности организаций такого рода особых нарушений не выявили, а оформленные с их помощью паспорта гражданина Российской Федерации были выданы на подлинных бланках. 

В течение последних десяти лет специальные кампании по сплошной проверке выданных паспортов проводились дважды.

Первый раз такая кампания осуществлялась во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13.03.1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 8.07.1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».

С этого момента началась поэтапная замена советских паспортов, сопровождающаяся проверкой обоснованности приобретения российского гражданства.

Проведенные мероприятия по обмену советских паспортов на паспорта граждан Российской Федерации позволили обнаружить существенные недостатки в применении законодательства о гражданстве Российской Федерации и паспортно-визовой работе. Уже на первом этапе проверки были выявлены целые категории лиц, которые, как выяснилось в ходе обмена паспортов, не являлись гражданами Российской Федерации. Одну из распространенных категорий составляли члены семей военнослужащих Российской Армии, ранее проживавшие в жилом секторе военных городков, дислоцированных за пределами России, а также на территории России в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). К другой категории можно отнести детей до 18 лет, переселившихся в Россию вместе с родителями. Часть молодых людей была по ошибке призвана на военную службу в Вооруженные Силы Российской Федерации, участвовала в боевых действиях в «горячих точках» на территории бывшего СССР. Всем, кто попал в эти категории, было отказано в выдаче паспортов граждан Российской Федерации.  

Предварительным итогом замены советских паспортов на паспорта гражданина Российской Федерации стало то, что из 125,8 миллиона российских паспортов, выданных до 1 января 2004 года, 4338 паспортов были признаны выданными в нарушение действовавшего порядка.

Постановление Правительства Российской Федерации от 8.07.1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» предусматривало завершение работы по замене паспортов к 1 июля 2004 года. Однако еще до окончания срока обмена паспортов, в соответствии с распоряжением МВД России от 22.03. 2004 года № 1/2074 «О сплошной проверке всех ранее выданных паспортов», уполномоченные государственные органы во второй раз начали проверку обоснованности выдачи паспортов гражданина Российской Федерации.

В период действия этого распоряжения (до октября 2006 года) органами внутренних дел было опять выдано в нарушение установленного порядка: в 2004 году – 6855 паспортов, в 2005 году – 9347, в 2006 году – 8271 паспорт, из них изъято 3299, 4658 и 5479 паспортов соответственно. Повторная проверка фактически поставила под сомнение, как результаты первой, так и применявшуюся методику определения и подтверждения гражданства Российской Федерации.

      По итогам указанной повторной проверки можно констатировать, что едва ли не во всех случаях в нарушение установленного порядка паспорта выдавались по причинам низкой квалификации, преступной халатности или корыстных побуждений сотрудников уполномоченных государственных органов.

       2. Судебная практика по делам об изъятии

       российских паспортов

Вопросы изъятия российских паспортов, неоднократно являлись предметом судебного разбирательства.

Так в частности, прокуратура Федоровского района Саратовской области обратилась в 2006 году в Федоровский районный суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц территориального пункта Управления ФМС России по Саратовской области в Федоровском районе. Прокуратура установила, что паспорта граждан Российской Федерации изымались должностными лицами миграционной службы «в связи с сомнениями в обоснованности их выдачи лицам, родившимся за пределами Российской Федерации». По мнению прокуратуры, поскольку российский паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, то его изъятие возможно лишь в случае отмены решения по вопросу гражданства при установлении в судебном порядке факта использования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось соответствующее решение.

Федоровский районный суд отказал в удовлетворении указанного заявления. Формально районный суд вынес обоснованное постановление, так как решение вопросов гражданства Российской Федерации не может быть предметом судебного разбирательства. Эти вопросы Конституцией Российской Федерации (ст. 89) и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 28) отнесены к исключительному ведению Президента Российской Федерации и полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации. 

Вместе с тем суду не запрещено устанавливать достоверность юридически значимых фактов, на основе которых принималось решение о документировании граждан российскими паспортами. Очевидно, что такой судебный путь позволил бы избежать субъективного и поверхностного разбирательства и дал бы возможность людям аргументированно доказывать свою правоту. Представляется, что именно публичность и состязательность судебного процесса потребовали бы от органов миграционной службы облекать свои сомнения в строгую юридическую форму и представлять доказательства.

Именно такой позиции, по-видимому, придерживалась и судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Калмыкия, вынося 23 августа 2007 года по делу № 33-456/07 следующее кассационное определение: «В нарушение требований ст. 56 ГПК РФ ответчик (ОФМС России) не представил ни суду первой, ни суду кассационной инстанций доказательств того, что паспорт гражданина РФ в 1994 году был выдан П. с нарушением установленного порядка, а затем незаконно заменен дважды в 2002-м и 2005 годах. При таких обстоятельствах дела изъятие начальником ТП ОФМС у гражданина РФ П. паспорта гражданина РФ является незаконным».       

К сожалению, судебное разбирательство далеко не всегда помогает внести ясность и определенность в конфликтную ситуацию. В качестве примера достаточно указать на определение Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 27.02.2007 года по делу № 2-05/733. В этом определении сделан противоречивый вывод о том, что: «…выдача Ю. паспорта гражданина РФ сама по себе не означает наличие у него правового статуса гражданина РФ, поскольку паспорт гражданина РФ, в силу статьи 10 Федерального закона от 31.05.2002 г.      № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», является документом, удостоверяющим гражданство РФ».  

По вопросам, связанным с изъятием паспортов гражданина Российской Федерации, были приняты решение Верховного Суда Российской Федерации от 6.06.2006 года № ГКПИ 06-337 и определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2006 года № КАС 06-300.

Верховный суд Российской Федерации нашел соответствующими действующему законодательству положения ряда нормативных правовых актов и счел правомочным изъятие необоснованно выданных паспортов органами ФМС России. Правовая позиция Верховного суда Российской Федерации заключается в том, что «… паспорт удостоверяет гражданство Российской Федерации, которое возникает не собственно из этого документа, а по основаниям и в порядке, установленным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие». Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в свою очередь констатировала, что «… паспорт является документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, только в том случае, если он выдан уполномоченным государственным органом на соответствующем официальном бланке, с соблюдением порядка, предусмотренного Положением и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами. Паспорт, не соответствующий этим требованиям, не может считаться документом и удостоверять гражданство Российской Федерации».

Таким образом, Верховный суд Российской Федерации в своих решениях рассматривал и определял паспорт гражданина Российской Федерации только как документ, удостоверяющий гражданство Российской Федерации.