В условиях нового германского наступления, начавшегося 18 февраля 1918 г., Исполком Рады Всебелорусского съезда издал приказ № 1, в котором заявил о переходе к нему всей власти в крае. В день захвата Минска немцами, 21 февраля 1918 г., Исполком Рады Всебелорусского съезда обратился к народу Беларуси с 1-й Уставной грамотой, в которой объявил себя властью в крае. Исполнительным органом, правительством стал Народный секретариат во главе с И. Я. Воронко.

9 марта 1918 г. Исполком Рады принял 2-ю Уставную грамоту, в которой Беларусь провозглашалась Народной Республикой, определялись основные принципы государственного строя и территория, права и свободы граждан, формы собственности и др. 18 марта 1918 г. Исполком Рады Всебелорусского съезда был реорганизован в Раду БНР как высший законодательный орган. Президиум Рады возглавил И. Н. Середа.

25 марта 1918 г. Рада БНР приняла 3-ю Уставную грамоту, которой провозглашалась независимость БНР в этнографических границах проживания белорусов. Национальными деятелями в качестве государственного флага был принят бело-красно-белый флаг. Вместе с гербом «Погоня» — гербом Великого княжества Литовского — он стал государственным символом БНР. Как считают некоторые исследователи, написанный В. Теравским на слова М. Кравцова марш «Мы выйдем тесными рядами» позже стал гимном самопровозглашенного государства.

Рада БНР пыталась реализовать независимость государства при помощи внешних сил, что было ее ошибкой. 25 апреля 1918 г. она направила телеграмму германскому кайзеру Вильгельму II, в которой выражалась благодарность «за освобождение Беларуси немецкими войсками из тяжелого гнета чужого господствующего издевательства и анархии». «Только под защитой Германской империи видит край свою добрую долю в будущем», — отмечалось в телеграмме. Но руководство Германии официально БНР не признало. Победа в Раде БНР консервативных элементов, их прогерманская ориентация, партийные разногласия привели к острому политическому кризису. Раду покинули эсеры, меньшевики, еврейские социалисты. Белорусская социалистическая громада как политическое ядро Рады БНР раскололась. На ее основе образовались три новые партии — Белорусская партия социалистов-революционеров (БПС-Р), Белорусская социал-демократическая партия (БСДП) и Белорусская партия социалистов-федералистов (БПС-Ф). Вскоре был сформирован новый состав Народного секретариата, высказавшийся за сотрудничество с оккупантами. Были признаны недействительными декреты Советской власти.

Такие действия все более отдаляли руководство БНР от белорусского народа, лишали Раду и правительство самопровозглашенного государства его поддержки. Тем не менее они считали себя представителями этого народа, добиваясь права на участие в Парижской мирной конференции 1919—1920 гг.

Страны Антанты не высказали четко своего отношения к белорусскому национальному движению и не сдерживали намерений польского правительства восстановить Польшу в границах 1772 г. Для стран Антанты тогда было более важным использовать военные силы этого государства против Советской России. Поэтому стремление Рады и правительства БНР участвовать в Парижской мирной конференции не имело успеха, а страны Антанты официально не признали БНР.

В полном смысле слова Белорусская Народная Республика государством не являлась. Образование самостоятельного государства предусматривает не только его провозглашение, но и функционирование реальной системы органов власти на определенной территории, принятие законов, осуществление конкретных внешних и внутриполитических функций. На оккупированной территории Беларуси основные вопросы государственного уровня фактически решались не Радой и Народным секретариатом БНР, а германской военной администрацией. БНР не осуществляла своих полномочий на всей территории проживания белорусов, не имела собственной армии, органов власти на местах, финансовой и судебной систем. Она не получила надлежащего международного признания. Функции правительства БНР ограничивались половинчатыми полномочиями национального представительства при германской оккупационной администрации и решением под контролем немцев задач в области культуры и образования.

Таким образом, о БНР можно говорить как о попытке создания белорусской национальной государственности на несоветской основе. Не стоит ни преувеличивать значение провозглашения БНР, как это делается в некоторых современных публикациях, ни замалчивать факт провозглашения БНР, как это делалось в советской научной и учебной литературе.

Образование Белорусской Советской Социалистической Республики

В конце 1918 года белорусские политические и общественные структуры придерживались различных взглядов на вопрос о создании белорусской государственности[5]. Обл исполком Западной области и фронта (белор. Аблвыканкамзах) и Северо-западный областной комитет РКП (б) были противниками её создания, в то время как этнические белорусы-беженцы в Петрограде, Москве и других городах создали собственные влиятельные общественно-политические организации и настаивали на самоопределении[5].

До декабря 1918 года советское партийное руководство не имело определённой позиции по вопросу о белорусской советской государственности, но в связи с изменением военно-политической обстановки это решение назрело[6]. Хотя предложения о создании Белорусской советской республики звучали и ранее, особое внимание ЦК РКП(б) привлекли решения конференции белорусских секций РКП(б), в которых постановлялось создать временное рабочее

крестьянское правительство, созвать Всебелорусский съезд коммунистов и создать национальный партийный центр[7]. 24 декабря вопрос о создании белорусской советской государственности обсуждался на заседании ЦК РКП(б)[7]. 25 декабря нарком по делам национальностей Иосиф Сталин провёл переговоры с Дмитрием Жилуновичем и Александром Мясниковым и сообщил им о решении ЦК РКП(б) поддержать создание БССР[7]. Причины такого решения Сталин, однако, не сообщил, сказав лишь, что ЦК принял решение «по многим соображениям, о которых теперь говорить не приходится, согласиться с белорусскими товарищами на образование Белорусской советской республики»[8]. 27 декабря на последних переговорах в Москве с участием Сталина была обозначена территория будущего государства (Гродненская, Минская, Могилёвская, Смоленская, Витебская губернии)[9].

30 декабря 1918 года в Смоленске начала работу VI конференция организаций РСДРП(б) Северо-Западной области. В соответствии с решением ЦК РКП(б) в повестку дня был поставлен вопрос о создании Белорусской советской республики[5]. Резолюция о создании Белорусской советской республики на базе Западной коммуны была принята единогласно при пяти воздержавшихся[5].

Постановление о границах нового государства было принято в тот же день[5]. Территория нового государства подразделялась на семь районов — Минский, Смоленский, Витебский, Могилёвский, Гомельский, Гродненский и Барановичский[10]. Минская, Смоленская, Могилёвская, Витебская и Гродненская губернии, а также несколько уездов Сувалковской, Черниговской, Виленской и Ковенской губерний и за исключением нескольких уездов Смоленской и Витебской губерний были признаны «основным ядром Белорусской Республики»[10].

30-31 декабря велось создание временного правительства. В эти дни между Жилуновичем и Мясниковым произошёл конфликт, связанный с желанием Жилуновича заполучить большинство мест во временном правительстве для представителей Белнацкома и Центрального бюро белорусских коммунистических секций, но конфликт был исчерпан благодаря вмешательству Сталина[2]. В результате, Белнацком и ЦБ белорусских секций получили 7 мест во временном правительстве, в то время как представители Облисполкома Западной области и фронта (белор. Аблвыканкамзах) и Северо-западного обкома — 9. При этом председателем временного правительства был назначен Жилунович[2].