В литературе основания административной ответственности часто подразделяются на два вида: нормативные и фактические. Под нормативными понимаются правовые нормы, в соответствии с которыми устанавливается и применяется административная ответственность. Под фактическим основанием подразумевается совершенное правонарушение, за которое может быть применено административное наказание.

Однако выделение нормативного основания в отличие от фактического не является корректным. По сути дела имеются в виду правовые нормы, устанавливающие административную ответственность, при отсутствии которых она невозможна. Однако их наличие само по себе также исключает привлечение человека к административной ответственности, если им не совершено правонарушение.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Исключения, подтверждающие данное правило, могут предусматриваться законодательством. Так, установлено, что в определенных случаях за преступления могут применяться меры административной ответственности. Некоторые правонарушения имеют сложный правовой характер, являясь одновременно дисциплинарными и административными. В литературе они называются административно-дисциплинарными правонарушениями. О них нельзя говорить как об административных в "чистом" виде, хотя административная ответственность и в этих случаях наступает как за административное правонарушение.

В законодательстве понятие административного правонарушения было сформулировано в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик от 23 октября 1980 года. С уточнением оно воспринято КоАП РФ. Согласно ст. 2.1 Кодекса административное правонарушение (проступок) представляет собой посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное, (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Административная ответственность наступает, если правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

Учебное определение административного проступка может быть следующим. Под административным правонарушением понимается общественно-опасное, противоправное, виновное деяние, за которое нормами административного права предусмотрено административное наказание (схема 12).

Прежде чем обратиться к анализу его элементов, кратко остановимся на общих признаках административного правонарушения как разновидности антиобщественного, противоправного поведения. Ему, как и иным правонарушениям, присуща общественная опасность, антиобщественная направленность, угроза нормальному развитию соответствующих общественных отношений и т. д.

Вместе с тем административный проступок отличается от других правонарушений специфическими признаками: степенью общественной опасности, административной противоправностью и административной наказуемостью.

Исходным в характеристике правонарушений является понятие деяния (схема 13). Это акт волевого поведения. Он заключает в себе два аспекта поведения: действие либо бездействие. Действие есть активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушения запрета (например, нарушение прав охоты, не остановка транспортного средства по требованию уполномоченного должностного лица ГИБДД и т.д.).

Бездействие есть пассивное невыполнение обязанности (например, невыполнение правил пожарной безопасности, непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками и т.д.). Часто одни и те же обязанности могут быть нарушены как действием, так и бездействием (например, нарушение правил охраны водных ресурсов).

Во всяком правонарушении можно выделить два аспекта, определяющих характер и степень общественной опасности (схема 14). Характер общественной опасности - это качественная определенность, отличительное свойство конкретного вида правонарушений, именно этим качеством один вид правонарушений отличается от другого. В тех случаях, когда тождественные право- нарушения не совпадают по своим фактическим признакам, на практике возникает необходимость количественно измерить опасность правонарушения того или иного вида. В качестве такого "мерила" выступает степень общественной опасности. Характер деяния учитывает важность охраняемых административных правоотношений, нарушаемых правонарушением.

Степень общественной опасности указывает на интенсивность деяния: действие или бездействие, размер вреда, другие качества деяния. Степень общественной опасности как признак административного правонарушения в приведенной дефиниции отсутствует, но он весьма важен для отграничения административного проступка от преступления. Этот вопрос остается дискуссионным, но все мнения по этой проблеме можно свести к двум группам. Сторонники первой исходят из материального единства правонарушений и утверждают, что всем противоправным деяниям присуща определенная общественная опасность и что между собой они отличаются лишь степенью такой опасности. Сторонники другой исходят из качественного различия между преступлениями и проступками и считают, что только первые являются общественно опасными, а другим правонарушениям, в том числе и административным проступком, она не присуща. Последние лишь общественно вредны.

По нашему мнению, всем правонарушениям присуща определенная степень общественной опасности. Этим и обусловливается государственная борьба с ними, в том числе мерами административной ответственности.

Преступления и административные проступки характеризуются внутренне присущим им объективным качеством - общественной опасностью, то есть основным признаком, суть которого состоит в реальном причинении или возможности причинения общественным отношениям того или иного конкретного определенного вреда.

Материальным признаком административных проступков, как и иных правонарушений, выступает их общественная опасность, которая и является выражением определенной степени их антиобщественной сущности. Именно степень общественной опасности служит тем критерием, по которому административные проступки и преступления отличаются друг от друга. Причем нередко одно и то же деяние может рассматриваться как преступление, а при определенных обстоятельствах - как проступок. При этом весьма важным является выяснение количественно-качественного содержания опасности путем изучения важности нарушаемых общественных отношений и степени причинения или возможности причинения им реального вреда.

Общественная опасность административных правонарушений может заключаться как в фактической вредности (например, мелкое хищение, повреждение перевозимых на транспорте грузов), так и в возможности причинения вреда (например, при нарушении правил хранения и применения (использования) сильнодействующих ядовитых и взрывчатых веществ и др.).

Когда мы говорим о мелком хулиганстве, хулиганстве, злостном хулиганстве, мы уже оперируем определенными качественными категориями. Подразумеваемая здесь количественная оценка лишь дает представление о качественной определенности деяний, и только анализ конкретных фактов, относящихся к данному виду правонарушений, позволит качественно охарактеризовать общественную опасность анализируемого деяния.

Административная противоправность (схема 15) как признак административного проступка заключается в его запрещенности соответствующей административной нормой под страхом применения к виновному в его совершении мер воздействия, предусмотренных санкцией соответствующей нормы права.

Характер и степень общественной опасности (объективное свойство правонарушения) находит свое юридическое выражение в противоправности деяния, то есть в признаке, в котором законодатель с большей или меньшей степенью полноты фиксирует отраженные, познанные социальные свойства правонарушения и, когда это возможно, наполняет признак противоправности и, когда это возможно, наполняет признак противоправности количественными характеристиками, позволяющими правоприменительному органу правильно квалифицировать конкретное правонарушение. Данный признак обусловливается наличием нормативных оснований ответственности.

Административная наказуемость (схема 16) как признак состоит в угрозе применения и в реальном применении мер государственного принуждения к виновным в совершении административного проступка. Этот признак, как это видно из ст. 2.1 КоАП, указывает, что за совершение административного проступка предусматривается административная ответственность, то есть применение административных наказаний, а не уголовно-правовых и иных мер воздействия.

Наказуемость как признак любого противоправного деяния органически включает в себя два элемента: во-первых, угрозу как потенциальную возможность применения наказания в случае, если правонарушение будет совершено, и во-вторых, административное наказание, если правонарушение уже совершено. Предусмотренная ст. 2.9 Кодекса РФ возможность передачи материалов об административном правонарушении на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива не отрицает признак наказуемости, а, наоборот, свидетельствует о расширении государством арсенала средств борьбы с административными проступками. Иное представление о важности общественного воздействия (мнения) в борьбе с правонарушениями привело бы к недооценке принципа неотвратимости наказания, превентивной роли правовых норм и воспитательного воздействия органов общественности и трудовых коллективов.

Виновность (схема 17) совершения правонарушения указывает на то, что лицо осознает в достаточной степени данное деяние и его последствия и проявляет к ним определенное волевое отношение, установленное нормой, предусматривающей административную ответственность за это деяние. Деяние является административным правонарушением лишь в том случае, если лицо проявило психическое отношение к нему в форме умысла или неосторожности, имело определенные нормой мотивы и цели. Если лицо в силу интеллектуальных или волевых расстройств, вызванных объективными обстоятельствами, не проявило такого отношения к своему поступку, данное деяние будет обладать формальными признаками административного правонарушения, но административной ответственности и применения наказания не влечет.